УДК 347.627
Евгений Седунов,
аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), г. Москва

Рассматриваются проблемы возникновения и развития алиментного законодательства в период становления государственности в Российской империи и СССР.

S u m m a r y 

The problems of the origin and development of the alimentary legislation in the period of statehood in the Russian Empire and the USSR.

Ключевые слова: Свод законов Российской империи, Семейный кодекс РФ,  институты заключения и расторжения брака, институт алиментирования, мера ответственности. 

Keywords: Code of laws of the Russian empire, the Family code, the institutions of marriage and divorce, the institute aliment measure of responsibility.

Занимаясь изучением Семейного права России в целом и алиментного в частности, интересным представляется вопрос формирования института алиментирования;  возник ли он с появлением первых правовых институтов,  или же появился в эпоху расцвета юридической мысли; когда впервые были обнаружены упоминания алиментного права или же нормы на него похожие.

До XV в. в российском праве не существовало норм внутрисемейного содержания. В эпоху язычества данные вопросы регламентировались  обычаями и традициями, которые складывались в различных общинах, поселениях и т.д.

В Х в. с принятием в 988 г. христианства вопросы браки и семьи перешли в ведение церкви, нормы, регулирующие данную отрасль права, нашли отражение в Кормчей книге (XII в.), где впервые было дано определение понятию «брак» «тайне от Христа Бога установленной, во умножение рода человеческого и в воспитание чад к славе Божьей в нерушимый союз любви и дружества и во взаимную помощь». Данная норма дошла до наших дней практически в неизменном виде. Так, ст. 1 Семейного кодекса РФ гласит: «Семейное законодательство исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи, обеспечения беспрепятственного осуществления членами семьи своих прав, возможности судебной защиты этих прав».

Первым упоминанием об алиментном праве можно считать ст. 99 Постранной  Русской Правды (XII в.), которая гласит: «Если будут в доме дети малые, и не смогут они сами о себе позаботиться, а мать их пойдет замуж, то тому, кто им будет близкий родственник, дать их на руки с приобретениями и с основным хозяйством, пока не смогут сами заботиться о себе; а товар передать перед людьми, а что этим товаром он наживет передачей его под проценты или торговлей, то это ему, а первоначальный товар воротить им, а доход ему себе, поскольку кормил и заботился о них; если же будет от челяди приплод или от скота, то все это  получить наличием; если что растратит, то за все это тем детям заплатить; если же и отчим  возьмет детей с наследством, то такое же условие». Данная статья устанавливает опеку над детьми ближайшим родственником либо отчимом (если мать детей выйдет замуж). Опекун обязуется содержать, опекать и заботится о детях. Можно предположить, что именно эти нормы стали началом развития алиментного законодательства и законодательства об опеке и попечительстве.

В период с XV по XVIII вв. алиментное законодательство не получило четкой регламентации, как, впрочем, и семейное право в целом. Вызывают интерес отдельные нормы, как, например, норма о применении насилия к родителям и отказе от содержания детьми своих престарелых родителей. Данная норма отражена в ст. 5 гл. ХХП Соборного Уложения (1649 г.): «А будет которой сын или дочь у отца или у  матери  животы пограбят насильством, или не почитаючи отца и матерь, и избываючи их,  учнут на них извещать какия злыя дела,  или которой сын  или дочь  отца  и  мать  при  старости  не учнет почитать и кормить и ссужать их ничем не учнут,  и в том на них отец  или  мати  учнут государю  бити  челом,  и  таким  детем  за  такия их дела чинить жестокое наказание, бить кнутом же нещадно, и приказать им быти у отца и у матери во всяком послушании безо всякого прекословия,  а извету их не верить». Данная норма предусматривает ответственность за «недостойное поведение» детей в виде двойной санкции – физического наказания – побиения кнутом и перехода в подневольное подчинение родителей.

В эпоху правление Петра I (XII-XIII вв.) было введено ограничение на уход в монастырь лица, на попечении которого оставались малолетние, либо необеспеченные дети. И впервые были закреплены нормы об алиментном содержании для матери и ребенка. Так,  арт. 176 Артикула воинского 1715 г. говорит:  «Ежели холостый человек пребудет с девкою, и она от него родит,  то оный для  содержания  матери  и  младенца,  по состоянию  его,  и платы нечто имеет дать,  и сверх того тюрмою и церковным покаянием имеет быть наказан, разве что он потом на ней женитца,  и  возмет  ее  за  сущую  жену,  и в таком случае их не штрафовать». Эта норма предусматривает, что отец внебрачного ребенка должен содержать его и его мать, а также к нему могло применяться уголовное и церковное наказание, однако все обвинения могли быть сняты, если он вступит в брак с данной женщиной.

Семейное право России XVIII – начала XX вв. большое внимание уделяло вопросам содержания нуждающихся членов семьи. Но, несмотря на достаточно развитый уровень законодательства о супружеском содержании, его можно назвать односторонним, так как обязанность по содержанию возлагалась только на мужа. Право жены на содержание считалось неотчуждаемым, любые договоры, направленные на его ограничение или прекращение, признавались недействительными, капитализация алиментных платежей не допускалась, алименты присуждались с момента предъявления иска. Муж, не имеющий капитала, не освобождался от алиментной обязанности. Однако в случае наличия у жены имущества, позволяющего ей вести образ  жизни, который она вела в замужестве, ее право на содержание (алименты) прекращалось. Закон не ставил алиментную обязанность мужа в зависимость от совместного проживания супругов. Таким образом, законодатель исходил из предположения о том, что муж всегда имеет возможность приобретать средства на жизнь; он не мог требовать содержания от своей жены даже в том случае, если жена была достаточно обеспечена, а он нуждался в материальной поддержке.

XIX в. стал важнейшим в истории дореволюционного российского законодательства. Несмотря на более ранние попытки кодификации законов Российской империи, все они не имели достаточного успеха. Первый, кому удалось провести полномасштабную кодификацию законодательства, был М.М. Сперанский. Под руководством Михаила Михайловича к 1830 г. было составлено «Полное собрание законов Российской империи»  в 45 томах, в которое были включены законы, начиная с «Соборного Уложения» царя Алексея Михайловича (1649) до конца царствования Александра І (1825 г.). В 1832 г. был изготовлен 15-томный «Свод законов Российской империи».

Занимаясь изучением данного акта, можно обнаружить нормы семейного права, которые нашли отражение в современном российском законодательстве практически без изменений. Так, например, согласно  ст. 172  ч. 1 Свода законов Российской империи, родители  обязаны были содержать своих законных детей (детей, рожденных в официальном браке) до достижения ими 21 года (сейчас до 18 лет, ст. 61 СК РФ): «Родители обязаны давать несовершеннолетним детям пропитание, одежду и воспитание, доброе и честное, по своему состоянию». Однако аналогичную норму можно обнаружить в Уставе благочиния 1782 г., которая гласила, что «природная любовь к детям предписывает им (родителям) долг дать детям пропитание, одежду и воспитание… по состоянию».

Институт содержания внебрачных (незаконных) детей получил законодательное закрепление в начале XX в., до этого единственной возможностью зашиты прав внебрачного ребенка было обвинение отца в противозаконном сожитии с матерью ребенка. Предоставляемое содержание рассматривалось как возмещение причиненного матери вреда (ст. 994 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., решения Кассационного Департамента Сената № 659 и № 694 за 1868 г.; № 429 за 1870 г.; № 1383 за 1873 г.).

Закон «О внебрачных детях», принятый 03.06.1902 г. и вошедший в ч. 1 т. Х Свода законов Российской империи 1832 г., существенно изменил статус внебрачных детей. В нем, в частности, была определена алиментная обязанность отца по отношению к внебрачному ребенку, а также закреплена обязанность отца ребенка содержать его мать, если необходимость ухода за ребенком лишает ее возможности зарабатывать; закреплена возможность заменить периодические выплаты единовременной суммой.

Родители освобождались от алиментной обязанности по отношению к ребенку при замужестве дочери, либо при приобретении ребенком экономической самостоятельности. Содержание совершеннолетних нуждающихся детей длилось до тех пор, пока они нуждались в помощи.

Дети (родные, усыновленные и узаконенные) обязывались содержать бедных, дряхлых или больных родителей. Размер алиментов определялся, исходя из потребностей родителей и наличия у детей достаточных средств. В некоторых губерниях (в частности, в Полтавской) родители могли отречься от детей, которые отказываются их содержать.

