DOI 10.24412/2413-046Х-2021-10366 

Предостережения и предупреждения – «мягкий» инструмент антимонопольного регулирования

Cautions and Warnings — A Soft Tool for Antitrust Regulation 

Спирчагов Г.С., к.э.н., доцент, Ульяновский государственный университет

Spirchagov G.S., Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Ulyanovsk State University

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы эффективности применения института предостережений и предупреждений в антимонопольном регулировании в России. Приводятся данные о количестве выданных предостережений и предупреждений с 2012 по 2020 гг. в России, субъектах ПФО, Ульяновской области. Делается вывод о необходимости совершенствования вышеназванного института.

Summary. The article discusses the effectiveness of the use of the institute of warnings and warnings in antimonopoly regulation in Russia. The data on the number of warnings and warnings issued from 2012 to 2020 in Russia, the subjects of the Volga Federal District, and the Ulyanovsk Region are presented. The conclusion is made about the need to improve the above-mentioned institute. 

Ключевые слова: антимонопольное регулирование, институт предостережений и предупреждений ФАС России, территориальные органы ФАС России, судебные решения.

Keywords: antimonopoly regulation, institute of warnings and warnings of the FAS of Russia, territorial bodies of the FAS of Russia, court decisions. 

С января 2012 года вступили в силу изменения в Федеральный закон 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ФЗ-401 от 06.12.2011), в соответствии с которым появились новые инструменты антимонопольного регулирования – предупреждения и предостережения.

Предостережения как и предупреждения ФАС были введены в российское законодательство «третьим антимонопольным пакетом». Предостережения выносятся на основании ст. 25.7 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции)[6], а предупреждения – ст. 39.1 указанного закона[7]. И если предупреждение содержит в себе конкретное поведенческое предписание, которое должно быть выполнено компанией в установленный срок, то предостережение применяется на этапе, когда антимонопольное нарушение еще не произошло. Основанием для его выдачи является публичное заявление должностного лица хозяйствующего субъекта или органа власти о планируемом поведении на товарном рынке, если оно может привести к нарушению антимонопольного законодательства и при этом отсутствуют основания для возбуждения и рассмотрения антимонопольного дела.

Данные изменения были направлены на смягчение ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в русле общего направления внутренней политики государства по снижению давления со стороны контрольно-надзорных органов на хозяйствующие субъекты в стране. 

На продолжение этой тенденции указывают и сегодня высшие должностные лица государства. На расширенном заседании коллегии Генеральной Прокуратуры РФ 17 марта 2021 года. Президент В. Путин говорил: «Не следует распылять собственные силы, тратить попусту потенциал поднадзорных ведомств. Меры прокурорского реагирования должны быть адресные, результативные и увязанные действительным наличием признаков преступлений, восстановлением нарушенных прав»[10].

Многие специалисты считают вышеназванные инструменты результативными и говорят о высокой их профилактической эффективности.

Ряд известных философов, ученых утверждали, что важнейшим критерием истины являются опыт и практика (Леонардо да Винчи, Ж.Ж. Руссо, К. Маркс, В.И. Ленин, Л. Ландау и др.).

Именно практика и опыт дают и сегодня ответы на вопросы о необходимости и эффективности нового инструмента антимонопольного регулирования – предостережений и предупреждений, который должен оказывать помощь внеобхоимом переходе от защиты конкуренции к ее развитию.

Каковы же результаты внедрения института предостережений и предупреждений? Можно считать, что эти нововведения:

а) позволиличастично изменить существующий дисбаланс в антимонопольном регулировании в сторону либерализации и предупредительных мер, снять часть административной нагрузки на бизнес;

б) уменьшили нагрузку на судебные и антимонопольные органы, которая росла с 2006 г. по 2012 г. (темп прироста количества возбужденных дел в Ульяновском УФАС России в 2012 году по сравнению с 2006 годом составил 23%).

Количество выданных предупреждений в РФ с 2012 по 2020 г. увеличилось на 73,5%, а количество возбужденных дел (№ 135-ФЗ) уменьшилось на 76%(табл. 1, рис. 1):

в) ускорили процесс защиты законных интересов хозяйствующих субъектов, граждан (максимальный срок реагирования сокращен на 9 месяцев);

г) дали возможность бизнес-структурам избежать больших «оборотных штрафов», добровольно исправив нарушения.Например, в 2009 году Оренбургское УФАС России назначило штраф за навязывание невыгодных условий договора ООО «Газпром межрегионгаз Оренбург» физическому лицу в размере 71,5 млн. руб., которыйсудом снижен до 42,9 млн. руб. После 2012 года эти действия по навязыванию невыгодных условий договора в случае выполнения предупреждения не привели бы к возбуждению административного дела и выплате штрафа за нарушение.

