УДК 314.72

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10077

Направления развития внутренней миграции

Directions of internal migration development

Статья представляет результаты исследования по проекту № 17-02-00425-ОГН «Межрегиональная асимметрия территорий и миграционная мобильность населения в России», получившего поддержку Российского фонда фундаментальных исследований по результатам конкурсного отбора научных проектов в качестве победителя конкурса ОГН-А – Основной конкурс РГНФ 2017 года

Ирина Рудольфовна Кандаурова, кандидат экономических наук, доцент кафедры управления проектами и маркетинга Башкирского государственного университета

 Irina R. Kandaurova, candidate of economic sciences, associate professor of the department of project management and marketing of the Bashkir state university

Аннотация: В работе обоснована необходимость совершенствования государственной политики развития внутренней миграции в Российской Федерации. Исследованы особенности внутренней миграции и подходы по ее совершенствованию, разработанные органами государственной власти в азиатских и европейских странах. Предложены возможные направления использования данного опыта в российских условиях.

Summary: The paper substantiates the need to improve the state policy for the development of internal migration in the Russian Federation. The features of internal migration and approaches to its improvement, developed by public authorities in Asian and European countries, are studied. Possible directions of using this experience in Russian conditions are suggested.

Ключевые слова: миграция, внутренняя миграция, государственное регулирование, зарубежный опыт, азиатские страны, европейские страны.

Keywords: migration, internal migration, state regulation, foreign experience, Asian countries, European countries.

Внутренняя миграция имеет большой потенциал для сокращения бедности, содействия экономическому росту, решения социальных и иных важных задач жизни общества. С нашей точки зрения, это обусловлено следующими положениями:

1) внутренняя миграция способствует более равномерному распределению финансовых ресурсов по территории посредством внутренних денежных переводов (в отличие от переводов международных, когда денежные средства достигают меньшего количества людей);

2) динамика внутренней миграции существенно выше, чем международной;

3) внутренняя миграция вовлекает в процесс более бедное население из регионов с низким уровнем социально-экономического развития, что способствует повышению экономической и социальной устойчивости территорий;

4) внутренняя миграция – важный фактор роста во многих секторах, например, сельском хозяйстве, производстве, строительстве, сфере услуг.

По мнению многих ученых и специалистов, потенциальные выгоды от внутренней миграции не реализуются в полной мере из-за отсутствия четкого понимании существующих моделей миграции, их характеристики и особенностей, сохраняющихся политических барьеров и иных причин [2-5]. Согласно Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы, большая доля внутренней миграции приходится на г. Москва, г. Санкт-Петербург, Краснодарский край [1]. Анализируя предлагаемые в Концепции меры по решению задачи снижения диспропорции в размещении населения, следует выделить «учет задач по созданию благоприятных условий для внутренней миграции…» [1, c. 11]. Однако представляется, что такая общая задача не способствует эффективному развитию внутренней миграции как важного элемента решения современных социально-экономических задач. В данном контексте актуальность представляет изучение зарубежного опыта развития внутренней миграции, систематизация его направлений, а также обоснование возможностей приложения зарубежного опыта к решению схожих проблем в Российской Федерации.

В силу того, что Российская Федерации в многообразных проявлениях общественной, политической, социальной жизни общества вбирает элементы как европейской, так и азиатской культур, следует согласиться с тем, что и развитие миграционных процессов должно сопровождаться учетом данного фактора. Тем более, учитывая большой многонациональный состав населения страны. В этой связи, в данной работе будет исследован опыт азиатских и европейских стран мира в части развития внутренней миграции. В качестве базы исследования использованы материалы официальных сайтов Организации объединенных наций, Департамента международного развития Великобритании (Department for International Development) и иных стран, Департаментов управления миграцией (Department of Migration Management) и др.

Исследование внутренней миграции в азиатских странах показывает, что мобильность населения за последние два десятилетия увеличивалась беспрецедентными темпами. Особенно возросла миграция по «круговой модели» — это поездки на работу, которые длятся от нескольких месяцев, до ежедневных поездок [7]. Ярко выраженной тенденцией для бедного населения является перемещение между сельскими районами и городами, между деревнями, причем выезда на постоянное место жительства из родной деревни практически не наблюдается. По всей Азии увеличилась миграция женщин.