Таким образом, к началу XX  в. алиментное законодательство приобрело многие знакомые нам сегодня черты; положение женщин и детей в этот период юридически было более защищенным, чем в последующие периоды российской истории. Никакие члены семьи, кроме супругов, родителей и детей, в этот период не связывались алиментными правами и обязанностями.

Законодательство о внутрисемейном содержании в период с декабря 1917 г. по 1968 г. существенно изменилось. Семейное право оказалось той сферой, куда новая власть после Октябрьской революции 1917 г. вторглась наиболее масштабно и болезненно – реформа семейного права началась уже в декабре 1917 г., а первым российским кодексом стал Кодекс законов об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве, принятый 22.10.1918 г. (далее – Кодекс 1918 г.), появившийся в то время, когда в стране не существовало еще ни гражданского, ни уголовного кодифицированного законодательства. Кодекс 1918 г. был в последующем реципирован другими союзными республиками, что свидетельствовало о желании большевиков не только провести реформу семейного права повсеместно, но и навязать вошедшим в состав СССР республикам именно свой вариант ее проведения.

Послеоктябрьская семейно-правовая реформа была проведена во многом насильно; население страны в массе своей оказалось к ней не готовым. М.В. Антокольская справедливо отмечает, что в России «женский вопрос» инициировался не женщинами, и не женщины выбирали пути его решения. Решение проблем, связанных с правами женщин и детей, без учета мнения самих женщин, привело к принятию актов, отбросивших Россию на десятилетия назад (например, документов 1936 и 1944 гг.) и к гендерному неравенству, которое до сих пор наблюдается в семейном законодательстве.

За несколько лет в практике утвердилась гражданская форма брака, равные права супругов, равный статус для всех детей; в середине 1920-х годов правовой защитой были обеспечены отношения фактического сожительства. В этот период реформировалось и алиментное законодательство.

Вопросы супружеского алиментирования были в общем виде решены Декретом о расторжении брака от 19.12.1917 г., который закрепил одностороннюю обязанность мужа содержать жену после расторжения брака (ст. 1, 8, 9). Декрет закрепил право супругов решить вопрос о содержании жены соглашением и ввел в правовую практику временное взыскание алиментов. Декрет не оговаривал вопросы супружеского содержания в браке (до появления Кодекса 1918 г. эта проблема решалась по аналогии с дореволюционным законодательством).

Кодекс 1918 г. (ст. 107-126, 130-132) установил взаимную алиментную обязанность,  наступающую при нуждаемости и нетрудоспособности одного супруга (нетрудоспособными признавались женщины старше 50 и мужчины старше 55 лет) и возможности другого оказывать помощь; при расторжении брака нуждающийся супруг сохранял пожизненное право на содержание; исковой давности по таким делам не было; капитализация алиментов признавалась невозможной.

В 1920-х годах внутрисемейное содержание рассматривалось как временная мера до развития в стране системы социального обеспечения.

Кодекс законов о браке, семье и опеке, принятый 19.11.1926 г. (далее – Кодекс 1926 г.) в ст. 14-16, 22-24 закрепил право нуждающегося нетрудоспособного супруга (и фактического сожителя) на содержание, если другой супруг в состоянии его предоставлять; вопросы предоставления супружеских алиментов решались в суде; временное взыскание алиментов не предусматривалось; алименты супругу выплачивались в твердой сумме. Судебная практика 1920-1930-х годов запрещала капитализацию алиментных платежей. Ст. 10 Кодекса 1926 г. установила принцип общности супружеского имущества, что позволило некоторым авторам еще при подготовке проекта Кодекса выводить право супруга на алименты непосредственно из принципа общности имущества.

Нетрудоспособными признавались инвалиды I-III групп, неработающие супруги, занятые уходом за детьми,  женщины старше 55 лет и мужчины старше 60 (ст. 113 Кодекса 1918 г. предлагала более низкие возрастные критерии нетрудоспособности); нуждаемость определялась с учетом материального положения обеих сторон. Кодекс 1926 г. не закреплял право беременной или имеющей маленького ребенка жены на алименты от супруга.

Закон защищал права супруга, нетрудоспособность которого возникла из-за виновных действий другого супруга – пострадавший в этом случае имел право не только на алименты, но и на возмещение вреда.

Законодательство 1917-1968 гг. уделило значительное внимание регулированию алиментных правоотношений родителей и детей. Декрета о расторжении брака от 19.12.1917 г. закрепляли алиментную обязанность родителей по отношению к детям, объем которой при расторжении брака определялся либо соглашением между родителями,  либо но решению суда (п. 8, 9). В период действия Декрета алиментные права детей рассматривались как неотъемлемые, лишить ребенка этих нрав нельзя было ни по соглашению родителей, ни по желанию самого ребенка. Родители могли привлекаться к содержанию нетрудоспособных совершеннолетних детей. В 1917 г. возможность содержания детей другими членами семьи законом не предусматривалась. Дети привлекались к алиментированию нетрудоспособных нуждающихся родителей.

Кодекс 1918 г. (ст. 161-170, 182) определил алиментирование родителей и детей: алименты детям выплачиваются по соглашению родителей либо в принудительном порядке; право на алименты имеют несовершеннолетние, нетрудоспособные и нуждающиеся дети; размер алиментов зависит от материального положения родителей и от их трудоспособности; право ребенка на содержание сохраняется при разводе и при недействительности брака родителей; возможность временного взыскания алиментов существует; впервые закрепляется алиментная обязанность лишенных родительских прав лиц; требования о содержании предъявляются в отделы социального обеспечения; нахождение детей на общественном или государственном иждивении прекращает алиментную обязанность родителей; алиментная обязанность детей но отношению к нетрудоспособным нуждающимся родителям не зависит от трудоспособности и обеспеченности детей. В юридической литературе 1920-х годов  высказывалось мнение о возможности содержания родителей за счет несовершеннолетних детей.

Кодекс 1918 г. ввел своеобразный порядок установления алиментной обязанности отца:  ст. 144 давала суду право при невозможности определить конкретного отца ребенка возложить расходы по его содержанию на всех фактических сожителей матери ребенка, что приводило, можно сказать, к «коллективной ответственности отцов» и критиковалось в литературе.

В 1924 г. впервые был закреплен размер средств, взыскиваемых на содержание иждивенцев; ст. 289 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г. (далее  – ГПК РСФСР 1923 г.) определила размер удержаний из заработной платы должника максимум в 50%.

Кодекс 1926 г. определил алиментные отношения родителей и детей  (ст. 31, 32, 42, 46, 48-52, 64, 67): оба родителя содержат несовершеннолетних, а также нетрудоспособных нуждающихся детей; алименты предоставляются либо по соглашению, либо в принудительном порядке; родители несут алиментную обязанность и при лишении их родительских прав; усыновление порождает отношения по предоставлению алиментов; алиментная обязанность родителей прекращается при достижении ребенком 18 лет, при улучшении материального положения совершеннолетних детей, при смерти получателя или плательщика алиментов. В литературе отмечалась возможность освободить родителей от алиментной обязанности при лишении ребенка свободы и в других случаях перехода ребенка на содержание государства. При взыскании алиментов на нуждающихся нетрудоспособных родителей необходимо было учитывать всех детей взыскателей.

При разработке проекта Кодекса 1926 г. было уделено внимание проблеме нескольких «потенциальных отцов». В конечном итоге в Кодекс 1926 г. была внесена ст. 32 о праве суда определять, кто именно из сожителей матери ребенка является его отцом и несет алиментную обязанность.

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11.06.1928 г. «О мероприятиях, обеспечивающих реальное взыскание алиментов» обязало плательщика алиментов под страхом условного наказания сообщать получателю, судебному исполнителю и администрации по месту своей работы о перемене места жительства или работы и размеров заработка. Существенные изменения в алиментное законодательство были внесены в 1930-1940-х годах – были определены доли заработка при взыскании алиментов на детей; правила взыскания алиментов; в 1944 г. было запрещено добровольное признание отцовства по отношению к внебрачным детям.

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.07.1967 г. «Об улучшении порядка уплаты и взыскания алиментов на содержание детей» впервые закрепил возможность их добровольной уплаты по письменному заявлению плательщика и предусмотрел отметки в паспортах лиц, злостно уклоняющихся от уплаты алиментов.

Нормы об алиментировании других членов семьи впервые появились в Кодексе 1918 г. (ст. 172-181): родственники по прямой нисходящей и восходящей линии, а также полнородные и неполнородные братья и сестры признавались алиментнообязанными лицами второй очереди. Алименты выплачивались нуждающимся и нетрудоспособным получателям в зависимости от наличия у плательщиков необходимых средств.

