Московский экономический журнал 4/2022

image_pdfimage_print

PDF-файл статьи

Научная статья

Original article

УДК 349.41

doi: 10.55186/2413046X_2022_7_4_221

ВЛИЯНИЕ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ НА ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПО ЦЕЛЕВОМУ НАЗНАЧЕНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ, ЯВЛЯЮЩИХСЯ ПРЕДМЕТОМ ИПОТЕКИ

THE INFLUENCE OF CREDIT INSTITUTIONS ON THE INTENDED USE OF AGRICULTURAL LAND PLOTS THAT ARE THE SUBJECT OF A MORTGAGE

Иванов Николай Иванович, доктор экономических наук, доцент, проректор по учебной работе, заведующий кафедрой экономической теории и менеджмента ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г.Москва, ул.Казакова д.15)

Позднякова Елена Александровна, кандидат юридических наук, доцент, доцент  кафедры земельного права ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г.Москва, ул.Казакова д.15), ORCID https://orcid.org/0000-0002-3028-349X

Ivanov N.I., e-mail: nickibut@ya.ru 

Pozdnyakova E.A., e-mail: elenaap7306@mail.ru 

Аннотация. В настоящее время, длительное неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения по назначению или его использование с нарушением законодательства Российской Федерации, является основанием для его изъятия у собственника и последующей реализации с торгов, лицам, желающим использовать его в соответствии с назначением. Однако в законе присутствует норма, согласно которой земельный участок сельскохозяйственного назначения, являющийся предметом ипотеки, изъятию не подлежит. Данная норма позволяет недобросовестным собственникам, посредством получения ипотеки под залог такого участка, уходить от исполнения своей обязанности – использовать его по назначению. Остается только реализация института государственного надзора (контроля), посредством которого желаемый результат не достигается. Этому способствует введение нового риск-ориентированного подхода, благодаря которому проверки земельных участков сельскохозяйственного назначения не проводятся. В статье анализируется ситуация с земельными участками сельскохозяйственного назначения, являющимися предметом ипотеки, и предлагается вариант ее решения с помощью усовершенствования норм действующего законодательства в целях стимулирования собственников указанных земельных участков использовать их по назначению. Исследование проводилось на основании методов анализа, логики, обобщения, оценки и др.

Abstract. At present, long-term non-use of an agricultural land plot for its intended purpose or its use in violation of the legislation of the Russian Federation is the basis for its withdrawal from the owner and subsequent sale at auction to persons wishing to use it in accordance with its intended purpose. However, there is a norm in the law, according to which an agricultural land plot that is the subject of a mortgage is not subject to seizure. This rule allows unscrupulous owners, by obtaining a mortgage secured by such a plot, to avoid fulfilling their duty – to use it for its intended purpose. There remains only the implementation of the institution of state supervision (control), through which the desired result is not achieved. This is facilitated by the introduction of a new risk-based approach, thanks to which inspections of agricultural land plots are not carried out. The article analyzes the situation with agricultural land plots that are the subject of a mortgage, and suggests a solution to it by improving the norms of current legislation in order to encourage the owners of these land plots to use them for their intended purpose. The study was conducted on the basis of methods of analysis, logic, generalization, evaluation, etc.

Ключевые слова: земельные участки сельскохозяйственного назначения, ипотека, залог, залогодержатели, использование, целевое назначение

Keywords: agricultural land plots, mortgage, pledge, mortgagees, use, intended purpose

Президент РФ в 2015 году в своем ежегодном послании Федеральному собранию РФ, подчеркнул важность введения в оборот миллионов гектаров пашни, которые, как он отметил, сейчас простаивают [8]. И в 2016 году был принят Федеральный закон №354-ФЗ [6], которым были внесены изменения в ст.6 ФЗ №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [4], предусматривающие изменения нормы об изъятии неиспользуемых или используемых с нарушением законодательства Российской Федерации земельных участков сельскохозяйственного назначения и другие законодательные акты.