В результате анализа особенностей миграции в различных азиатских странах были выявлены следующие из них. Для Китая характерно движение населения из более густонаселенных сельскохозяйственных районов в индустриальные. Большая часть мигрантов носит название «циркулярные», то есть, это те, которые сохраняют прочные связи со своей сельской семьей. Подавляющее большинство мигрантов – это люди, в возрасте от 16 до 35 лет, рассматривающие миграцию как этап на пути построения своей собственной семьи.

Для Индии характерна следующая особенность внутренней миграции: более 50% мигрантов перемещаются из сельской местности в сельскую местность, большая часть женщин-мигрантов (32%) осуществляют перемещение по причине замужества. Сельско-сельские перемещения происходят, преимущественно, на короткие расстояния. Территории-доноры рабочей силы, как правило, отстают в сельском хозяйстве; территории-реципиенты — это «зоны зеленой революции». 

Мобильность в Индонезии – одна из самых высоких, чем и отличается страна от других. В последнее время увеличились не только масштабы передвижения, но и разнообразие их видов, изменился профиль мигрантов. Существенный рост перемещений отмечается среди женщин-мигрантов; 1/5 составляет обратная миграция.

Во Вьетнаме наблюдается рост миграции в г. Хошимин и г. Ханой, а также в прилегающие промышленные территории. Примерное соотношение перемещающихся внутри и между областей 20% к 36% (схожая картина фиксируется в таких странах, как Бангладеш, Пакистан, Камбоджа, Таиланд, Монголия).

Факторы – движущие силы миграции в азиатских странах, можно подразделить на общие (резкое региональное неравенство, неполная занятость в сельских районах и др.) и региональные (различающиеся в зависимости от истории, культуры, политической среды и социальной структуры страны).

До сих пор, заметное неравенство пространственного развития характерно для многих азиатских стран. При этом, произошло значительное повышение качества транспортных услуг и связи, что стало толчком для широкомасштабного внутреннего перемещения людей на беспрецедентно высоких уровнях. Например, Китай, являющийся самой быстрорастущей державой в мире, имеет наивысший уровень неравенства в Восточной Азии. Что касается Южной Азии, то рост неравенства обусловлен, главным образом, неравным доступом к земле и системе образования; во Вьетнаме и Таиланде это объясняется неравенством между городом и деревней. Следует также отметить, что для азиатских стран характерно неравенство, связанное с воздействием таких факторов, как принадлежность касте, племени, полу, этнической принадлежности, что чрезвычайно важно для формирования миграционных потоков.

Помимо такого фактора, как неравенство территориального развития, на развитие внутренней миграции влияет такой фактор, как высокие темпы роста, обусловленные трудоемким производством и сферой услуг (строительство, обработка и производство; высокопроизводительное сельскохозяйственное производство). Третьим общим фактором является большая масса малообеспеченного сельского населения: сельское хозяйство само по себе не может обеспечить сельское население средствами к существованию.

Принимая положительное влияние миграции на такие процессы, как сокращение бедности на уровне домохозяйств, выравнивание территориального развития (хотя данное положение является спорным), повышение экономического развития территорий-реципиентов, многие политические деятели продолжают негативно относиться к миграции, а потому правительства многих стран пытаются контролировать сельское и городское движение посредством комбинации программ создания рабочих мест в сельской местности и ограниченного въезда в городские районы. В то время, как одни страны недавно ослабили некоторые ограничения, другие продолжают разрабатывать программы, которые будут препятствовать передвижению людей. Например, при том, что Китай снял все ограничения на перемещения населения, право на поселение все еще ограничено: система регистрации домохозяйств (hukou) не позволит жителю сельской местности требовать государственных пособий в городских районах. Индия, не осуществляющая прямого контроля за перемещением населения, имеет ряд стратегий, которые косвенно влияют на данный процесс (так, граждане, которые находятся за чертой бедности, имеют право на получение субсидий на питание, образование, здравоохранение и иные. Подтверждением данного статуса является специальная карточка, которая, однако, выдается только на месте проживания и не может быть использована для получения пособий в другой деревне). Сложная, 4-х уровневая система идентификации для жителей городских и сельских районов существует во Вьетнаме. Только те, кто имеет первый уровень регистрации, имеет полные права на государственные услуги, остальные же должны платить за них или исключаются из «потребления». Несмотря на то, что мигранты получают более высокий доход в районах с более высокой производительностью, они по-прежнему социально и экономически исключены из более широких выгод для личного роста.