Кодекс 1926 г. (в редакции 1928 г.) закрепил (ст. 42′-42, 54-55) алиментные обязанности отчима и мачехи, фактического воспитателя, дедов, бабок и внуков, братьев и сестер. К получателям и плательщикам алиментов предъявлялись те же требования, что и в Кодексе 1918 г.

Литература

1. Кормчая книга XII в.
2. Пространная Русская Правда XII в.
3. Соборное Уложение 1649 г.
4. Артикул воинский 1715 г.
5. Устав благочиния, или полицейский 1782 г.
6. Свод законов Российской империи 1832 г.
7. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.
8. Декрет о расторжении брака 1917 г.
9. Кодекс Законов об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском Праве от 22.10.1918 г.
10. Гражданский процессуальный кодекс  РСФСР 1923 г.
11. Кодекс законов о браке, семье и опеке от 19.11.1926 г.
12. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11.06.1928 г. «О мероприятиях, обеспечивающих реальное взыскание алиментов».
13. Семейный кодекс РСФСР 1936 г.
14. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21.07.1967 г. «Об улучшении порядка уплаты и взыскания алиментов на содержание детей».
15. Семейный кодекс Российской Федерации от 8 декабря 1995 г.  М.: ИНФРА-М, 2011.
16. Ворожейкин Е.М. Семейные правоотношения в СССР.  М., 1972.
17. Кружалова Л.В. Семейное право. М., 2009.
18. Антокольская М.В. Семейное право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп.  М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.
19. http://www.law.uu.nl/priv/cefl
20. http://www.consultant.ru/search/
21. http://www.zakon.scli.ru/legal_texts/index.php

sedunov.e@mail.ru

УДК 332.631.164
Юрий Цыпкин,
доктор экономических наук, профессор,
заведующий кафедрой маркетинга,
Государственный университет по землеустройству,
Инесса Феклистова,
кандидат экономических наук, доцент,
Орловский филиал Российской академии народного хозяйства и
Государственной службы при Президенте Российской Федерации,
Евгений Губарев,
кандидат экономических наук, доцент,
Государственный университет по землеустройству, г. Москва

Цели исследования: обосновать, что для устойчивого развития сельскохозяйственных предприятий региона необходима научно выверенная стратегии эффективного хозяйствования и землепользования, развитие социальной инфраструктуры села; сформулировать принципы рационального землеустройства; определить направления совершенствования управления земельными ресурсами Орловской области в рамках региональной стратегии эффективного хозяйствования и землепользования; доказать необходимость развития социальной инфраструктуры села. Место исследования – Орловская область. Исследование проводилось в течение 2006-2015 гг. Правильный выбор стратегических направлений развития землеустройства создает основу для поиска прогрессивных частных управленческих решений, которые предопределяют увеличение отдачи от новых земледельческих и технических средств и технологий. Доказана необходимость регулирования инвестиций в развитие социальной инфраструктуры села с использованием налоговых рычагов влияния государства, с учетом научно обоснованных приоритетных направлений привлечения инвестиций в развитие объектов социальной инфраструктуры. Выявлены методологические принципы пространственной организации социальной инфраструктуры села.

S u m m a r y

Research aims: to prove, that for steady development of agricultural enterprises of region the strategy is needed which should be scientifically based for the effective management and land-using, development of social infrastructure of village; to formulate principles of rational organization of the use of land; to define directions of perfection of management the landed resources of the Orlovskaya region within the framework of regional strategy of effective management and land-using; to prove the necessity of development of social infrastructure of village. A research place is the Orlovskaya region. Research was conducted during 2006-2015. The correct choice of strategic directions of development of organization of the use of land provides a basis for the search of progressive particular administrative solutions which predetermine the increase of return from new agricultural and technical facilities and technologies. The necessity of adjusting of investments is well-proven for development of social infrastructure of the village with the use of tax levers of influence of the state, taking into account scientifically reasonable priority directions of bringing in of investments in development of objects of social infrastructure. Methodological principles of spatial organization of social infrastructure of village are educed.

Ключевые слова:  устойчивое развитие, сельское хозяйство, стратегия, землеустройство, управление, хозяйствование, землепользование, регион.

Keywords: steady development, agriculture, strategy, organization of the use of land, management, management, land-tenure, region.

Введение. Базовый стратегический ориентир развития сельскохозяйственных предприятий Орловской области – переход на режим устойчивого развития на основе модернизации производственного потенциала, внедрения прогрессивных индустриальных технологий производства сельскохозяйственной продукции, создания условий для повышения доходности аграрного производства, динамичного социального развития сельских районов, развития социальной инфраструктуры села [5, с. 112]. Процессы реформирования и модернизации экономики оказывают существенное влияние на социальное развитие сельскохозяйственных предприятий, выводят его на принципиально новый качественный уровень, который характеризуется доминантой социальных приоритетов [6, с. 37]. Идет речь об устойчивом социально-доминантном развитии сельских территорий.

Методология проведения исследования. Теоретической и методологической основой проведенного нами исследования выступали диалектический метод, научные труды отечественных и зарубежных ученых по аграрной экономике и землеустройству, рекомендации по организации сельскохозяйственного производства, развитию социальной инфраструктуры села, личные наблюдения авторов. В ходе исследования использованы монографический анализ, группировки, сравнения, динамические ряды, графики, факторный анализ.

Экспериментальная база. В ходе проведенного исследования были использованы данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Орловской области, департамента сельского хозяйства Орловской области, департамента экономики Орловской области.

Ход исследования. Исследование проводилось в течение 2006-2015 гг. По результатам исследования были подготовлены и защищены две диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук: «Стратегия эффективного хозяйствования и землепользования аграрных предприятий региона» (Пакулина И.С., 2010) [5] и «Совершенствование экономической оценки земель как основы государственного регулирования их оборота и перераспределения земельных ресурсов в пользу наиболее эффективно и рационально хозяйствующих субъектов» (Губарев Е.В., 2010) [2]. Опубликованы статьи в специализированных научных журналах, основные положения исследования изложены, обсуждены и получили одобрение на более чем 20 международных научно-практических конференциях.

Результаты и обсуждение. Понятие устойчивого развития включает:

• рост доходов сельскохозяйственных производителей Орловской области;
• внедрение максимально устойчивых в природно-климатических условиях Орловской области технологий производства сельскохозяйственной продукции;
• сохранение и создание новых рабочих мест, поддержание и увеличение объемов производства при смене собственника и перепрофилировании, в условиях антироссийских экономических санкций;
• экологизацию процесса землепользования;
• повышение качества жизни и развитие социальной инфраструктуры в сельских районах Орловской области.

Проведенный анализ показал, что стратегия развития аграрного сектора Орловской области совсем не содержит землеустроительного раздела, а мероприятия по поддержанию почвенного плодородия уникальных почв являются расплывчатыми, неконкретными.

Учитывая, что земля с ее почвенным покровом является, по существу, базовым компонентом окружающей среды, стратегическим ресурсом, основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, информация о ее правовом положении, состоянии и использовании крайне необходима для управления земельными ресурсами Орловской области, решения экономических, социальных и экологических проблем [7, с. 44]. Указанная информация может быть своевременно получена, прежде всего, при ведении мониторинга земель в полном объеме на различных его уровнях. Особенно важно признать эту работу приоритетной на региональном и локальном уровнях с целью обеспечения своевременного выявления динамики негативных процессов на землях, их оценки и прогноза, принятия мер по предупреждению и устранению последствий; исключения, в конечном итоге, потерь почвенного покрова ценных земель, воссоздание которых невозможно в обозримый исторический период.

Стратегические направления развития землеустройства создают основу для поиска прогрессивных частных управленческих решений, которые предопределяют увеличение отдачи от новых земледельческих и технических средств и технологий. Рациональное землеустройство является важным условием устойчивого эффективного хозяйствования сельскохозяйственных предприятий [3, с. 111]. Этот тезис подтверждается анализом его принципов, в основе которых лежат следующие положения:

• продукты питания и жилье представляют собой основополагающие потребности человека. Определенность правового статуса земли играет важную роль в обеспечении эффективности сельскохозяйственного производства региона, то есть в основном производства продуктов питания, а надежная защищенность прав владения недвижимостью, в том числе жилья, является важным элементом обеспечения эффективности экономической политики;
• в современных условиях экономики инвесторам нужна четкая и устойчивая формальная система, регулирующая вопросы землепользования и права владения недвижимостью;
• обеспечение устойчивого развития зависит от наличия у государства, регионов общих полномочий по управлению и информации о собственности на землю, ее стоимости и характере землепользования, в том числе и в условиях возможного активного участия частного сектора [1, с. 61];
• земля и информация о земле представляют собой ресурсы, которые нужно развивать для обеспечения экономического роста региона.

