Московский экономический журнал 4/2021

image_pdfimage_print

УДК 331

DOI 10.24411/2413-046Х-2021-10227

К проблеме целевого использования земель в земельно-правовых отношениях в Российской Федерации

On the problem of targeted use of land in land legal relations in the Russian Federation

Чупина Ирина Павловна, доктор экономических наук, профессор, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Симачкова Наталья Николаевна, кандидат исторических наук, доцент, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Зарубина Елена Васильевна, кандидат философских наук, доцент, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Фатеева Наталья Борисовна, старший преподаватель, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Петрова Любовь Николаевна, старший преподаватель, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Chupina Irina, doctor of Economics, Professor, Ural state agrarian University, Yekaterinburg

Zarubina Elena Vasilievna, candidate of philosophy, associate Professor, Ural state agrarian University, Ekaterinburg

Simachkova Natalia, candidate of historical Sciences, associate Professor, Ural state agrarian University, Ekaterinburg

Fateeva Natalia Borisovna, Senior lecturer, Ural state agrarian University, Ekaterinburg

Petrova Lyubov‘ Nikolaevna, Senior lecturer, Ural state agrarian University, Ekaterinburg

Аннотация. В статье рассмотрены проблемы определения целевого использования  земель как категории земельно-правовых отношений в Российской Федерации. Институт целевого использования  земель регулирует большое число вопросов, отдельное место занимает исследование проблем, связанных с оборотом и отчуждением категорий земель, которые имеют целевое назначение и разрешенный вид использования. В этой связи необходимо рассмотреть особенности правовых подходов к пониманию дефиниции – целевого использования  земель и разрешенного вида использования.

Summary. The article deals with the problems of determining the legal regulation of agricultural land. The Institute of the legal regime of agricultural land regulates a large number of issues, a separate place is occupied by the study of problems related to the turnover and alienation of this category of land. In this regard, it is necessary to consider the features of legal approaches to understanding the definition – the legal regime of agricultural land.

Ключевые слова: земельный участок, целевое назначение, разрешенный вид использования, правовой режим, оборот земель, земельный кодекс.

Keywords: land plot, agricultural land, legal regime, land turnover, land code. 

Целевое использование земли как категория в юридической литературе упоминается довольно редко, но в то же время является достаточно перспективной и обширной областью земельного права.

Так, например, Р.С. Баразгова указывает, что земельное право никаким образом до сих пор не определяет многие категории, в том числе и целевое использование земельного участка. Исходя из этого, ученые трактуют данную категорию по-разному, приводя свои определения. Вследствие отсутствия четко разграниченного понятия, целевое использование земельного участка часто путают с разрешенным использованием земельного участка. Такого мнения придерживаются, например, А.Л. Михайлова[1, С.98]. Если рассматривать разрешенное использование  земельного участка, то можно отметить, что в юридической литературе даются попытки дать определение данному понятию[2].

 В Земельном кодексе РФ [3] (далее — ЗК РФ) такие категории как разрешенное использование и целевое назначение рассматриваются как парные категории, характеризующие как земельные участки, так и земли. При этом следует отметить тот факт, что градостроительное законодательство содержит такую категорию как разрешенное использование, а вот категорию целевого использования земельного участка — нет. В ЗК РФ целевое использование употребляется отдельно от разрешенного использования при характеристике земли, но подлежит применению в отношении земельного участка. Гражданский кодекс РФ совсем не употребляет понятие разрешенного использования, а целевое использование в большинстве случаев применяется к земельному участку (например, п. 1 ст. 263, п. 1, 2 ст. 276 ГК РФ) и только  один раз в ст. 260 ГК РФ — к землям.

Некоторые исследователи указывают, что разрешенное использование и целевое использование представляют собой одно и то же, иными словами данные термины являются синонимами[4].

Исходя из всего выше сказанного, исследование целевого использования земель достаточно актуально на сегодняшний день и имеет практическую важность.

Анализ юридических исследований, позволяет утверждать, что большая часть ученых целевое использование земель рассматривают как основной критерий выделения категорий землепользования. Такой подход появился в связи со ст. 7 ЗК РФ. Данная статья подразделяет земли на категории по целевому назначению.

Рассмотрим некоторые подходы к определению целевого назначения земельного участка.

Так, в частности, можно привести позицию Б.В. Ерофеева, который определяет целевое использование земель как «установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) для конкретных целей в соответствии с категориями земель» [5, С. 285].