Указанная ст.6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» содержит не только нормы об изъятии неиспользуемых или используемых с нарушением законодательства Российской Федерации земельных участков сельскохозяйственного назначения у их собственников, но и две нормы, содержащие исключения. В частности, не могут быть изъяты земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения являющиеся предметом ипотеки и земельные участки, в отношении собственников которых возбуждено судом дело о банкротстве. Сразу оговорим, что дела о банкротстве собственников таких земельных участков не входят в предмет настоящего исследования.

Развитие сельского хозяйства является значимым не только для экономики страны, но и для обеспечения ее продовольственной безопасности, где главная роль принадлежит землям сельскохозяйственного назначения. В тоже время, в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года (далее — Стратегия) [9] отражено неуклонное сокращение земель для ведения сельского хозяйства.

Согласно Стратегии, оценка ресурсного потенциала сельского хозяйства позволяет сделать вывод о наличии возможности значительного увеличения производства сельскохозяйственной продукции, а также для повышения ее конкурентоспособности на внутреннем и мировом рынке [9]. О.А.Самончик подчеркивает, что одним из основных факторов, влияющих на потенциал отрасли, является обеспечение использования земель по целевому назначению [14, c.95]. Аналогичную точку зрения можно встретить и в трудах других ученых [13, c.101; 16, с.146]. В целом разделяя указанную точку зрения, мы решили более подробно рассмотреть вопрос о целевом использовании земель сельскохозяйственного назначения, являющихся предметом ипотеки.

Ипотека является одним из способов обеспечения исполнения обязательств недвижимым имуществом при котором залогодержатель имеет право в случае неисполнения залогодателем обязательства получить удовлетворение за счет заложенного имущества.

Как справедливо отмечают К.В.Сангаджиева и В.В.Вершинин, к залогу земельных участков, согласно Закону «Об ипотеке», применяются требования о целевом использовании, недопустимости изменения иначе, как в порядке, установленном земельным законодательством, недопустимости реализации лицам, которым участки конкретного правового режима не могут принадлежать [15, c.119]. В тоже время следует отметить, что Закон «Об ипотеке» [3] каких-либо специальных норм об изъятии земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании или нецелевом использовании не содержит. Следовательно, необходимо исходить из общих норм указанного закона.

Достижение реализации требования о целевом использовании земельного участка сельскохозяйственного назначения следует начинать с надлежащего исполнения обязанностей собственником такого участка. Как было указано выше, исполнение таких обязанностей призван обеспечить земельный надзор (контроль), который в сегодняшних условиях, практически неэффективен для решения заявленной проблематики.

Размышляя об этом, Е.Л.Минина справедливо отмечает: сегодня Положением о государственном земельном надзоре с учетом вступивших изменений, введен порядок осуществления такого надзора с применением риск-ориентированного подхода, при котором плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, являющихся правообладателями земельных участков, отнесенных к категории низкого риска, вообще не проводятся [10, c.231]. Причем это касается всех земель сельскохозяйственного назначения, то есть являющихся объектом надзора и Россельхознадзора, и Росреестра [10, c.231]. О необходимости повышения эффективности контроля и надзора высказываются и другие ученые [12, c.211-221].

Таким образом, в рамках действующего законодательства, земельные участки, являющиеся предметом ипотеки, практически не имеется норм воздействия на собственников таких земельных участков для мотивации использования их по целевому назначения. Исходя из этого можно сделать вывод, что достаточно получить кредит в кредитной организации под залог недвижимости и можно не использовать такие участки: они изъятию не подлежат [11, c.43]. Законодатель, закрепив в ст.6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» такое исключение, практически создал возможность не исполнять собственниками свои обязательства по использованию таких земельных участков по назначению.

Такая позиция не способствует повышению эффективности использования земельных участков сельскохозяйственного назначения. Однако, на наш взгляд, повысить такую эффективность возможно, исходя из следующего.

Государство, проявляя заботу о землях сельскохозяйственного назначения, напрямую связывает их состояние и использование с продовольственной безопасностью страны. В качестве приоритетных интересов страны в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации [7] отражены: восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение сокращения площадей земель сельскохозяйственного назначения, рациональное использование таких земель. Таким образом, использование таких земель по назначению и обеспечение продовольствием населения страны являются элементами реализации публичного интереса государства.