Для эффективного осуществления государственного управления земельными ресурсами на региональном уровне также необходимо следующее.

1. Экономическая оценка и детальная правовая подготовка рынка земли. Для этого на уровне региона потребуется завершение работ по земельному кадастру и его мониторингу при учете современных механизмов оценки, включающих, в том числе, оценку того, что находится «над», «на» и «под» земной поверхностью. При этом ценовые шкалы должны:

• учитывать интересы будущих владельцев участков земли и предполагаемые цели их использования;
• иметь приоритеты для использования земли сельскохозяйственного назначения уроженцами мест, по сравнению с лицами, временно приезжающими на работу из других регионов (что особенно важно при эксплуатации особенно ценных земель Орловской области);
• учитывать и сохранять различие в подходах при краткосрочной и длительной аренде земли гражданами России и зарубежных стран;
• иметь различные льготы при выделении участков в частное владение и для муниципальных нужд.

2. Подготовка и принятие нормативно-правовых актов о регулировании оборота земли в регионах, а также ревизия действующего регионального законодательства с целью устранения положений, противоречащих федеральному законодательству. Развитие земельного законодательства должно осуществляться исходя из трех основных направлений в регулировании земельных отношений: правового регулирования земель как основного природного ресурса (вопросы рационального использования и охраны земель), как объекта права собственности (установление особенностей оборота земельных участков) и как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории России (государственный контроль и государственное регулирование земельных отношений).

3. Ведение мониторинга земель. Для этого необходимо подготовить методические рекомендации по мониторингу земель поселений, по ведению мониторинга земель в зонах чрезвычайных ситуаций на основе комплексного применения методов дистанционного зондирования и наземного исследования, методические рекомендации по консервации и санированию загрязненных земель городов, рекомендации по автоматизированному составлению крупно- и среднемасштабных почвенных карт, технологии составления карт и оценки развития негативных процессов (эрозии почв, переувлажненности, заболоченности и др.).

Достижение позитивных изменений в количественных и качественных параметрах использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве Орловской области связано с реализацией инновационных инвестиционных проектов по таким основным направлениям, как землеустройство, селекция и семеноводство, обновление почвообрабатывающей техники, переход к гумусосберегающим технологиям и другим, закладывающим природохозяйственные основы нового воспроизводственного экономического цикла средневолновой динамики, в рамках которого формируются необходимые и достаточные условия для реального повышения эффективности землепользования в регионе.

Современные методы аграрного землепользования Орловской области представляются нам недостаточно эффективными в связи с тем, что пахотные земли нередко эксплуатируются посредством активного и нечетко контролируемого применения ядохимикатов и минеральных удобрений, использования утяжеленной почворазрушающей техники, невыполнения графиков севооборотов, закономерным следствием чего стала утрата части естественно-природных свойств плодородных агроэкосистем.

Недостаточно рациональная агро-эколого-экономическая политика, реализуемая на современном этапе в сельском хозяйстве Орловской области и, в частности, в его растениеводческих отраслях, не обеспечивает должного позитивного результата, что проявляется в невысоких темпах восстановления почвенного плодородия, медленном распространении прогрессивных технологий почвообработки, недополучении, относительно имеющегося потенциала, растениеводческой и животноводческой продукции. Это актуализирует задачу разработки эколого-ориентированного механизма аграрного землепользования и предложения экономических инструментов, обеспечивающих его последовательное внедрение в практику землепользования хозяйств Орловщины.

Экологизацию процесса землепользования в сельхозпредприятиях Орловской области необходимо признать важнейшим направлением ее дальнейшего прогресса и рассматривать во взаимодействии нескольких основных агроэкономических аспектов деятельности:

• стимулирование (посредством оптимизации инвестиционного законодательства и реализации экологически обоснованных бизнес-проектов) внедрения малоотходных и безотходных технологий сельскохозяйственного производства;
• нивелирование природно-климатической неустойчивости возделываемых сельскохозяйственных растений посредством активной селекционной работы и использования новейших агротехнических достижений;
• государственная поддержка производства в сельском хозяйстве Орловской области экологически безопасной продукции и применения эффективных технологий;
• внедрение в сельскохозяйственную практику эколого-экономических нововведений, направленных на сохранение ассимиляционного потенциала и улучшение качества аграрных экосистем (к которым, прежде всего, необходимо отнести комплекс мероприятий по защите почвенного покрова от эрозии, а также оптимизацию хозяйственного оборота земель);
• формирование и практическая реализация эффективного организационного механизма, интегрирующего агро-эколого-экономические приоритеты сельскохозяйственного землепользования Орловской области, ориентированного на достижение природно-адаптационных принципов функционирования отрасли и, тем самым, стимулирующего процессы ландшафтной организации сельских территорий, формирование адаптивных систем земледелия, улучшение качества почвенно-ресурсных благ, воссоздание оптимальных биоиндустриальных систем ведения агропромышленного производства.

Обобщение обширной эмпирико-фактологической информации и анализ деятельности инфраструктурных подразделений, в задачу которых входит создание благоприятных условий для улучшения землепользования в сельском хозяйстве, свидетельствуют о том, что современная природохозяйственная инфраструктура Орловской области недостаточно эффективна и во многом индифферентна к экономическим и социально-экологическим интересам аграрного землепользования, что выражается в дублировании экономико-правовых функций, излишней детализации контрольных процедур, низкой результативности мониторинга качества аграрных экосистем.

В этой связи целесообразна концентрация функций земельно-хозяйственного менеджмента в автономном организационно-инфраструктурном подразделении, подведомственном административно-территориальным органам государственного управления и наделенном властными полномочиями в части использования результатов мониторинга для принятия управленческих решений, повышающих устойчивость сельхозпроизводства путем перехода к природно-адаптационной модели. Необходимо создать эффективный механизм преодоления инфраструктурных дефицитов, в основу которого положены экономические и агроэкологические приоритеты сельскохозяйственного землепользования, ориентированный на повышение устойчивости функционирования сельского хозяйства Орловской области посредством внедрения биоиндустриальных систем земледелия, а также обеспечение рациональной эколого-ландшафтной организации сельских территорий.

Природно-адаптационное земледелие, реализация принципов которого является стратегическим направлением развития современного регионального сельхозпроизводства, представляет собой интеграцию эколого-экономических, организационно-инфраструктурных, социальных, ландшафтно-адаптационных, культурно-исторических, духовно-нравственных, ментальных и иных природохозяйственных аспектов аграрного производства, обусловленных необходимостью реализации инновационных методов освоения почвенно-земельных благ, соблюдения прав и обязанностей землепользователей в процессе хозяйственного распоряжения земельно-имущественными ресурсами в рамках цивилизованных рыночных отношений.

Орловская область, являясь весьма значимым по агроэкономическому потенциалу хозяйствующим субъектом России, одновременно отличается экологически недостаточно благоприятной средой обитания. Деградация региональных агроэкосистем – почвенно-земельного потенциала, акватории, сельскохозяйственных и лесохозяйственных угодий, флоры и фауны – в настоящее время такова, что в случае отсутствия радикальных почвоохранных мер существует угроза возникновения необратимой природохозяйственной аномалии, исключающей конструктивно-поступательное социально-экономическое развитие региона.

В условиях Орловской области природно-адаптационное земледелие ассоциировано, прежде всего, с мероприятиями, ориентированными на улучшение качества почвенных ресурсов, оптимизацию норм внесения питательных веществ при одновременном сокращении поступлений в пахотный горизонт избыточного количества нитратов, нитритов, фосфатов, тяжелых металлов и иных соединений агрогенного происхождения; обязательное введение в севообороты сельскохозяйственных культур, обладающих почвовосстановительными свойствами; рациональное использование в земледельческой практике инновационных биологических средств борьбы с вредителями и болезнями сельскохозяйственных растений.

Направления совершенствования управления земельными ресурсами в рамках стратегии устойчивого эффективного хозяйствования и землепользования (СУЭХиЗП) Орловской области обобщены и наглядно представлены на рисунке.

