Московский экономический журнал 11/2019

image_pdfimage_print

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10114

Реализация проектного подхода к формированию государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий»

Implementation of the project approach to the formation of the state program of the Russian Federation «Integrated development of rural areas»

Фомин Александр Анатольевич, профессор Государственного университета по землеустройству, к.э.н., г. Москва, ORCID ID orcid.org/0000-0002-3881-8348

Черкашина Елена Вячеславовна, профессор Государственного университета по землеустройству, д.э.н., г. Москва

FominAlexander, Professor of the State University on land management, Moscow

Cherkashina Elena, Professor of the State University on land management, Moscow

Аннотация: Государственная программа комплексного развития сельских территорий по сути является правопреемницей программы «Устойчивое развитие сельских территорий», которая завершает свою реализацию в 2019 году.  Отличительной особенностью новой программы является сквозное применение проектного подхода, причем эта будет вертикаль, которая начинается с муниципальных образований. Так, федеральные субсидии на реализацию мероприятий ВЦП «Современный облик сельских территорий» представляются регионам, сформировавшим свои программы с учетом мнения муниципалитетов. Безусловно, ожидаемый эффект от такого комплексного подхода несравненно больше, так как программа «Устойчивое развитие сельских территорий» носила фрагментарный характер и не решила общие задачи повышения качества жизни на селе. Необходимо запустить новые механизмы реализации, именно поэтому в настоящий момент идет активная дискуссия и обмен информацией. В данной статье использовались материалы Минсельхоза, предложения от Государственной Думы и позиция экспертов.

Summary: The State program of integrated development of rural areas is in fact the successor of the program «Sustainable development of rural areas», which is completing its implementation.  A distinctive feature of the new program is the end-to-end application of the project approach, and this will be a vertical that begins with municipalities. Thus, Federal subsidies for the implementation of the activities of the «Modern image of rural areas» are presented to the regions that have formed their programs taking into account the views of municipalities. Of course, the expected effect of such an integrated approach is incomparably greater, since the program «Sustainable development of rural areas» was fragmented and did not solve the overall problem of improving the quality of life in rural areas. It is necessary to launch new implementation mechanisms, which is why at the moment there is an active discussion and exchange of information. This article used the materials of the Ministry of agriculture, proposals from The state Duma and the position of experts.

Ключевые слова: сельские территории, комплексное развитие, государственная программа, проектный подход, сельское население, социальное развитие, механизмы реализации, федеральное законодательство, землеустройство.

Keywords: rural areas, integrated development, state program, project approach, rural population, social development, implementation mechanisms, Federal legislation, land management.

I. О нормативных правовых основаниях для реализации госпрограммы 

В соответствии с поручениями Президента Российской Федерации В.В. Путина и постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 г. № 696 была разработана и утверждена государственная программа Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» (далее – госпрограмма). Ответственным исполнителем за реализацию госпрограммы является Минсельхоз России. 

Период реализации госпрограммы определен на 2020-2025 годы. 

Утвержденные параметры госпрограммы базируются на результатах аудита текущего состояния сельских территорий России, проведенного Минсельхозом (проводился в начале 2019 г. в формате анкетирования региональных властей). 

В рамках этой работы были проанализированы 133 тысячи сельских населённых пунктов, где проживает более 37 миллионов человек. Исследование велось по основным направлениям, определяющим уровень комфорта жизнедеятельности сельского населения. В первую очередь, это доступность социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, а также оценка состояния жилищных условий. 

Проведенный анализ подтверждает остроту накопившихся проблем, которые в том числе препятствуют модернизации сельских территорий, а значит сохранению численности сельского населения России. 