Л.А. Гасымова и П.В. Анисимов, в свою очередь, рассматривают целевое использование земель как юридически установленный для определенной части земельного массива страны (категории земель) основной характер ее использования, определяемый в зависимости от выполняемых ею функций с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов[6, С. 31].

Целевое использование предполагает конкретное определение прав и обязанностей относительно рационального использования и охраны земельных участков. Кроме того, фактически, единого целевого назначения для любой категории земель не существует. Например, целевое назначение земельного участка сельскохозяйственного назначения не предполагает необходимости выращивания на нем определенного вида сельскохозяйственных культур.  Особо охраняемые природные территории, которые занимают несколько тысяч гектар, попадают под режим, который разрешает на определенных участках хозяйственное использование и т.д.

Целевое использование как категория является достаточно широкой. В соответствии же со ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» [7] отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК РФ категорий земель является обязательным.

Целевое использование также может иметь более узконаправленный характер, описывающий только определенные земли, которые входят в категорию земель. В качестве примера можно указать на сельскохозяйственные угодья или земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, в составе категории земель сельскохозяйственного назначения (п. 2 ст. 77 ЗК РФ).

Примером также может служить целевое назначение сенокосов, пашен, пастбищ и других земель, входящих в состав сельскохозяйственных угодий (п. 1 ст. 79 ЗК РФ). Все это виды установленного законом целевого назначения, которое ограничивает или не допускает использование земель для других целей. В случае использования земель без учета такого назначения, действия будут являться противоправными.

Понятия «целевое использование» и «разрешенное использование» не являются синонимами. Разрешенное использование земельного участка является элементом правового режима земельного участка. Оно определяется, исходя из зонирования территории. Законодательство четко разграничивает понятия «целевое назначение» и «разрешенное использование». Разрешенное использование земельного участка появляется с первого момента «существования» участка. При изменении земельного участка разрешенное использование играет роль критерия для определения допустимости таких изменений. Сущность разрешенного использования, как понятия, в научных работах раскрывается указанием, что это понятие конкретизирует целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, которое определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством.  

Наиболее яркий пример, иллюстрирующий разницу между «целевым использованием» и «разрешенным использованием», — ситуация, связанная с изменением узкого целевого назначения и разрешенного использования. При целевом использовании достаточно будет принятия индивидуального акта органа местного самоуправления. При изменении разрешенного использования – следует изменить границы территориальной зоны посредством изменения уже самого нормативного акта.

Н.Н.Мисник,  предлагает употреблять следующее определение целевого использования — это установленное на основании закона и в предусмотренном им порядке разрешение властного органа на использование земель и входящих в их состав земельных участков только определенным образом[4]. Под разрешенным использованием следует понимать наиболее узкое целевое назначение земельного участка, которое установлено принятым в связи с зонированием земель нормативным актом.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что земельный участок обладает фактическими (площадь, границы) и юридическими характеристиками (целевое назначение и разрешенное использование). Указанные юридические характеристики разграничивают земельный участок от земли-территории и земли-природного объекта и ресурса, но сближают его с понятиями «земли» и «территориальная зона».

Например, Д.В. Жернаков[8], Е.В. Ельникова[9] считают, что невозможность использования земельного участка по целевому назначению не только не прекращает существование земельного участка как объекта имущественных отношений, но и не влияет на осуществление правомочия пользования им. Разрешенное использование и целевое назначение не являются уникальными характеристиками земельного участка, но в то же время они позволяют индивидуализировать его как недвижимую вещь, указывая дополнительные сведения.

Рассматривая категорию земель, следует отметить, что в юридической литературе существует мнение о «неуникальности» как характеристики земельного участка. Это обусловлено тем, что целевое назначение земли может быть изменено в соответствии и в порядке, определенном законодательством[10].

Однако «неуникальность» категории земли не означает необязательность ее определения. Роль кадастрового учета заключается, в том числе, в индивидуализации объекта недвижимого имущества с однозначно определенным правовым режимом. Отсутствие категории земли дискредитирует правовое значение кадастра недвижимости, сводя кадастровый учет до технической процедуры установления границ.

Таким образом, в действующем законодательстве не существует единого определения целевого использования земельного участка. В доктрине выработаны несколько определений, подчеркивающие специфику данного понятия.

