Московский экономический журнал 5/2020

Posted by redaktor
image_pdfimage_print

УДК 349.4

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10341

КРИТЕРИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ОСНОВАНИЙ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

CRITERIA FOR DETERMINING THE LEGAL BASIS FOR THE WITHDRAWAL OF THE VOLUME OF LAND NETWORK PLOTS FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS

Воронин Борис Александрович, доктор юридических наук, профессор, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Чупина Ирина Павловна, доктор экономических наук, профессор, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Симачкова Наталья Николаевна, кандидат исторических наук, доцент,Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Зарубина Елена Васильевна, кандидат философских наук, доцент, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Фатеева Наталья Борисовна, старший преподаватель, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург

Voronin Boris, doctor of law, Professor, Ural state agrarian University, Yekaterinburg

Chupina Irina, doctor of Economics, Professor, Ural state agrarian University, Yekaterinburg

Simachkova Natalia, candidate of historical Sciences, associate Professor,Ural state agrarian University, Yekaterinburg

Zarubina Elena,candidate of philosophy, associate Professor, Ural state agrarian University, Yekaterinburg

Fateeva Natalia, Senior lecturer, Ural state agrarian University, Yekaterinburg

Аннотация. В современном российском государстве применение института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд у добросовестных законных правообладателей, является объективной потребностью и необходимостью для развития  государства. Поэтому будет оправданным рассмотреть вопрос критериев определения оснований изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд на основе анализа источников права, послуживших фундаментом формирования этих оснований.

Summary. In the report of the modern Russian state decisions came use wear Institute these exemptions should the case land parcel data for the Affairs of the state and municipal needs wear such a bona fide legitimate these owners, the signature is a different objective standards need protection and need items for the winter development of the rights of the state. Therefore, if the level is justified, the task is to consider either the issue of criteria for determining whether the grounds for the withdrawal of such a level of land plots of the level for the level of state needs and municipal legal needs, also based on a comprehensive analysis of such sources of lease rights, other served as the Foundation for the formation of these if grounds.

Ключевые слова: земельный участок, критерии изъятия, государственные и муниципальные органы власти, землепользование, судебная практика.

Keywords: land plot, withdrawal criteria, state and municipal authorities, land use, judicial practice.

В Российской Федерации основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд содержатся в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) [1]. При этом важным является тот факт, что действующее законодательство не содержит легального определения понятия государственных и муниципальных нужд.

Верховный Суд Российской Федерации дважды предпринимал попытки сделать разъяснения на этот . Пленум Верховного учетом Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 июля 2009 г. N 14 разъяснил[2], что под государственными и муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, связанные с обстоятельствами, установленными, соответственно, федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, удовлетворение которых невозможно без изъятия земельных участков. По мнению профессора О.И. Крассова, данное определение не разъясняет в полной мере понятие “государственные и муниципальные нужды”, поскольку суть его сводится к возможности размещения объектов, которые имеют государственное и муниципальное значение [3].

Позднее, в 2015 г., Верховный Суд Российской Федерации в Определении по конкретному делу указал, что под государственными или муниципальными нуждами могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту[4].

Такое  разъяснение не является полным, поскольку публичные потребности в данном случае обусловливаются потребностью в изъятии и не разрешен вопрос о том, что следует понимать под интересами общества, каким образом определяются общественно полезные цели.

Можно согласиться с мнением Е.Л. Поветкиной в отношении определения государственных и муниципальных нужд, которая считает, что для большинства наших граждан эта формулировка означает “интересы государства и муниципалитета, которые, следует признать, в нашем сегодняшнем сознании отнюдь не равны тому, для реализации чего в действительности предназначен этот институт, – публичному интересу, интересу большого числа индивидуальных членов общества”[5].