В качестве меры превалирующей значимости в сложившихся весьма сложных агроэкономических условиях Орловской области необходимо формирование эффективной инфраструктуры агроэкологического обслуживания, сущность которой заключается в реализации институционализированными обслуживающими подсистемами совокупности эколого-экономических и организационно-управленческих функций (контроль, мониторинг состояния сельхозугодий, санкции за загрязнение и др.), направленных на рационализацию землепользования, интегрирующих использование естественно-природных компонентов ландшафта и деятельность хозяйствующих субъектов при производстве сельскохозяйственной продукции.

Стратегия развития сельского хозяйства Орловской области до 2020 г. должна предусматривать, по нашему мнению, развитие отраслей и организаций сельского хозяйства по принципу «продуцированные изменения». При этом со стороны органов государственной власти Орловской области, а также органов местного самоуправления осуществляется целенаправленное и согласованное воздействие с целью стимулирования и поддержки разработки и реализации проектов изменений в следующих направлениях:

• формирование новых стереотипов поведения и профессиональной деятельности в предприятиях сельского хозяйства Орловской области (в том числе путем интенсивного обучения персонала, повышения квалификации и стажировок менеджеров и специалистов);
• внедрение новых интенсивных, высокопроизводительных, ресурсо-энергосберегающих технологий в растениеводстве, животноводстве и переработке сельскохозяйственной продукции [9, с. 116];
• формирование новых интегрированных и кооперированных структур, обеспечивающих доступность кредитных ресурсов для сельскохозяйственных производителей, а также комплексное сервисное обслуживание сельскохозяйственных предприятий, включая консалтинговые услуги, обеспечение техникой, средствами защиты растений и удобрениями;
• создание и развитие действенной и эффективной инвестпроводящей системы в сельском хозяйстве, расширение возможности привлечения банковских кредитов, средств инвесторов в сельском хозяйстве Орловской области;
• устойчивое развитие социальной инфраструктуры в сельской местности.

Рис.  Направления совершенствования управления земельными ресурсами Орловской области в рамках СУЭХиЗП

Для управления и стимулирования развития сельского хозяйства необходимо использовать такие инструменты согласования задач и интересов органов управления разных уровней и хозяйствующих субъектов, как индикативное планирование, взаимодействие власти с объединениями (ассоциациями, союзами) хозяйствующих субъектов, поиск и использование различных коммуникативных площадок для обмена информацией и выстраивания совместных программ действий власти и бизнеса [8, с. 59].

Во многих регионах России социальная сфера является основным фактором, который влияет на решение многих важных проблем села, в частности, стабилизацию демографической ситуации, уровень развития и эффективность деятельности объектов территориальной социальной инфраструктуры, закрепление на селе молодежи, производительность труда в производственной сфере, жизненный уровень сельского населения.

Проведенное нами исследование выявило негативные тенденции в развитии социальной инфраструктуры села Орловской области: сокращается сеть ее предприятий и организаций, наблюдается низкий уровень обеспеченности населенных пунктов объектами социального назначения, в результате чего жители большего числа сельских населенных пунктов региона не могут удовлетворить свои важные жизненные потребности. В результате длительного реформирования наблюдается ситуация, когда за содержание сельской социальной инфраструктуры практически никто не несет ответственности. Государственное регулирование не адекватно существующей ситуации и не приносит желаемых результатов, а местные органы власти и самоуправления не в силах обеспечить решение важных хозяйственных задач. Реформирование социальной инфраструктуры тесно связано с инновационной деятельностью и управлением этими процессами.

В условиях мирового финансового кризиса, недружественных экономических санкций в отношении России со стороны ряда зарубежных стран, сложного экономического положения аграрных предприятий достаточно актуальной становится проблема формирования эффективных механизмов функционирования и развития социальной инфраструктуры села и исследования ее влияния на основные показатели деятельности сельскохозяйственных предприятий.

Удовлетворение жизненных потребностей сельских жителей в значительной степени зависит от увеличения объема инвестиций в основной капитал в отрасли социальной инфраструктуры. Рыночная среда выставляет жесткие требования к повышению эффективности использования ресурсов, снижению расходов на производство, освоение новой техники и технологий, а также повышению качества произведенных товаров (услуг) предприятиями, организациями, учреждениями социальной инфраструктуры. Однако большинство ее хозяйственных субъектов в связи с высокой степенью физического и морального износа основных производственных фондов не могут выполнять свои функции. Все это требует усиления государственной поддержки развития материальной базы социальной инфраструктуры села [4, с. 85].

Дальнейшее развитие социальной инфраструктуры мы связываем со стабилизацией экономической ситуации в стране, позитивными результатами реформирования аграрного сектора, улучшением демографической ситуации, повышением количества и совершенствованием качества благ, которые предоставляются сельским жителям. Решение этих проблем будет способствовать стабилизации функционирования социальной инфраструктуры села, которое, в свою очередь, повысит эффективность сельскохозяйственного производства.

Обеспечение функционирования и развития социальной инфраструктуры села является одним из главных направлений реформирования аграрного сектора страны. Необходимо оптимально расходовать средства, выделяемые на эти цели.

Приоритетными направлениями привлечения инвестиций в развитие объектов социальной инфраструктуры села являются:

• льготное кредитование индивидуальных застройщиков и формирование контингента потенциальных застройщиков путем предоставления им всесторонней помощи не только за счет государства, но и со стороны сельскохозяйственных предприятий, местных органов власти;
• внедрение энергосберегающих технологий при строительстве жилья на селе, альтернативных способов получения энергии, что позволит сократить расходы на содержание как жилья, так и объектов социальной инфраструктуры села;
• проведение тендеров для строительства объектов сельской социальной инфраструктуры;
• возмещение сельскохозяйственному предприятию затрат собственных средства на строительство объектов социальной инфраструктуры под гарантии государства;
• введение в действие объектов сельской социальной инфраструктуры по современным проектам, предоставление преференций многофункциональным комплексам.

Решение задач ускорения формирования эффективных механизмов функционирования и развития социальной инфраструктуры села решающим образом зависит от ее эффективной пространственной организации и управления. Обеспечение экономической целесообразности и эффективности функционирования объектов социальной инфраструктуры на селе требует определенных оптимальных объемов их загрузки, а неоднородность спроса на разные виды услуг и потребность обеспечения оптимальных затрат времени граждан на получение этих услуг создают определенные противоречия при формировании социальной инфраструктуры в сельской местности. Это обусловливает ситуацию невозможности создания полного набора заведений социальной инфраструктуры в каждом сельском населенном пункте. Актуализируется необходимость улучшения пространственной организации социальной инфраструктуры в пределах отдельных административных районов за счет формирования системных связей сельских и городских населенных пунктов административного района.

Область применения результатов. Результаты проведенных нами исследований могут быть использованы законодательными и исполнительными органами Российской Федерации, органами управления Орловской области при совершенствовании нормативно-правового обеспечения (федеральных) программ, связанных с социально-экономическим развитием села, повышением его устойчивости и развитием сельских территорий, с мелиорацией земель и повышением плодородия почв; экономическими службами региональных органов управления сельским хозяйством при обосновании областных целевых программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Результаты исследования могут найти применение в качестве рекомендаций прикладного характера, необходимых для повышения эффективности хозяйствования и землепользования предприятий сельского хозяйства Орловской области.

Выводы. 1. Стратегия развития сельского хозяйства Орловской области до 2020 г. должна учитывать требования ХХI века, глобализации, способные радикально изменить сегодняшнее состояние сельскохозяйственных отраслей, необходимость обеспечения импортозамещения из-за недружественных экономических санкций со стороны ряда зарубежных стран. К таким требованиям относятся:

• переход сельскохозяйственного производства на индустриальную основу, создание специализированных предприятий, ведущих свою деятельность на основе последних достижений НТП;
• изменения в международных отношениях, открывающие новые перспективы глобализации аграрных рынков, создающие благоприятные условия для внешнеэкономической деятельности по определенным товарным группам, странам, но вместе с тем усиливающие конкуренцию на внутреннем рынке;
• научно-технические и технологические достижения в области разработки и использования информационных технологий, создающие возможность формирования глобального рынка и высокоэффективных транснациональных корпораций;
• высокая динамика изменений в технологиях и изменения в системе образования, влекущие за собой качественные долгосрочные изменения кадрового потенциала сельского хозяйства Орловской области;
• активное привлечение инвестиций в устойчивое развитие социальной инфраструктуры села.