Итоги работы УФАС России в ПФО в 2012-2020 гг. также показывает эффективность предупреждений. Количество предостережений к 2020 году увеличилось на 147,37%, а предупреждений – на 96,01% (табл. 2).

Практика и статистика позволяют сделать вывод, что предостережения и предупреждения являются «мягким» инструментом антимонопольного регулирования.

С 2016 года институт предостережений и предупреждений начал действовать и в отношении органов власти. Данные по Ульяновской области показывают, что если в 2016-2017 гг. предупреждений выдавалось больше в адрес хозяйствующих субъектов (58-59%), то в 2018-2020 гг. ситуация изменилась. Больше предупреждений стали получать органы власти всех уровней (табл. 3, 4).

В 2016 году на расширенном заседании ФАС России ее руководителем И.Ю. Артемьевым отмечено: «Почти 80% предупреждений ФАС по итогам 2016 года исполнялись «практически немедленно», без доведения их до суда».Также Артемьев И.Ю. сообщил, что органы власти за последние 25 лет являлись самыми главными нарушителями антимонопольного законодательства[11].

За пятилетний период органам местного самоуправления и органам государственной власти Ульяновским УФАС России было выдано 160 предупреждений. В адрес федеральных органов власти было выдано наименьшее количество предупреждений.Необходимо отметить, что предупреждения Ульяновского УФАС России со стороны органов власти не исполнялись только органами местного самоуправления. Федеральные и региональные власти всегда исполняли предупреждения в срок.

Можно согласиться с мнением Корякиной К.Г. о том, что «выдача антимонопольным органом предостережений и предупреждений по своей правовой природе является превентивным механизмом, позволяющим антимонопольному органу в максимально короткие срок и с наименьшими затратами корректировать антиконкурентное поведение хозяйствующих субъектов и иных лиц в рассматриваемой сфере отношений, способствовать предупреждению нарушения прав участников рыночных отношений»[8].

При этом одной из причин возбуждения дел в связи с неисполнением предупреждений является несвоевременное направление, а также ненаправление ходатайств о продлении сроков исполнения предупреждения, что связано с квалификацией исполнителей, а не наличием умысла на уклонение от исполнения предупреждения (табл. 5).

В Арбитражный суд Ульяновской области с обжалованием выданных Ульяновским УФАС России предупреждений обращались только хозяйствующие субъекты. Органами власти предупреждения Ульяновского УФАС России не оспаривались.

В 2020 году в связи с коронавирусной инфекцией контрольная деятельность ФАС России была отмечена смягчением ряда мероприятий. И здесь институт предостережений и предупреждений вновь показал свою полезность и необходимость для большинства сторон-участников процесса антимонопольного регулирования.

Заместитель руководителя ФАС России, кандидат юридических наук Пузыревский С.А. на конференции 19.06.2020 отмечал, что «в этот период мы активно использовали отдельные антимонопольные механизмы быстрого реагирования: предостережения и предупреждения, — которые в ряде случаев оказывали положительный эффект. Мы увеличили их количество и благодаря этому добивались или снижения цен, или отказа от их повышения. Эти механизмы распространяются не только на злоупотребление доминирующим положением, но и на недобросовестную конкуренцию и, возможно, будут применяться и в других случаях. Предупреждения и предостережения помогают тогда, когда результат нужен «здесь и сейчас»»[12].

Анализ деятельности ФАС России и территориальных органов ФАС России говорит о необходимости продолжать совершенствовать институт предупреждений.

Для этого предлагается:

1. Включить в перечень обязательных составов действия, квалифицируемые по пункту 4 части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции», поскольку данное правонарушение часто выявляемое, достаточно легко доказываемое, а также его возможно пресечь путем выдачи и исполнения предупреждения[4].
2. Исключить из перечня обязательных для выдачи предупреждения составов состав, предусмотренный ст. 14.7 Закона «О защите конкуренции», поскольку невозможно выдать предупреждение на пресечение выявленного правонарушения, либо устранения причин и условий, способствующих его совершению, если информация уже передана[5].
3. Изменить порядок выдачи предупреждения:

а) либо, указав, что если признаки нарушения выявляются в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, то материалы передаются в уполномоченное подразделение антимонопольного органа и выдача предупреждения осуществляется в общем порядке;

б) либо внести изменения в утвержденную приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 форму путем указания в форме на возможность подписание ее уполномоченным должностным лицом, либо комиссией антимонопольного органа.