Помимо отсутствия дефиниции “государственные и муниципальные нужды”, существует иная проблема, которая способствует формированию негативного отношения граждан к институту изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Так, в правоприменительной практике возможны ситуации, когда в использовании земельного участка, изъятого для государственных и муниципальных нужд, более нет необходимости или не оказывается достаточно ресурсов на реализацию проекта, для которого был изъят земельный участок, и использование земельного участка осуществляется для других целей, не связанных с целями изъятия. При этом действующее законодательство не содержит правового механизма отмены решения об изъятии земельного  участка и поворота исполнения такого решения путем возврата земельного участка бывшему владельцу, отсутствует ответственность органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц за использование изъятых земельных участков не в соответствии с целями изъятия [6].

Важно отметить, что закрепленный ст. 49 ЗК РФ перечень оснований изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим, поскольку иные основания могут быть установлены федеральными законами. Однако согласиться с таким решением законодателя достаточно сложно. Некоторые авторы считают, что для целей кодификации земельного законодательства все допустимые основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд следовало установить именно в ЗК РФ, а в случае возникновения необходимости в дополнении оснований – вносить изменения в ЗК РФ, а не устанавливать новые основания изъятия другими федеральными законами[7].

Большинство оснований изъятия земельных участков для государственных нужд, закрепленных ст. 49 ЗК РФ, непосредственно соотносятся со ст. 71 Конституции Российской Федерации [8]  (далее – Конституция РФ), которая устанавливает предметы ведения Российской Федерации. Этими основаниями являются: выполнение международных договоров РФ, строительство, реконструкция федеральных энергетических систем, объектов использования  атомной энергии, объектов обороны страны и безопасности государства, объектов федерального транспорта, объектов связи федерального значения, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, объектов, обеспечивающих космическую деятельность, автомобильных дорог. Данные основания изъятия земельных участков непосредственно коррелируют предметам ведения Российской Федерации и закреплены Конституцией РФ.

Иные основания изъятия земельных участков для государственных нужд соотносятся с предметами ведения Российской Федерации, установленными ст. 71 Конституции РФ опосредованно, что можно выявить, анализируя нормы-дефиниции, которые содержатся в федеральных законах. Так, изъятие земельных участков для строительства, реконструкции объектов систем электро-, тепло-, газоснабжения исходя из понятий данных систем, содержащихся в федеральных законах, соотносится с п. “и” ст. 71 Конституции РФ, которая определяет предметом ведения Российской Федерации федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, расщепляющиеся  материалы [9].  Аналогичный анализ можно провести в отношении основания изъятия земельных участков, которое связано со строительством, реконструкцией линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий. Данное основание коррелирует с п. “ж” ст. 71 Конституции РФ, который относит к предметам ведения Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Это объясняется тем, что согласно Федеральному закону от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ “О естественных монополиях” естественная монополия представляет собой состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров[10].

При рассмотрении оснований изъятия земельных участков, касающихся строительства, реконструкции объектов регионального значения, недостаточно обращения  только к Конституции РФ. В ст. 72 Конституции РФ закреплены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, однако анализ данных предметов ведения не позволяет их соотнести с основаниями изъятия земельных участков для строительства объектов регионального значения. Статья 73 Конституции РФ устанавливает: вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной  власти. Поэтому для анализа источников возникновения оснований изъятия земельных участков для строительства объектов регионального значения следует обратиться к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (далее – Закон N 184-ФЗ) [11]. Часть 2 ст. 26.3 указанного Закона N 184-ФЗ определяет полномочия органов государственной власти субъекта Российской  Федерации по предметам  совместного ведения, анализ которых позволяет их напрямую соотнести с основаниями изъятия земельных участков для строительства, реконструкции объектов регионального значения.

Возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд предусмотрена ст. 49 ЗК РФ только в двух случаях: строительство, реконструкция объектов систем электро-, тепло-, газоснабжения, объектов  централизованных систем горячего (холодного) водоснабжения и (или) водоотведения; строительство, реконструкция автомобильных дорог местного значения. Чтобы установить источники возникновения муниципальных нужд, которые влекут изъятие земельных участков, необходимо обратиться к ст. 132 Конституции РФ: органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Иные вопросы местного значения установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Закон N 131-ФЗ) [12]  . Пункты 4, 5 ч. 1 ст. 14, п. 4, 5 ч. 1 ст. 15, п. 4, 5 ч. 1 ст. 16 указанного Закона N 131-ФЗ относят к вопросам местного значения вопросы снабжения энергетическими ресурсами, водоснабжение и водоотведение, строительство автомобильных дорог.