2. Процесс реорганизации социальной инфраструктуры села позволит увеличить объем разных видов услуг, расширить количество рабочих мест и т.п. Развитие социальной инфраструктуры села является важным условием для устойчивого экономического развития Орловской области. Все большее значение приобретает реализация на практике тех организационно-экономических мероприятий мотивационного механизма, которые связаны с социальными превращениями на селе. Социальная политика имеет перспективу и общественное признание, а также поддержку лишь тогда, когда она касается глубинной сути социально-экономических интересов не только крестьянства в целом, но и каждого крестьянина в частности.

Ускорение формирования эффективных механизмов функционирования и развития социальной инфраструктуры села решающим образом зависит от ее эффективной пространственной организации и управления. В основу социальной политики на селе в Орловской области должны быть положены следующие методологические принципы и модели пространственной организации социальной инфраструктуры села – принципы структуризации, согласованности и вариантности.

Принцип структуризации предусматривает создание необходимого разнообразия в системе. В современных условиях усиливается недифференцированность и смешение элементов разных режимов функционирования. В связи с этим требование структуризации системы социального обслуживания на основе системного подхода приобретает большую актуальность. Например, частная собственность и новые формы хозяйствования могут методами пространственной фиксации направляться на повышение эффективности функционирования системы социального обслуживания.

Принцип согласованности связывается с идеей изменения соотношений между разными сферами системы социального обслуживания в направлении повышения эффективности предоставления услуг. Понятие согласованности имеет тесную связь с понятием устойчивого развития и соответствие с требованиями устойчивого развития сельской местности, и, следовательно, обусловливает требование рассмотрения и оценки системы обслуживания через показатели социально-эколого-экономической эффективности функционирования.

Условием эффективной организации системы обслуживания является наличие выбора лучшего из вариантов из множества возможных альтернатив. Это значит, что необходимо обеспечить вариантность развития системы социального обслуживания. Именно принцип вариантности обеспечивает необходимое множество альтернатив и предопределяет обоснование критериев выбора оптимального варианта.

3. Процесс реформирования экономического механизма функционирования сельской социальной инфраструктуры может быть ускорен за счет оптимального расходования ограниченных средств на эти цели, привлечения инвестиций с учетом приоритетов развития объектов социальной инфраструктуры села.

          Литература

1. Губарев  Е.В., Пакулина И.С., Цыпкин Ю.А.  Информационная поддержка системы стратегического управления АПК региона  // Materials of the X International scientific and practical conference [«Prospects of world science», 2014] (July 30 – August 7, 2014) on Economic science. Governance.  Vol. 2. Economic science. Governance.  Sheffield : Science and education LTD, 2014. S. 60-62.

2. Губарев  Е.В. Совершенствование экономической оценки земель как основы государственного регулирования их оборота и перераспределения земельных ресурсов в пользу наиболее эффективно и рационально хозяйствующих субъектов: дис. … канд.  экон. наук: 08.00.05 /  Государственный университет по землеустройству.  М., 2010.  184 с.

3. Можаров П.М.,  Феклистова И.С.,  Цыпкин Ю.А. Внедрение механизма экологоустойчивого управления земельными ресурсами предприятий АПК на региональном уровне  // Образование. Наука. Научные кадры.  2015.  № 2. С. 109-113.

4. Пакулина И.С., Пакулина А.С.  Направления реформирования системы социальной защиты населения и решение неотложных социальных проблем страны  // Materials of the X International scientific and practical conference [«Scientific horizons», 2014] (September 30 – October 7, 2014) on Economic science.  Vol. 2. Economic science.  Sheffield : Science and education LTD, 2014.  S. 84-86.

5. Пакулина И.С. Стратегия эффективного хозяйствования и землепользования аграрных предприятий региона: дис. … канд. экон. наук: 08.00.05 /  Государственный университет по землеустройству. М., 2010. 252 с.

6. Феклистова И.С. Государственное управление социальным комплексом региона в условиях международной интеграции: учебник / Рекомендовано Советом УМО по образованию в области менеджмента в качестве учебника для обучающихся по программам высшего образования направления подготовки 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление» (квалификация (степень) «магистр».   Орел: Изд-во ОФ РАНХиГС, 2015.  260 с.

7. Цыпкин Ю.А.,  Феклистова И.С.,  Губарев Е.В. Определение эффективности системы управления земельными ресурсами сельскохозяйственных предприятий на территориальном уровне  // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.  2015.  № 9.  С. 42-50.

8. Цыпкин Ю.А., Пакулина  И.С. Оценка эффективности стратегии развития муниципальных образований региона  // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.  2012.  № 7 (91).  С. 56-61.

9. Чередилов А. А.,  Пакулина И.С.,  Цыпкин Ю.А. Динамика и приоритеты развития села в Кировской области // Вестник Московского университета МВД России. 2006. № 10.  С. 115-117.

tsypkin@valnet.ru

УДК 338.242
Дарья Снитко,
заместитель начальника Центра экономического прогнозирования ОАО «Газпромбанк»,
Иван Рубанов,
кандидат географических наук,
руководитель аналитической группы научно-экспертного совета при комитете по аграрным вопросам Государственной Думы ФС РФ,
Александр Фомин,
профессор Государственного университета по землеустройству

Девальвация рубля в 2014 г. положила конец росту импорта продовольствия, но поставила перед экономикой срочную и жизненно важную задачу ускоренного импортозамещения. Страны, обладающие значительным ресурсным потенциалом (изобилием сельхозугодий) и возможностями для экстенсивного, но малозатратного агропроизводства, являются ведущими нетто-экспортерами сельхозсырья и продуктов на его основе. Россия может встать в ряд этих стран, используя имеющиеся ресурсы, однако приоритетом государственной аграрной политики должно стать снижение административных барьеров развития агробизнеса и смещение фокуса аграрной политики с субсидирования на институциональные реформы и стимулирование новых направлений сельского хозяйства и переработки. 

S u m m a r y 

Devaluation of Russian ruble in 2014 put an end to the country`s growth of food imports, but also made accelerated import substitution an urgent task. Countries with significant abundance of farmland and opportunities for extensive low-cost agricultural production, are the leading net exporters of agricultural products. Russia could stand this row using available natural resources. Agrarian policy should be aimed administrative procedures enhancement with shifting focus from subsidizing to reforms of institutes and creation of incentives of new areas of planting and processing.

Ключевые слова: импортозамещение, аграрная политика, структура импорта продовольствия.

Keywords: import substitution, agroindustry regulation, food import structure.

Объемы импорта продовольствия в Россию в последние годы устойчиво росли. Девальвация рубля в 2014 г. положила конец этому тренду, но поставила перед экономикой срочную и жизненно важную задачу ускоренного импортозамещения.

Отрицательный баланс по продовольствию в Россию составляет порядка 25 млрд долл. ежегодно – это один из самых значительных показателей в мире (рассчитано авторами по [4]). Распространено мнение, что наличие существенного импорта продовольствия и низкая конкурентоспособность аграрной отрасли являются естественным следствием суровых природных условий на территории России, которые определяют низкие урожаи и невысокую общую производительность. Однако именно подобные России страны, обладающие значительным ресурсным потенциалом (изобилием сельхозугодий) и возможностями для экстенсивного, но малозатратного агропроизводства, являются ведущими нетто-экспортерами сельхозсырья и продуктов на его основе [2]. Экономические реалии подталкивают страну к диверсификации экономики за пределы топливно-энергетического сектора, и в этом контексте у аграрной отрасли могут быть вполне реальные перспективы «выстрелить» более других.

Этапы импортозамещения на аграрном рынке

В конце 1990-х – начале 2000-х годов в развитии отрасли произошел перелом. Девальвация рубля в 1998 г. сделала импорт чересчур дорогим, а двузначная инфляция привела к смещению спроса в сторону более дешевых продуктов питания, преимущественно отечественного производства. В 2001-2003 гг. власти инициировали меры защиты и государственного субсидирования отрасли, ставшие долгосрочным драйвером для ее развития. Во-первых, были введены жесткие ограничения в форме квот и пошлин на импорт ряда ключевых продуктов – свинины, мяса птицы, сахара, риса и других, в результате чего на внутреннем рынке сформировалась ценовая высокая премия на основные сельхозпродукты. Во-вторых, был принят Национальный проект развития сельского хозяйства, предусматривавший инвестиционную поддержку отрасли.