В настоящее время, снижение препятствий для перемещения людей из районов с низкой производительностью в районы с высокой производительностью рассматривается как способ эффективного использования выгод локального роста в глобализирующейся экономике. Наряду с этим, управление миграцией для максимизации выгод при одновременном снижении затрат и рисков требует эффективных партнерских отношений между государством, гражданским обществом, некоммерческими организациями, частным сектором и инвесторами [10].

Исследование мер, предпринимаемых вышестоящими органами государственной власти азиатских стран в отношении внутренней миграции, позволило выделить следующие направления:

1. Смягчение мер контроля за трудовой миграцией. Основной заинтересованной стороной, которая может оказаться в негативной ситуации в этом процессе, являются работники принимающих территорий, однако это может быть нивелировано сегментацией на рынке рабочих мест, которые могут выполнять только мигранты. Данная политика и инвестиционные приоритеты должны разрабатываться в соответствии с существующими национальными приоритетами. К примеру, правительство Китая рассматривает круговую миграцию как препятствие для превращения государства в современную городскую нацию. При этом китайские политики признают, что отсутствие социальной реформы на отдельных территориях (например, Хукоку) будет способствовать продолжению перемещения населения.  Индия финансирует более миллиарда долларов в развитие водосборного бассейна, при этом для развития городской инфраструктуры и транспортной сети для малоимущих выделяется гораздо меньше денежных средств.

2. Развитие малых городов как важного элемента партнерских программ. 

Эффективные партнерские отношения между правительством и неправительственными организациями должны развиваться в таких направлениях, как поиск инвестиций, осуществление глубокого гендерного анализа и анализа социального развития, что позволило бы выявить уязвимые группы населения и разработать меры, которые могут им помочь.

3. Трансформация системы предоставления услуг денежных переводов. Реализация данного направления важна, поскольку отправка денег домой для мигрантов часто становится рискованным и дорогостоящим делом.

4. Разработка защитного законодательства и социального обеспечения для мигрантов. Например, в Индии в настоящее время между правительством, научным сообществом и гражданским обществом ведется активный диалог о разработке общенациональной системы социального обеспечения для трудящихся мигрантов. Правительство Китая также предпринимает усилия по повышению уровня обеспеченности мигрантов общественными благами, например:

• отмена несправедливых ограничений для сельских работников, ищущих работу в городских районах;
• усиление гарантий по выплате заработной платы вовремя;
• предоставление бесплатной юридической и профессиональной подготовки для мигрантов;
• обеспечение образования для детей мигрантов того же качества, что и для городских детей;
• улучшение управления семьями мигрантов в части планирования семей, обучения детей, предоставления медицинских услуг и оказания юридической помощи.

Следует отметить, что существуют возможности для перекрестного обучения, что можно стимулировать путем обмена между представителями различных органов власти и организаций.

Несмотря на наличие мер, предпринимаемых для поддержки мигрантов, нет явных примеров вмешательств, которые были бы направлены на устранение дискриминации среди меньшинств и низших каст.

5. Наращивание человеческого потенциала.

Развитие образования мигрантов и навыков важно для того, чтобы помочь бедным и людям, находящимся в той или иной форме дискриминации, уйти от тяжелой и низкооплачиваемой работы. Ярким примером является инициатива Министерства сельского хозяйства Китая по предоставлению бесплатного профессионального обучения сельским жителям, которые готовятся к миграции или уже находятся в городах. Инициатива, выдвинутая в 2003 году, и сегодня хорошо работает по причине совместных усилий НПО, правительства и ученых.