На основании изложенного можно сделать вывод, что  основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, перечисленные в ст. 49 ЗК РФ, напрямую соотносятся с предметами ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и вопросами, находящимися в ведении органов местного самоуправления. При этом  данные предметы ведения, с которыми  связаны основания изъятия земельных участков, уровня Российской Федерации отражены в Конституции РФ, а уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований – отражены  в федеральных законах. Такими федеральными законами  являются Закон N 184-ФЗ и Закон N 131-ФЗ.

Однако, как указано в приведенном выше Определении Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2015 г., исключительно государственные и муниципальные нужды не служат основанием для изъятия земельных участков – государственные и муниципальные нужды должны быть направлены на достижение интересов общества (общественно полезные цели). Видится правильным, что такие интересы общества должны следовать из норм Основного Закона Российской Федерации – Конституции РФ. В свою очередь, нормы Основного Закона достаточно косвенно можно соотнести с основаниями изъятия земельных участков. Так, изъятие в целях исполнения международных  договоров можно соотнести с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая предусматривает, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и имеют верховенство в сравнении с национальным законодательством. Основание изъятия, предусматривающее строительство объектов в целях обороны страны и безопасности государства, коррелирует с ч. 1 ст. 3 Конституции  РФ, которой установлено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Остальные основания изъятия, предусмотренные ст. 49 ЗК РФ для строительства объектов энергетических систем, объектов использования атомной энергии, объектов транспорта, связи, объектов естественных монополий, объектов электро-, тепло-, газоснабжения, водоснабжения, водоотведения, автомобильных дорог, можно косвенно соотнести с ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, которая определяет, что Российская  Федерация является социальным государством и его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Таким образом, можно сделать  вывод, что государственные и муниципальные  нужды, которые могут послужить основанием изъятия земельных участков у добросовестных правообладателей, должны отвечать двум основным критериям.  Первым из этих критериев является их властная природа – государственные (муниципальные) нужды должны следовать из предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, предметов ведения муниципальных образований. Приведенный анализ позволяет сделать вывод, что соотнести предметы ведения с основаниями изъятия земельных участков не составляет сложности – действительно, основания изъятия непосредственно совпадают с предметами ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, закрепленными Конституцией РФ и федеральными законами. Вторым и наиболее важным критерием для определения государственных и муниципальных нужд выступает их направленность на достижение интересов общества (общественно полезных целей). Таким образом, прослеживается диссонанс российского законодательства, где, с одной стороны,  Основной Закон государства напрямую признает и защищает право частной собственности граждан, а с другой стороны, не содержит четких общественных интересов (общественно полезных целей), реализация которых превалирует над интересом отдельного гражданина и может повлечь принудительное прекращение права частной собственности в интересах общества.

Список литературы

  1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019)// СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
  2. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 “О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации” // БВС РФ. 2009. N 9.
  3. Крассов О.И. Земельное право: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2016. С. 206.
  4. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации от 27 октября 2015 г. N 309-КГ15-5924 по делу N А07-21632/2013 // СПС “Консультант Плюс”.
  5. Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. N 2. С. 42 – 43.
  6. Воронцова А.А., Заславская Н.М. Интерактивные методы в преподавании земельного права: Левиафан, или Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Экологическое право. 2015. N 5. С. 37 – 38.
  7. Нарышева Н.Г. Государственная политика и правовое регулирование земельных отношений // Экологическое право. 2016. N 3. С. 38.
  8.  Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.
  9. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ “О газоснабжении в Российской Федерации” // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.
  10. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ “О естественных монополиях” // СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.
  11. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” // СЗ РФ. 1999. N 44. Ст. 5005.
  12. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // СЗ РФ. 2003. N 40.