Действующий сегодня Земельный кодекс РФ [2] в п.3 ст.3, относит залог земли к нормам гражданского законодательства. Исходя из этого, речь пойдет о нормах гражданского и специального законодательства об ипотеке, отражающего в большинстве своем частные интересы. В первую очередь следует сказать, что такие отношения являются договорными. Статьей 9 Закона «Об ипотеке» [3] закрепляется содержание такого договора, под которым мы понимаем совокупность всех его условий, в п.1 которой указано, что в договоре об ипотеке должны быть указаны предмет ипотеки, его оценка, существо, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого ипотекой. По нашему мнению, земельные участки сельскохозяйственного назначения в связи с их особой ценностью, должны иметь особое правовое регулирование при передаче их в качестве предмета ипотеки. Мы предлагаем это формулировать следующим образом:

— при описании предмета ипотеки указываются его характеристики. В данном случае характеристики земельного участка и его назначение (в нашем случае – это земельные участки сельскохозяйственного назначения). Поскольку мы признаем их особое значение и предлагаем особый порядок регулирования, то необходимо в разделе «Обязанности залогодателя» прописать в качестве обязанности — использование предмета залога по назначению на протяжении всего срока действия договора. Одновременно с этим условием, закрепить в качестве обязанности Залогодержателя (именно обязанности, а не права) проводить проверку данного условия не реже чем один раз в три года. Это будет соответствовать требованиям ФЗ №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [5], предусматривающего именно такую периодичность плановых проверок. Неисполнение указанной обязанности Залогодателем должно рассматриваться как нарушение условий договора и являться основанием для его досрочного расторжения по инициативе Залогодержателя.

Вероятнее всего, у подхода закрепления таких обязанностей в обязательном порядке, найдутся оппоненты, которые укажут на факт того, что это противоречит ст.421 Гражданского кодекса РФ [1], предусматривающей свободу договора, которая включает в себя и возможность определять условия договора по усмотрению сторон.

В этом случае, по нашему мнению, следует применять не только указанную статью 421, но и ст.422 Гражданского кодекса РФ [1], которая содержит и исключения из этого правила, указывая на обязательность соблюдения императивных норм. Использование земельных участков сельскохозяйственного назначения с их назначением является составной частью института «Охраны земель» нормы которого и относятся к категории императивных. Поэтому в данном случае, мы не видим противоречий между свободой договора и обязательных закреплений указанных выше обязанностей.

Все вышеописанные новшества являются попыткой изменить условия договора об ипотеке, в части установления обязанностей сторон и их надлежащего исполнения. Однако даже если их закрепить, то остается вопрос о практической реализации таких обязанностей, которая представляется пока затруднительной. В частности, как Залогодержатель (не будучи профессионалом в области сельского хозяйства) должен определить используется земельный участок сельскохозяйственного назначения по назначению либо нет, либо он используется по назначению, но с нарушениями законодательства? А ведь правильный ответ на данный вопрос должен стать основанием либо дальнейшей реализации договора, либо основанием для его досрочного расторжения по инициативе Залогодержателя.

Решением создавшейся ситуации, по мнению авторов, должно стать взаимодействие кредитных организаций с органами надзора (контроля), а именно Росреестром и Россельхознадзором. В свою очередь заявления кредитных организаций в такие органы о нарушении условия использованиях заложенного земельного участка по целевому назначению, должны воспринимать как основание для внеплановой проверки земельных участков сельхозназначения и последующего предоставления заявителям информации о результатах такой проверки.  Это исключит возможность обвинить кредитную организацию в непрофессиональной оценке состояния заложенного земельного участка сельскохозяйственного назначения. Исходя из вышеизложенного, кредитная организация в случае наличия признаков использования заложенного участка не по назначения обязана обратиться в орган земельного контроля (надзора), который имея полномочия и специальные знания проведет внеплановую проверку, в результате которой будет либо подтвержден факт нарушения и это будет основанием для принятия соответствующего решения кредитором, либо опровергнут его подозрения, не подтвердившиеся в ходе проверки.