Таким образом, изучение опыта азиатских стран по развитию внутренней миграции позволяет сделать вывод о том, что необходимо признание важности миграции для сокращения бедности и содействия социально-экономическому развитию. Государственная политика должна быть направлена на облегчение трудностей мигрантов и содействие гибкой рабочей силе уже в краткосрочной перспективе для того, чтобы распределить выгоды роста как можно более равномерно. Однако, существует необходимость в создании человеческого потенциала и в долгосрочной перспективе, чтобы люди, которые в настоящее время находятся в зависимости от подобной стратегии обеспечения средств к существованию, могли диверсифицироваться в более выгодные варианты трудоустройства.

Дальнейшее исследование опыта зарубежных, европейских стран в части развития внутренней миграции, позволило выявить следующие особенности.

Согласно отчету ООН «International migration report» за 2017 г., в Европе число мигрантов-женщин превышает число мужчин-мигрантов, а средний возраст мигрантов составляет 39 лет [8].  По-прежнему, ключевым вопросом для Европейского Союза остается приток мигрантов извне. Результаты исследований Centre for Eastern studies показывают, что в среднесрочной перспективе, даже если члены ЕС решат снять ограничения на доступ к рынку труда, может произойти лишь незначительное увеличение мигрантов [9]. Правительства европейских стран и их избиратели продолжают демонстрировать глубокую двойственность в отношении не только внешней, но и внутренней миграции. Многие слои европейских обществ неохотно приветствуют иммигрантов, особенно тех, кто имеет существенно отличные культурные и этнические корни. Антииммигрантские настроения проявляются в общественной поддержке ограничительной политики в отношении иммигрантов, негативных сообщений о них в популярных СМИ, открытой дискриминации. При том, что сходство между европейскими странами по данному вопросу не стоит преувеличивать, тем не менее, почти во всех случаях, вопросы трудовой миграции становятся предметом политических споров. В то же время, многие страны становятся все более многонациональными, создавая новые факторы давления и стимулы для учета интересов этнических меньшинств. Но и эта тенденция вступает в противоречие с призывами к ассимиляции. Зарубежные эксперты, в частности, специалисты Global Commission on International Migration (GCIM) рассматривают несколько различных сценариев, в частности, растущую дифференциацию между так называемыми «разыскиваемыми», экономически выгодными мигрантами, которые поступают через регулярные программы, и «нежелательными» нелегальными мигрантами [6].

Представляется, что экономическое обоснование внутренней (трудовой) миграции станет актуальной в ближайшие десятилетия по следующим причинам:

1. Европейские правительства все больше осознают важность навыков для повышения производительности труда и экономического роста. Высококвалифицированные работники становятся основой для обеспечения инноваций, а, следовательно, создания новых рабочих мест. Например, исследование влияния программы «Green Card» на работников IT-предприятий показало, что каждый высококвалифицированный мигрант создал в среднем 2,5 новых рабочих мест в Германии. Данное обстоятельство заставило правительства многих стран ослабить правила трудовой миграции, внутрифирменных переводов и перемещения поставщиков услуг.

2. Несмотря на значительную структурную безработицу, во многих европейских странах европейские работники часто высоко избирательны в выборе профессий и мест расположения, а также обладают существенно более высокой квалификацией, чем десять лет назад.  Несмотря на то, что доля рабочих мест с низким и неполным уровнем квалификации снижается, в некоторых из профессий существуют значительные пробелы (агропродовольственная промышленность, общественное питание, бытовые услуги и др.), что создало значительные пробелы в соответствующих профессиях, которые все более заполняются мигрантами.

3. Старение населения подразумевает увеличение уровня зависимости в европейских странах, то есть создает нагрузку на системы социального обеспечения. Старение населения также приводит к изменениям в структуре потребления, в частности, к увеличению спроса на здравоохранение и досуг, что, в свою очередь, создаст дополнительный спрос на рабочую силу в этих секторах.

Поскольку процесс привлечения трудовых мигрантов извне сильно политически чувствителен, главным направлением реагирования на указанные проблемы является разработка мер по влиянию на структуру внутреннего предложения рабочей силы (посредством образования и обучения, привлечения большего числа людей к работе, увеличения трудоспособного возраста, поощрения более высоких показателей рождаемости).