Согласно результатам исследования, для решения первоочередных задач сельских территорий, требуется более 6 триллионов рублей. Это предварительная оценка, и она включает в себя следующие направления: 

  • на развитие инженерной инфраструктуры – порядка 2,1 триллиона рублей, в том числе: газоснабжение — 1 360 млрд. рублей.; водоснабжение – 390 млрд. рублей.; водоотведение – 350,5 млрд. рублей; 
  • на повышение качества дорожной инфраструктуры – более 2 триллионов рублей (2 050 млрд. рублей); 
  • улучшение жилищных условий сельского населения – более 900 млрд. рублей; 
  • на развитие образования – 693,4 млрд. рублей.; 
  • на повышение доступности объектов культуры – 200 млрд. рублей; 
  • на расширение доступа к спортивным объектам – 41,7 млрд. рублей; 
  • на развитие системы здравоохранения (только первичная медицинская помощь) – 31,3 млрд. рублей. 

В паспорте госпрограммы закреплены следующие основные цели комплексного развития сельских территорий: 

  • Повышение уровня благосостояния сельского населения, ключевым критерием оценки которого определен показатель соотношения среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств (совокупность всех денежных доходов домохозяйств, включающих использование накопленных, привлеченных, заемных средств и др.). По данным Росстата, сейчас это соотношение составляет 68%. Это соотношение может быть доведено до 80% при условии реализации Госпрограммы в соответствии с утвержденными в её паспорте параметрами. 
  • Повышение уровня благоустройства жилого фонда, расположенного на сельских территориях посредством увеличения доли жилых помещений, имеющих доступ ко всем видам коммунальных услуг (водопровод, водоотведение, отопление (за исключением печного отопления), ваннами (душем), горячим водоснабжением). По данным Росстата данному критерию соответствует около 32,5 % всего сельского жилого фонда. Утвержденные в составе госпрограммы параметры позволили бы довести уровень благоустройства сельского жилого фонда до уровня 50%. 
  • Сохранение на уровне 25,3 процента доли сельского населения в общей численности населения страны. 

Цели госпрограммы представлены на рис. 1.

Достижение поставленных целей будет способствовать серьезному повышению качества жизни на селе. 

Для этого, в свою очередь, в рамках госпрограммы запланировано решение следующих задач: 

  • снижение уровня сельской бедности; 
  • содействие в повышении уровня занятости сельского населения, гарантирующей повышение доходов, включая альтернативные сельскому хозяйству виды деятельности (туризм, удалённая занятость и др.); 
  • создание комфортных и экологически-благоприятных условий проживания на сельских территориях; 
  • обеспечение транспортной доступности сельских населённых пунктов; 
  • доведение до современного уровня инженерной, социальной инфраструктуры сельских территорий; 
  • повышение доступности государственных услуг; 
  • вторичное освоение сельских территорий (т.е. заселение заброшенных населенных пунктов), в том числе, предполагающее создание привлекательных условий для переселения горожан, а также соотечественников из-за рубежа. 

Структура госпрограммы предусматривает реализацию следующих ведомственных проектов и ведомственных целевых программ: 

Ведомственные проекты (ВП): 

  1. «Развитие жилищного строительства на сельских территориях и повышение уровня благоустройства домовладений», 
  2. «Содействие занятости сельского населения», 
  3. «Развитие инженерной инфраструктуры на сельских территориях», 
  4. «Развитие транспортной инфраструктуры на сельских территориях», «Благоустройство сельских территорий» 

Ведомственные целевые программы (ВЦП): 

  1. «Обеспечение государственного мониторинга сельских территорий», 
  2. «Аналитическая и информационная поддержка комплексного развития сельских территорий», 
  3. «Современный облик сельских территорий». 

Особое внимание в первый год реализации госпрограммы планируется уделить проведению детального анализа состояния сельских территорий, проведение которого предусмотренного в рамках ВЦП «Обеспечение государственного мониторинга сельских территорий». 

Его результаты позволят провести типологизацию территорий, на основе которой будет разработан стандарт качества жизни, определяющий необходимый для комфортного проживания набор инфраструктурных объектов и услуг (стандарты будут разрабатываться индивидуально для каждого типа территорий). 