В части практической реализации взаимодействия кредитных организаций и указанных органов, полагаем, что больших проблем не будет. В первую очередь это касается Росреестра, ведь договор залога земельного участка подлежит обязательной государственной регистрации. И начиная с этого момента орган регистрации уже знает о залоге такого земельного участка. Остается только выстроить систему обмена информацией между Росреестром и Залогодержателем. Кроме того, Росреестр необходимо обязать вносить такие сведения в графу «ограничения, обременения». Это позволит более четко и своевременно реагировать на использование земельного участка по целевому назначению и в случае нарушений этого требования, своевременно принять меры в целях охраны земли.

В заключении хотелось отметить, что представленные размышления коснулись в настоящем исследовании только лишь кредитных организаций, поскольку они чаще всего осуществляю кредитование под залог недвижимого имущества. Однако, данную проблему следует рассматривать шире, поскольку Залогодержателем могут быть не только кредитные организации. Выдача кредитов на постоянной основе осуществляется банковским сектором на основании лицензии, выданной Банком России. Однако, без цели осуществления предпринимательской деятельности, в такие отношения могут вступить абсолютно любые лица, поэтому считаем, что такая позиция в отношении залога земельного участка должна распространяться и на них. Однако, мы считаем, что данный вопрос требует отдельного размышления и может являться предметом самостоятельного исследования.

Хочется надеяться, что предложенные размышления по поводу повышения симулирования собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения, являющиеся предметом ипотеки, будут полезны как представителям законотворческой ветви власти, так и правоприменителям.

Список источников

  1. Гражданский кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ. Часть первая // СЗ РФ от 5 декабря 1994 г. N 32 ст. 3301.
  2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ от 29 октября 2001 г. N 44 ст. 4147.
  3. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» // СЗ РФ от 20 июля 1998 г. N 29 ст. 3400.
  4. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ от 29 июля 2002 г. N 30 ст. 3018.
  5. Федеральный закон от 26.12.2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с изм. внесен. ФЗ от 11.06.2021г. №170-ФЗ // СЗ РФ от 29 декабря 2008 г. N 52 (часть I) ст. 6249.
  6. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» от 03.07.2016 N 354-ФЗ // СЗ РФ от 4 июля 2016 г. N 27 (часть II) ст. 4287.
  7. Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 20 “Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации” // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202001210021 (дата обращения 19.04.2022).
  8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию 3 декабря 2015г. // Российская газета. 2015. 4 декабря.
  9. Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, принята 2 февраля 2015г. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 2015г. №151-р, в ред. распоряжения Правительства РФ от 13.01.2017 №8-р // СЗ РФ. 2015. №6.1014.
  10. Минина, Е.Л. Правовое обеспечение рационального использования земель (глава 3, параграф 1) // Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов. Монография. Отв.ред. Е.А.Галиновская. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2019. С.231.
  11. Позднякова, Е.А. Ипотека как основание для отказа в изъятии неиспользуемого или используемого с нарушением законодательства земельного участка сельскохозяйственного назначения // Российская юстиция. // -2021. -№7 (июль 2021г.). -с.43. DOI52433/101316761_2021_7_41.
  12. Правовые аспекты вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых и невостребованных земель сельскохозяйственного назначения. Монография. М.: 2020. С.211-221.
  13. Рыженков, А.Я. Принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения и их правовое значение // Имущественные отношения в РФ. 2017. №6(189). С.101.
  14. Самончик, О.А. Правовое обеспечение рационального использования земель как компонента устойчивого развития сельских территорий // Вестник Университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА). С.95. DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.092-101.
  15. Сангаджиева, К.В., Вершинин, В.В. Правовые и экономические аспекты залога сельскохозяйственных земель: история и современность // Право и экономика. 2020. №11. С. 119. DOI 10.24411/2076-1503-2020-11117.
  16. Сухова, Е.А. Справочник юриста по земельному праву. СПб., 2007г., с.146.