Одним из направлений развития внутренней миграции в странах Европейского Союза является повышение качества и эффективности сотрудничества между европейскими странами. Региональное сотрудничество позиционируется как инструмент, позволяющий решить следующие задачи:

1) совершенствование системы управления внутренней миграцией и системы мониторинга. Правительство каждого из государств ЕС осознало, что не в состоянии самостоятельно управлять нерегулярными потоками, а потому зависят от сотрудничества с соседними странами. Совместные усилия актуальны, учитывая права на свободное передвижение граждан в рамках EEA, а также отмену внутреннего пограничного контроля между странами Шенгенской зоны;

2)  отдельные европейские государства рассматривают сотрудничество в рамках ЕС как средство содействия распределению бремени, либо соблюдение «баланса усилий» в регулировании внутренних миграционных процессов;

3) согласование политики в области внутренней миграции также рассматривается как средство установления стандартов, норм и единых подходов.

Сотрудничество в области управления и контроля направлено на сокращение случаев нелегальной миграции, минимизацию незаконных перемещений между европейскими государствами.

Сотрудничество в области внешнего пограничного контроля рассматривается как так называемая «фланговая мера», предназначенная для компенсации потери контроля европейских государств за своими внутренними границами. Общая политика была разработана как результат ослабления внутренних границ. Ослабление внутреннего пограничного контроля также породило обеспокоенность властей в европейских государствах феноменом «шоппинга по стране»: поскольку пересечение внутренних границ является простым процессом, обеспокоенность заключалась в том, что у стран транзита будет мало стимулов для задержания мигрантов по пути в другие страны.

Отчасти из-за ограничений этих подходов, основанных на внутреннем контроле, ЕС все чаще рассматривает сотрудничество с третьими странами как средство борьбы с нелегальной миграцией. Этот поход был назван «внешним измерением» сотрудничества.

Превентивные меры направлены на то, чтобы удержать людей от попыток мигрировать путем улучшения условий в странах их происхождения. Средством обеспечения процветания в соответствующих странах является тесное экономическое сотрудничество, расширение торговли, помощи для сокращения коренных причин миграционных потоков.

Европейские дебаты о «распределении бремени» часто ссылаются на различные типы схем: 1) разработка и реализация программ по распределению «вынужденных» мигрантов между государствами; 2) распределение средств для приема между территориями; 3) помощь стран в регионах происхождения мигрантов своим мигрантам. Однако основной проблемой всех этих схем «распределения бремени» является отсутствие стимулов для тех, кто получает, относительно тех, кто ищет. И даже для крупных принимающих стран считается рискованным делом присоединиться к обязательной системе, последствия реализации которой могут быть непредсказуемыми. Это в значительной степени объясняет, почему попытки ЕС к настоящему времени привели к смягчению условий или к запутанным и противоречивым решениям.

Таким образом, говоря о развитии внутренней миграции в европейских странах мы не можем выделить однозначного решения при том, что политика внутренней миграции должна быть адаптирована к конкретному рынку труда, социальному и политическому контексту каждой страны. Поскольку правительства признают необходимость в высококвалифицированных гражданах, наблюдается все более конкурентная динамика между европейскими государствами, заинтересованными в привлечении лучших кадров. Нельзя отрицать тот факт, что данная область не поддается совместным решениям. Тем не менее, мы можем говорить о том, что при определении надлежащей государственной политики следует четко понимать цели развития внутренней миграции, и, следовательно, критерии оценки различных подходов. Эти критерии должны основываться на положениях о том, насколько различные политики реализуют национальные экономические, социальные и политические цели принимающих стран; каким образом они влияют на права и благополучие мигрантов; какое влияние мигранты оказывают на стабильность в отправляющих (транзитных) странах. С нашей точки зрения, эти критерии можно обобщить с точки зрения трех групп участников:

1) для мигрантов (реализация прав человека; социально-экономическое благосостояние и стабильность);

2) для принимающих стран (экономическое процветание; безопасность и миграционный контроль; межэтническая и социальная гармония; политическая законность ответных мер);

3) для стран происхождения и транзита (экономическое процветание и развитие; безопасность и миграционный контроль).