Кроме того, предполагается разработка критериев размещения объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры на сельских территориях, обеспечивающих принцип комплексности развития сельских территорий (и соответствия территорий разработанному стандарту качества жизни). 

Также запланирована актуализация действующих отраслевых стандартов государственных услуг и ведения деятельности на сельских территориях (например, предлагается актуализировать методики расчёта обоснованности строительства сельских школ, которыми руководствуется Министерство просвещения России). Предполагается, что работа в данном направлении будет проводиться совместно с профильными министерствами на протяжении всего периода реализации Госпрограммы. 

Проведенный в первый год реализации госпрограммы анализ состояния сельских территорий будет являться базой для дальнейшей оценки изменений, происходящих на сельских территориях, в том числе в результате реализации мероприятий госпрограммы. 

Отличительной особенностью реализации отдельных структурных элементов госпрограммы является сквозное применение проектного подхода до уровня муниципальных образований. Так, для получения из федерального бюджета субсидий на реализацию мероприятий ВЦП «Современный облик сельских территорий» субъектам Российской Федерации необходимо представить сформированные с участием органов местного самоуправления самостоятельные проекты комплексного развития конкретных сельских территорий. 

При традиционном финансировании осуществляется поддержка на реализацию отдельных объектов / мероприятий, напротив, как при отборе проектов отбираются комплексы объектов и мероприятий, объединенные общей целью и задачами; ожидаемый эффект от комплексного подхода значительно выше. На рис. 2 показана нормативная и правовая база государственной программы.

II. О подготовительных работах к реализации и финансировании госпрограммы 

Утверждение Госпрограммы вызвало значительное внимание со стороны не только руководства регионов, но и населения. Заявленные цели госпрограммы амбициозны и утвержденный в паспорте госпрограммы объем средств на её реализацию это подтверждает. 

Согласно паспорту госпрограммы общий объем её финансирования на период до 2025 года включительно должен составить 2 288 млрд. рублей, из которых 1 061 млрд. рублей – за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, 174 млрд. рублей – за счет бюджетных ассигнований консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и 1 053 млрд. рублей – за счет внебюджетных источников. 

Госпрограмма отчасти является преемницей ВЦП «Устойчивое развитие сельских территорий» (далее – ВЦП УРСТ), реализация которой в рамках «пилотной» ГП АПК завершается 31 декабря 2019 года. Ранее (до ВЦП УРСТ) мероприятия по развитию сельских территорий реализовывались в формате федеральной целевой программы (ФЦП) «Устойчивое развитие сельских территорий». 

С 1 января 2020 г. мероприятия ВЦП УРСТ будут реализовываться в рамках госпрограммы. При этом ещё на стадии разработки госпрограммы погружаемые в неё мероприятия ВЦП УРСТ были существенно переформатированы и частично погружены в несколько структурных элементов Госпрограммы. Кроме того, в рамках госпрограммы поставлены намного более масштабные цели, предложены к реализации новые направления развития сельских территорий, которые ранее не реализовывались в рамках ВЦП УРСТ. 

Таким образом, ни один из содержащихся в госпрограмме структурных элементов (ВП и ВЦП) нельзя однозначно сопоставить с мероприятиями ВЦП УРСТ ни по содержанию, ни по объемам бюджетных ассигнований, требуемых на их реализацию. 

Вместе с тем Минфин России при определении объемов бюджетных ассигнований на реализацию госпрограммы в федеральном бюджете на 2020 – 2022 годы продолжает ориентироваться на те объёмы, которые закладывались на реализацию ВЦП УРСТ. Так на сегодняшний день в проекте федерального бюджета 2020-2022 на реализацию госпрограммы предусмотрено финансирование за счет средств федерального бюджета в объеме 54,1 млрд. рублей, или 12,5% от необходимой потребности. 