В результате за 2001-2007 гг. в сельское хозяйство были привлечены крупные инвестиции; сформировалась когорта диверсифицированных региональных и межрегиональных предприятий – агрохолдингов. Стабильный рост животноводческого сектора, которому способствовало субсидирование строительства новых комплексов, обеспечил рост всего АПК и сделал отрасль одной из наиболее привлекательных в российской экономике вне сектора минеральных ресурсов [1]. Агрохолдинги инвестировали крупные средства не только в животноводческий сектор, но и в сопутствующее кормопроизводство и выращивание зерновых (важный элемент севооборота), а также смежные обслуживающие сектора АПК, важные для устойчивого функционирования их бизнеса.

За упомянутый период был достигнут более чем двукратный рост производства мяса птицы, сахароносов, риса; в отрасль привлечены современные технологии. Среди отраслей-локомотивов АПК России стоит отметить зерновой комплекс (доля в структуре добавленной стоимости сельского хозяйства 14-15%), масличный и свеклосахарный комплексы (3 и 2% соответственно), птицеводство и свиноводство (22%) (рассчитано авторами по [5]). За постсоветский период эти направления АПК успешно реализовали программу импортозамещения, а масложировой и зерновой комплексы даже вышли на мировой рынок. Достигнутая «критическая масса» успешных производителей и непосредственная деятельность агрохолдингов обеспечили частичное или полное решение ряда структурных проблем отрасли – дефицит элеваторов, портовых мощностей, современных боен, комбикормовых производств. Благодаря значительной защите рынка от импорта, удалось обеспечить положительный финансовый результат для новых инвесторов в отрасль.

В 2013 г. доля сельского хозяйства и пищевой промышленности в структуре ВВП составила 5,2% [5]. За 2014 г. производство в сельском хозяйстве выросло, по оценке авторов, на 2% по отношению к соответствующему периоду предыдущего года, что лучше всей национальной экономики.

К 2014 г. валовые объемы производства в отрасли приблизились к пиковым показателям постсоветского периода, однако все еще не достигли их [1]. При этом в отрасли существенно возросла производительность ресурсов (используется меньший объем пашни, минеральных удобрений, численность занятых сократилась вдвое, уменьшился расход кормов на 1 голову скота). В то же время за период активного развития отрасли не удалось переломить неблагоприятную ситуацию в скотоводстве, садоводстве, производстве бахчевых культур и, до последнего времени, овощей закрытого грунта. Особенно тяжелое положение сложилось в секторе молочного скотоводства,  где наблюдается медленное сокращение как основных фондов (поголовье скота), так и производства основного продукта – молока. Можно констатировать, что проблемными остаются те направления отечественного сельхозпроизводства, которые отличаются высокой капиталоемкостью  (особенно это касается выращивания овощей в закрытом грунте) и длительной окупаемостью инвестпроектов (10-15 лет, мясное и, особенно, молочное скотоводство, садоводство).

Структура импорта и потенциальные ниши импортозамещения

В текущем десятилетии Россия ежегодно импортировала продовольствие  на сумму порядка 30-40 млрд долл. В последние несколько лет объемы импорта с учетом аграрной инфляции оставались приблизительно стабильными, как и его структура. В общем объеме российского товарного импорта (рассчитано авторами по данным [3]) продовольствие занимает третью позицию после импорта машин и оборудования и продукции химической промышленности. Так, в 2013 г. суммарный объем импорта продовольственных товаров (товарные группы 01-24) составил 43 млрд долл., что эквивалентно 13,8% всего товарного импорта. Общую долю иностранного продовольствия в потреблении на российском рынке можно оценить в  14-15% (табл. 1).

В последние месяцы объемы импорта устойчиво сокращаются (рис. 1), а в мае-декабре 2014 г. наблюдалось беспрецедентное по меркам последних лет падение импортных поставок, очевидно связанное с введением продовольственного эмбарго, а также сильным ослаблением рубля по отношению к валютам основных торговых партнеров.

Рис. 1. Динамика месячных объемов импорта продовольствия 

(в долларовом выражении, к соответствующему периоду прошлого года)

       Источник: рассчитано авторами по данным [3]

                                                                                                            Таблица 1

Рынок продовольствия и доля импорта в потреблении продуктов питания РФ, млн руб

.

Показатели	2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.
Импорт продовольствия	1156896	1350339	1287778	1374480
Розничный товарооборот продуктов питания	8002168	9104324	9961362	11143009
Оборот общественного питания	781379	903570	1019617	1131535
Розничный товарооборот, оборот общественного питания без налогов	7904971	9006838	9882437	10541879
Доля импорта в потреблении, %	16,1	16,5	14,4	14,4

Расcчитано авторами по данным [5]

В последние годы сформировалась устойчивая структура продовольственного импорта по товарным позициям, в которой лидирующие позиции занимает мясо (порядка 15-16% всего продовольственного импорта), фрукты (14,8%) и овощи (6,7%), молочная (10%) и алкогольная (8%) продукция. Около 75% импорта в стоимостном выражении приходится на 8 крупных товарных групп (рис. 2).

Рис. 2. Товарная структура импорта продовольствия в Россию в 2013 г.

Рассчитано авторами по данным [5]

Товарные позиции и группы существенно различаются с точки зрения потенциала и возможностей импортозамещения, которыми обладают отечественные производители. Можно выделить товары, внутреннее производство которых целесообразно и вполне конкурентоспособно, а также те товары, импортозамещение которых возможно, но затруднено (требует значительных затрат, при этом направление не обладает серьезными конкурентными преимуществами даже на внутреннем рынке). И, наконец, товары, импортозамещение которых в значительных объемах невозможно или крайне затруднено из-за отсутствия подходящих природных условий или по другим причинам.

По нашим оценкам в среднесрочной и долгосрочной перспективе отечественными аналогами может быть замещено порядка 40-50% импортируемой продовольственной продукции на сумму немногим менее 20 млрд долл. (эта цифра не учитывает возможности развития экспортных продаж сельхозпродукции и снижения ее нетто-импорта за счет этой статьи).

Меры по импортозамещению

Ключевые направления импортозамещения можно выделить по трем признакам товарного рынка: 1) значительный стоимостной объем  импорта, 2)  высокая доля иностранной продукции, 3) хорошие возможности (наличие ресурсов, конкурентных преимуществ) для ее внутреннего производства. Импортозамещение в этом случае экономически целесообразно, если выполняются оба первых или третье условия.

Потенциальные ниши для импортозамещения

В проработке мер импортозамещения предлагается исходить из следующих подходов:

-целью импортозамещения является «перенос» максимального количества производств продукции, которая потребляется на внутреннем рынке, в страну-потребитель;

-в стране должны существовать условия для развития производства, аналогичного импортному, сравнимого по затратам на основные виды ресурсов с учетом транспортных расходов;

-в течение периода проведения государственной политики по импортозамещению могут  временно  создаваться условия для защиты рынка с целью привлечения инвесторов в отрасль.

Новейшие политические и макроэкономические события, произошедшие в 2014 г. (конфликт со странами Запада, последующее введение продовольственного эмбарго и девальвация рубля), в целом имеют для отрасли благоприятный эффект и делают целесообразным с экономической точки зрения развитие импортозамещающих производств без дополнительного протекционизма. Экстремальное удорожание импорта, а также снижение стоимости ресурсов в сравнении с другими странами повышают конкурентоспособность отечественных аграриев в сравнении с иностранными фермерами, что усиливает экспортный потенциал.

Наибольшие возможности с точки зрения импортозамещения имеются в производстве молочной продукции, мяса и овощей. Для развития соответствующих направлений сельского хозяйства имеются ресурсные условия и определенные конкурентные преимущества, а также внутренний спрос со стороны перерабатывающей промышленности. Более того, значительные импортные поставки соответствующих товарных позиций в настоящее время осуществляются именно из-за дефицита производства отечественного сельскохозяйственного сырья, которое, в силу объективных причин (скоропортящийся характер продукции), при использовании современных технологий может предлагаться отечественными производителями с лучшим качеством, нежели зарубежные аналоги.

Ограниченное импортозамещение также возможно в сегменте алкогольной продукции,  в производстве сои и других кормов, фруктов (около половины стоимостного объема импорта фруктов и орехов представлено экзотическими продуктами, в то же время значительны возможности по импортозамещающему производству груш, слив, черешни и, особенно, яблок).