Примечание: В соответствии с формой предупреждения, утвержденной  приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 «Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства» (далее также – Порядок) предупреждение выдается за подписью руководителя антимонопольного органа. При этом согласно статьям 39.1, 41 Закона «О защите конкуренции», пункту 1.6 Порядка предупреждения выдаются также комиссией, рассматривающей дело о нарушении антимонопольного законодательства.

4. Предлагается предоставить право выдачи предупреждения заместителем руководителя антимонопольного органа.
5. Разработать механизм антимонопольного регулирования для случаев, когда невозможно выдать исполнимое предупреждение при наличии нарушения соответствующей нормы.

Библиографический список 

1. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»//Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3434.
2. Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в РФ на период 2013-2024 гг., утверждена Президиумом ФАС России 03.07.2013//СПС «Консультант Плюс».
3. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции»/Отв. Ред. И.Ю. Артемьев. – М., 2016. – С. 615.
4. Пункт 4 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
5. Статья 14.7 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
6. Статья 25.7 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» .
7. Статья 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
8. Государственный антимонопольный контроль как административно-правовой способ обеспечения защиты гражданских прав субъектов в сфере предпринимательской деятельности/К.Г. Корякина/Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского, 2020. – С. 158-165.
9. Кинев, А. Ю. Административно-правовая защита конкуренции: проблемы и пути совершенствования: Дис. … докт. юрид. Наук. – М., 2014. – С. 81.
10. Официальные сетевые ресурсыПрезидента России [Электронный ресурс]/Заседание коллегии Генпрокуратуры. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/65165
11. ФАС России [Электронный ресурс]/Игорь Артемьев рассказал об итогах работы ФАС в 2016 году и задачах ведомства на 2017 год. – Режим доступа: https://fas.gov.ru/news/2141
12. Seldon.News[Электронный ресурс]/Прямая трансляция конференции Право.ру «Антимонопольное право: новые вызовы пандемии». – Режим доступа: https://news.myseldon.com/ru/news/index/232466777 

Bibliographic list

1. Federal Law No. 135-FZ of 26.07.2006 «On Protection of Competition»//Collection of legislation of the Russian Federation. — 2006. — No. 31 (1 part). — Article 3434.
2. Strategy for the development of competition and antimonopoly regulation in the Russian Federation for the period 2013-2024, approved by the Presidium of the FAS of Russia on 03.07.2013/ / SPS «Consultant Plus».
3. Scientific and practical commentary on the Federal Law «On Protection of Competition» / Ed. by I. Y. Artemyev. — M., 2016. — p. 615.
4. Item 4 of part 1 of Article 10 of the Federal Law No. 135-FZ «On Protection of Competition»dated 26.07.2006.
5. Article 14.7 of Federal Law No. 135-FZ of 26.07.2006 «On Protection of Competition».
6. Article 25.7 of Federal Law No. 135-FZ of 26.07.2006 «On Protection of Competition».
7. Article 39.1 of Federal Law No. 135-FZ of 26.07.2006 «On Protection of Competition».
8. State antimonopoly control as an administrative and legal way to ensure the protection of civil rights of subjects in the field of entrepreneurial activity/K. G. Koryakina / Bulletin of the Lobachevsky Nizhny Novgorod University, 2020. — pp. 158-165.
9. Kinev, A. Yu. Administrative and legal protection of competition: problems and ways of improvement: Dis. … doct. yurid. Sciences. — M., 2014. — p. 81.
10. Official network resources of the President of Russia [Electronic resource]/Meeting of the Board of the Prosecutor General’s Office. — Access mode: http://www.kremlin.ru/events/president/news/65165
11. FAS of Russia [Electronic resource]/Igor Artemyev spoke about the results of the work of the FAS in 2016 and the tasks of the department for 2017. — Access mode: https://fas.gov.ru/news/2141
12. Seldon.News[Electronic resource]/Live broadcast of the Law conference.<url> «Antimonopoly Law: new challenges of the pandemic». — Access mode: https://news.myseldon.com/ru/news/index/232466777