Анализ норм действующего законодательства, учебной и научной литературы позволяет сделать вывод, что наиболее оптимальным представляется следующее определение: целевое использование – это установленное на основании закона и в предусмотренном им порядке разрешение властного органа на использование земель и входящих в их состав земельных участков только определенным образом.

Целевое назначение земельного участка является одной из обязательных его характеристик. При этом «целевое назначение» земельного участка следует отличать от «разрешенного использования».

Статья 7 ЗК РФ закрепляет семь категорий земель исходя из их целевого назначения. Сделано это с целью разумного обеспечения использования земель и участков.

Существуют следующие категории:

  • земли сельскохозяйственного назначения. Это сельхоз. угодья, земли, на которых построены сооружения для производства, хранения и переработки сельхоз. продукции, и земли, которые заняты внутрихозяйственными дорогами и лесополосой, которая защищает земли от вредного воздействия различных явлений. Земли такого назначения, как правило, находятся за чертой города;
  • земли населенных пунктов. Это земельные угодья, находящиеся в городах, селах и других населенных пунктах. Они используются для застройки жилыми зданиями и сооружениями, в том числе под коммерческое использование, ведения личного подсобного хозяйства.
  • земельный участок промышленного (часто называют производственного) и транспортного назначения. Это участки, находящиеся за пределами населенных пунктов, предназначенные для деятельности объектов промышленного назначения, энергетического, транспортного и т.д. Также на таких землях размещаются объекты обороны и безопасности и др.;
  • особо охраняемые территории: территории заповедников, заказников, дендрологических парков и т.д.;
  • земли, имеющие культурную, историческую, либо иную ценность;
  • лесной фонд, т.е. земли, покрытые лесополосой. Предназначены для восстановления лесных угодий и ведения лесного хозяйства;
  • водный фонд. Это земельные участки, покрытые поверхностными водами, а также территории, на которых находятся гидротехнические и др. водные постройки;
  • земли запаса. К этой категории относятся угодья, находящиеся в ведении государственной или муниципальной собственности;
  • земли рекреационного назначения. Предназначены для организации отдыха, туризма и спортивно-оздоровительной деятельности. В состав земель входят участки, на которых расположены пансионаты, турбазы, дома отдыха и.т.д.

Внутри различных категорий земель действует своя классификация земельных участков. Она зависит от типа разрешенного использования тех или иных земельных ресурсов.

В отношении всех земель в РФ должна быть определена такая категория. Однако, на практике существуют ситуации, когда выявляются земли, не отнесенные ни к одной из перечисленных законодателем категорий. 

Отсутствие четкого определения категории земель ведет к негативным последствиям не только для землепользователей, но и для государства в целом. В качестве примера можно привести ситуацию, когда землепользователь не может в надлежащем виде осуществлять использованием земельного участка, т.к. не ясно его целевое назначение. Исходя из этого, органы местного самоуправления могут недополучать доход от земельного налога, т.к. размер такого налога будет зависеть от определения кадастровой цены, которая, в свою очередь, складывается исходя из целевого назначения земельного участка. 

Таким образом, категория земель выступает обязательной характеристикой для всех земель РФ. Исходя из важности данной характеристики, категория земель должна четко прописываться во всех документах, которые определяют земельный участок как объект прав – свидетельство о праве собственности на земельный участок, договоры, заключаемые в отношении земельного участка, государственный кадастр недвижимости и другие. Следовательно, целевая категория земельного участка должна быть четко определена и должна быть единственной для конкретного земельного участка. 

Список литературы

  1. Михайлова А.Л. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // Цивилист.   № 4. С. 98.
  2. Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. № 4.
  3. Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
  4. Мисник Н.Н. Целевое назначение и разрешенное использование — юридические признаки земельного участка // Юрист. 2012. № 15. С. 20 — 23.
  5. Ерофеев Б.В. Земельное право. М.: Юрайт, 2012. С. 285.
  6. Анисимов П.В., Гасымова Л.А. Правовой режим земельных участков: некоторые вопросы теории // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2012. № 4. С. 31 — 32.
  7. Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5276.
  8. Жернаков Д.В. Земельный участок как объект гражданского правоотношения // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. М., 2005. С. 387 — 388.
  9. Ельникова Е.В. Понятие «земельный участок» в современном российском законодательстве // Нотариус. 2017. № 1.
  10. Богоявленская Е.М., Пискунова М.Г. Практические аспекты определения категории земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 3. С. 44 — 57.