Исследование направлений развития внутренней миграции в Российской Федерации в параллели с зарубежным опытом позволяет выявить следующие особенности. Для современной России характерно воздействие множества факторов, препятствующих увеличению динамики пространственного перемещения граждан. Причем данное положение характерно как для изменения места постоянного проживания, так и для временной трудовой деятельности. К таковым факторам следует отнести: достаточно высокий уровень бюрократизации в рамках системы обязательной регистрации граждан; наличие ограничений на доступ к услугам социальной сферы; неразвитость рынка временного жилья, его неподъемная цена; низкое качество сети кадровых агентств по подбору персонала в других регионах; нетерпимость местного населения к приезжим иных национальностей. Переплетение этих разнообразных факторов  определяют множество проблем развития внутренней миграции в Российской Федерации, которые должны быть в полной мере отражены в долгосрочной государственной политике. Представляется, что новая политика по развитию внутренней миграции должна быть построена на нивелировании данных решений и постановке совершенно новых задач, находящихся в русле современной социально-экономической политики. Переход к рыночным механизмам регулирования внутренних миграционных потоков необходим, среди прочего, для наиболее полной реализации потребностей домохозяйств, адаптации населения к новым, динамично изменяющимся экономическим условиям. С нашей точки зрения, государственное регулирование внутренней миграции должно строиться на таких принципах, как максимальная защита прав и свобод человека, современный, конструктивный подход к решению проблем мигрантов, одновременная реализация интересов общества, государства и каждого человека; четкое взаимодействие всех ветвей власти. 

С нашей точки зрения, для эффективного развития внутренней миграции, необходимы следующие меры помимо тех, которые указаны:

1) развитие национальной статистики, которая, как правило, не в состоянии зафиксировать временные перемещения и неполный рабочий день, а потому временная миграция серьезно недооценивается;

2) тщательное исследование разнообразия миграционных потоков с точки зрения таких характеристик, как: половой состав, возрастной состав, группы перемещаемых (например, целые семьи), продолжительность (от недели до нескольких месяцев), преодолеваемое расстояние (в пределах муниципального образования, региона), потенциал возврата;

3) развитие донорского финансирования внутренних мигрантов, как источника дополнительных ресурсов.

Все меры по развитию внутренней миграции сведем в таблицу 1.

Список использованной литературы:

1. Указ Президента РФ от 31.10.2018 г. №622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» / Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.10.2018, «Собрание законодательства РФ», 05.11.2018, № 45, ст. 6917
2. Агузарова Л.А., Бесолов С.Э. Проблемы внутренней трудовой миграции в Российской Федерации и пути их решения // Terra Economicus. 2013. Т. 11. №3-3. С. 31-34
3. Карачурина Л.Б., Мкртчян Н.В. Потенциал пространственной мобильности безработных в России // Социологические исследования. 2012. № 2(334). С. 40-53
4. Комков Д.Е., Киричек П.Н. Регионы в зоне демографического риска: минус-тенденции миграции и урбанизации // Регионология. 2017. Т. 25. № 1(98). С. 139-148
5. Мусаева Л.З., Шамилев С.Р. Миграция в современной России: необходимость контроля и оптимизации // Современные проблемы науки и образования. 2013. №5. С. 379
6. Boswell Ch. Migration in Europe. A paper prepared for the Policy Analysis and Research Programme of the Global Commission on International Migration. Global Commission on International Migration, 2015. – 28 P.
7. Internal Migration, Poverty and Development in Asia /  Institute of Development Studies: Asia2015 Conference. DFID, 2015. – 19 P.
8. International migration report / United Nations. Department of Economic and Social Affairs: New York, 2018. – 38 Р.
9. Jaroszewicz M., Lesinska M. Forecasting migration between the EU, V4 and eastern Europe. Centre for eastern studies, 2014. – 231 P.
10. Scipioni M., Urso G. Migration policy index: JRC Technical reports. — European Commission, 2017. – 60 P.