References

  1. Civil Code of the Russian Federation of November 30, 1994 N 51-FZ. Part One // Federal Law of the Russian Federation of December 5, 1994 N 32 art. 3301.
  2. Land Code of the Russian Federation of October 25, 2001 N 136-FZ // Federal Law of the Russian Federation of October 29, 2001 N 44 art. 4147.
  3. Federal Law of July 16, 1998 N 102-FZ «On mortgage (pledge of real estate)» // Federal Law of the Russian Federation of July 20, 1998 N 29, Article 3400.
  4. Federal Law of July 24, 2002 N 101-FZ «On the turnover of agricultural land» // Federal Law of the Russian Federation of July 29, 2002 N 30, Article 3018.
  5. Federal Law No. 294-FZ of December 26, 2008 «On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Exercise of State Control (Supervision) and Municipal Control» with amendments. entered. Federal Law No. 170-FZ dated 11.06.2021 // Federal Law of the Russian Federation dated December 29, 2008 No. 52 (Part I) of Article 6249.
  6. Federal Law «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation regarding the Improvement of the Procedure for the Withdrawal of Land Plots from Agricultural Lands when They are not Used for their Intended Purpose or Used in Violation of the Legislation of the Russian Federation» dated 03.07.2016 N 354-FZ // N 27 of July 4, 2016 (Part II) v. 4287.
  7. Decree of the President of the Russian Federation No. 20 dated January 21, 2020 “On approval of the Food Security Doctrine of the Russian Federation” // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202001210021 (accessed 19.04.2022).
  8. Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly on December 3, 2015. // Rossiyskaya Gazeta. 2015. December 4.
  9. The Strategy for Sustainable Development of Rural Areas of the Russian Federation for the period up to 2030, adopted on February 2, 2015. Approved by the Decree of the Government of the Russian Federation dated February 2, 2015 No. 151-r, as amended by the Decree of the Government of the Russian Federation dated 13.01.2017 No. 8-r // SZ RF. 2015. №6.1014.
  10. Minina, E.L. Legal support of rational use of land (Chapter 3, paragraph 1) // The legal mechanism for ensuring the rational use of natural resources. Monograph. Ed. E.A.Galinovskaya. M.: Institute of Legislation and Comparative Jurisprudence under the Government of the Russian Federation: INFRA-M, 2019. p.231.
  11. Pozdnyakova, E.A. Mortgage as a basis for refusal to withdraw unused or used in violation of the legislation of agricultural land // Russian justice. // -2021. -No.7 (July 2021). — p.43. DOI 10.52433/101316761_2021_7_41.
  12. Legal aspects of involvement in economic turnover of unused and unclaimed agricultural land. Monograph. M.: 2020. pp.211-221.
  13. Ryzhenkov, A.Ya. Principles of turnover of agricultural lands and their legal significance // Property relations in the Russian Federation. 2017. No. 6(189). p.101.
  14. Samonchik, O.A. Legal support of rational use of land as a component of sustainable development of rural territories // Bulletin of the O.E.Kutafin University (MSLA). p.95. DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.092-101.
  15. Sangadzhieva, K.V., Vershinin, V.V. Legal and economic aspects of agricultural land pledge: history and modernity // Law and Economics. 2020. No.11. p. 119. DOI 10.24411/2076-1503-2020-11117.
  16. Sukhova, E.A. Lawyer’s Handbook on Land Law. St. Petersburg, 2007, p.146.

Для цитирования: Иванов Н.И., Позднякова Е.А. Влияние кредитных организаций на использование по целевому назначению земельных участков сельскохозяйственного назначения, являющихся предметом ипотеки // Московский экономический журнал. 2022. № 4. URL: https://qje.su/selskohozyajstvennye-nauki/moskovskij-ekonomicheskij-zhurnal-4-2022-23/

© Иванов Н.И., Позднякова Е.А., 2022. Московский экономический журнал, 2022, № 4.