К конкретным наиболее важным товарам, которые могут быть произведены внутри страны при создании экономических стимулов для предпринимателей, для чего имеется технологическая база и доступные ресурсы, следует в первую очередь отнести:

-мясо птицы и свиней (в 2013 г. его было ввезено на сумму более 3,7 млрд долл., включая свиной жир и субпродукты);

-рыба и продукты рыбопереработки, за исключением ракообразных и моллюсков (2,4 млрд долл. в 2013 г.);

-свежие овощи закрытого грунта (томаты, грибы, частично огурцы и пр.), морковь, лук, картофель (в том числе семена указанных культур) (2,2 млрд долл. в 2013 г.);

-злаки, семена масличных (за исключением кукурузы, сои), растительные масла (за исключением пальмового, кокосового и оливкового); продукты переработки сои (шрот, жмых – они могут производиться на базе импортного сырья внутри страны);

-готовая продукция (колбасы и аналогичные продукты, хлеб, макаронные изделия).

Относительно просто может быть замещено на отечественное производство практически всех пищевых товаров, требующих технологически простой переработки: овощных консервов, муки, сушеных и консервированных фруктов. Однако эти товары также были включены в группу продуктов, которые не должны стать целью политики импортозамещения, поскольку их производство в странах происхождения сырья, как правило,  экономически целесообразнее и дешевле (из-за высоких транспортных затрат на перевозку скоропортящейся продукции).

Следует отметить, что процесс импортозамещения на отдельных аграрных рынках успешно идет в последние годы, в то время как на других он либо идет крайне медленно, либо вовсе не наблюдается, или же доля импортной продукции увеличивается. К первой, «успешной» группе относятся  рынки  свинины,  мяса птицы и сахара, а также соответствующие направления агробизнеса. Ко второй, проблемной группе, где не наблюдается заметного увеличения производства отечественных товаров,  относится рынок овощей, продуктов садоводства, молока и молочной продукции, а также говядины.  Главным объектом политики по поощрению импортозамещающего производства становятся соответствующие направления сельского хозяйства.

Условный рейтинг направлений потенциальных ниш импортозамещения (составленный на основе показателей объемов и доли импортной продукции) представлен в таблице 2.

                                                                                                         Таблица 2

Рейтинг потенциальных ниш импортозамещения

	Направление	Основные потребительские	Объем импорта в	Доля импорта,
	сельского хозяйства	продукты	2013 г., млрд долл.	%
1	Молочное скотоводство	Масло, сыры и др.	1,3	40-50
2	Мясное скотоводство	Говядина	2,9	28
3	Тепличное овощеводство	Томаты, огурцы, обработанные овощи	2,0	30-80
4	Садоводство	Яблоки, груши, вишни и др.	1,9
5	Селекция, семеноводство	Генетический материал	0,5
6	Свиноводство	Свинина	2,5	24
7	Птицеводство	Мясо птицы	0,9	12
8	Виноградарство	Алкогольные напитки	3,4
9	Выращивание сои	Шрот	1,4
Легенда: потенциал импортозамещения
Значительные возможности импортозамещения сдерживаются внутренними барьерами
Значительные возможности импортозамещения реализуются
Ограниченные возможности импортозамещения

Составлено авторами

Вместе с упоминанием о возможных нишах импортозамещения следует отметить, что в 2013 г. около 40% импорта на сумму порядка 15-16 млрд долл. было представлено продукцией, которая не может быть замещена собственным производством внутри страны. В их числе тропические фрукты (бананы, цитрусовые, все виды орехов), масла тропических растений (пальмовое, кокосовое), стимулирующие культуры (чай, кофе, какао-бобы), пряности, а также продукция, которую не целесообразно выращивать в России в объемах, соответствующих потреблению, поскольку для них не имеется достаточной территории (соевые бобы, сорго), табак, табачные изделия; также в данную группу включены алкогольные напитки.

Возможные инструменты аграрной политики для импортозамещения

В развитых аграрных державах задача по развитию сельского хозяйства сводится, в первую очередь, к повышению его конкурентоспособности, а также к поиску новых рынков сбыта продукции и элиминированию негативных последствий аграрной деятельности. В России наряду с этими задачами большое значение имеет наращивание объемов производства сельскохозяйственной продукции, которое сопряжено с наращиванием инвестиционной активности в отрасли и привлечением в нее новых игроков. Данные задачи особенно актуальны с учетом исторических особенностей отечественного сельского хозяйства – его многоукладности, высокого веса низкоэффективных сельхозпредприятий с низким производственным потенциалом, которые при этом преобладают численно и по-прежнему охватывают около 2/3 сельскохозяйственных угодий.

Импотозамещение не решает проблему зависимости страны от поставок продовольствия, этот процесс призван создать для отечественных производителей условия для догоняющего развития (иногда ценой установления протекционизма на несколько лет) ради того, чтобы добавленная стоимость продуктов питания, потребляемых на внутреннем рынке, создавалась внутри страны.

Поскольку в текущей экономической конъюнктуре протекционистская политика и поддержание доходности в импортозамещающих отраслях могут быть малоэффективны, главные усилия аграрной политики могут быть направлены на устранение инфраструктурных барьеров (в широком смысле) и институционально-административные реформы. В частности, в настоящее время государственное регулирование сельского хозяйства почти полностью лишено регионального аспекта (не в отношении практики распределения государственной поддержки, а в отношении регулирования размещения отдельных направлений и новых производственных проектов).

Между тем Россия отличается весьма низкой степенью региональной концентрации производства по сравнению с другими крупными аграрными державами. Постепенно идет формирование территориальных кластеров и производственных комплексов. В частности, Центр (Белгород, Тамбов, Орел, Воронеж, Липецк) становится мясным кластером. Растениеводческое производство все более локализуется в Южном регионе, масличный комплекс – в Поволжье. Данные регионы выделяются гипертрофированным развитием отдельных отраслей благодаря реализации конкурентных преимуществ этих территорий. Процесс создания районов или кластеров в агрокомплексе характерен для многих развитых  в  аграрном отношении стран мира (Бразилии, США, Канады). Концентрация производства стимулирует конкуренцию, что сказывается на повышении эффективности производства, создает предпосылки для развития сопутствующих производств, инфраструктуры (не только транспортной, но и хранения, первичной переработки), аутсорсинга.

На наш взгляд, экономически рационально сохранять специализацию Центра и Юга России на мясных направлениях производства (птицеводство, свиноводство), поскольку они наиболее оптимально расположены относительно рынков сбыта продукции. Отдельные новые проекты в области импортозамещения продукции свиноводства и птицеводства стоит размещать за Уралом лишь в отдельных наиболее населенных и обеспеченных зерном областях (Челябинской, Тюменской). Что касается развития направлений растениеводства, то наиболее высокий потенциал сосредоточен в тепличном бизнесе, который имеет смысл также развивать не повсеместно, а исходя из экономических предпосылок и конкурентоспособности регионов. Так, например, производство томатов можно сосредоточить в южных областях, где требуется меньше досветки теплиц в течение года, а выращивание малотранспортабельной продукции (цветы, огурцы, салаты) стоит размещать в непосредственной близости от регионов потребления.

На наш взгляд, одним из ключевых факторов успешного импортозамещения в мясной отрасли России станет сохранение конкурентоспособности зернового комплекса страны. В настоящее время на мировом рынке продукция зернового комплекса достаточно конкурента и востребована, а девальвация рубля в 2014 г. сделала отрасль еще более привлекательной для вложений. В то же время стагнация посевных площадей под зерновыми культурами  (особенно традиционными для России пшеницей и ячменем), говорит о том, что страна не реализует свой потенциал (как внутреннего потребления, так и экспортный) полностью. Плачевное финансовое состояние существенной части хозяйств за пределами Юга страны подтверждает, что в отрасли накопились существенные проблемы, связанные с развитием институтов и регулированием. В первую очередь, это проблемы с возвратом в оборот сельскохозяйственных земель, заброшенных с начала 1990-х годов, вопросы передачи прав и переоформления собственности на землю.

Вслед за этапом импортозамещения, как показывает опыт зарубежных стран, следует этап экспансии наиболее конкурентных отраслей пищевого комплекса за пределы локального рынка и развитие экспорта. Импортозамещение не является идеей, возникшей в один момент (в случае России – благодаря введению «антисанкций»), а должно быть частью последовательной аграрной политики страны.

Литература

1. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы.
2. http://faostat3.fao.org/home/E
3. http://stat.customs.ru/
4. http://www.comtrade.org/
5. http://www.gks.ru/
6. Рубанов И., Фомин А. Последствия присоединения к ВТО для сельского хозяйства России // Международный сельскохозяйственный журнал. 2014. № 3. С. 48-52.

agrodar@mail.ru