Вместе с тем, проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» на цели реализации госпрограммы на период 2020-2022 годы предусмотрен следующий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета: 

на 2020 год – 18,8 млрд (паспортом государственной программы предусмотрено 79,2 млрд. рублей), 

на 2021 год – 17,4 млрд (паспортом государственной программы предусмотрено 160,6 млрд. рублей); 

2022 год – 17,9 млрд (паспортом государственной программы предусмотрено 193,1 млрд. рублей). 

При этом в Минсельхоз России уже представлены заявки субъектов Российской Федерации в совокупном объеме 132 млрд. рублей на 2020 год. Указанный объем ассигнований федерального бюджета (54,1 млрд. рублей) – это тот объем, который Минсельхоз России получил бы в 2020 – 2022 гг. только на реализацию ВЦП УРСТ. Реализация госпрограммы с сокращенным объемом финансирования госпрограммы приведёт к следующим негативным последствиям: 

  • невозможность полноценной реализации ни одного структурного элемента госпрограммы, 
  • существенное сокращение в среднем объема средств на решение задач по каждому ключевому направлению госпрограммы, 
  • невозможность обеспечить заявленного в госпрограмме комплексного подхода к развитию сельских территорий, 
  • отсутствие существенного эффекта от реализации госпрограммы. 

Неполучение предусмотренного утвержденным паспортом государственной программы финансирования приведет к невозможности реализации государственной программы, а также обеспечить финансирование по заявкам субъектов Российской Федерации.

III. Реализация проектного подхода при реализации Государственной программы

Предполагается, что уже в 2020 году совместно с субъектами Российской Федерации будет реализовано порядка тысячи проектов комплексного развития сельских территорий. Реализацию программы сдерживает отсутствие ряда нормативных законодательных актов по данному направлению.

В настоящее время в Минсельхоз представлено более 1 200 проектов, общий объём финансирования которых оценивается более ста миллиардов. 

Одной из проблем недостаточного финансирования Государственной программы «Комплексного развития сельских территорий» является не только позиция Минфина, но и то, что эта программа ведется параллельно с национальными проектами. Проектный подход позволяет подключить к этому вопросу ресурсы заинтересованных федеральных органов исполнительной власти: Минздрав, Минпросвещения, Минстроя, Минэнерго, Минпромторга. Этот подход позволит в рамках ведомственных программ профинансировать те объекты, которые запланированы в составе нашей государственной программы. 

Для успешной реализации государственной программы «Комплексное развитие сельских территорий» необходимо преодолеть межведомственные барьеры, что позволит решить проблемы недофинансирования программы.

Проектный подход позволит реализовать цели, поставленные в государственной программе.

Литература

  1. Фомин А.А., Донцов А.В., Лукьянова Т.С. Устойчивое развитие сельских территорий: социальные и правовые аспекты. // Московский экономический журнал. 2017. № 5. С.19.
  2. Тенденции и проблемы развития земельного законодательства. Материалы к Парламентским слушаниям Совета Федерации и к Столыпинским чтениям в Государственном университете по землеустройству 19 апреля 2018 года // Под общ. Ред.  С.Н. Волкова, А.А. Фомина. Москва, 2018.
  3. Экономические преобразования в земельно-имущественном комплексе России: анализ и пути решения. //Сборник научных статей и тезисов Международной научно-практической конференции. 2017.
  4. Фомин А.А. Анализ реализации программ устойчивого развития сельских территорий. // Международный журнал прикладных наук и технологий Интеграл. 2017. №4. С. 11.
  5. Мельников А.Б., Сидоренко В.В., Михайлушкин П.В. Приоритеты аграрной политики России. // Международный сельскохозяйственный журнал. 2019. №5. С. 74-77
  6. Маргалитадзе О.Н. Факторы, влияющие на устойчивое развитие сельских территорий России, при прогнозируемом дефиците на рынке рабочей силы. // Международный сельскохозяйственный журнал. 2019. №2. С. 27-30