Московский экономический журнал 10/2019

image_pdfimage_print

УДК 332.1

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10066

Институциональный анализ процесса управления городскими агломерациями в России

Institutional analysis of the management of urban agglomerations in the Russian Federation

Рамазанов Магомед Ахмедович, аспирант, Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва

Аннотация: Статья посвящена исследованию институциональных изменений и ограничений, возникающих в процессе развития системы управления городскими агломерациями.

Summary: The article is devoted to the study of institutional changes and constraints arising in the development of the system of management of urban agglomerations.

Ключевые слова: городская агломерация, нормативно-правовые акты, региональное развитие, муниципальные образования, пространственное планирование.

Keywords:  urban agglomeration, legislation, regional development, municipalities, spatial planning.

Формирование городских агломераций – объективный процесс, развивающийся в основном стихийно. В современных условиях городские агломерации являются локомотивами роста инновационного потенциала страны, оказывая значительное влияние на развитие всего региона, в котором они расположены. Одной из наиболее острых проблем экономической политики развития России является способность перманентно развивать огромные территории относительно малым количеством населения. В данных условиях агломерационный путь пространственного планирования и развития регионов и городских территорий представляется предпочтительным.

Субъектам городской агломерации необходимо совместно и скоординировано решать вопросы для максимального извлечения агломерационных эффектов. Ведя грамотную деятельность с использованием доступных административных инструментов (градостроительная политика, развитие общей инфраструктуры, рекреационных площадок, координация экономических потоков, активное вовлечение периферии городской агломерации в межмуниципальные процессы), можно обеспечить синергетический системный эффект.

На сегодняшний день городские агломерации рассматривается как формы размещения производительных сил и как системы расселения без выраженной привязки к административно-территориальному устройству. Процесс регулирования агломерационных процессов осложняется отсутствием унифицированных методических рекомендаций по обеспечению получения синергетических эффектов на территории агломерации при существующих нормативно-правовых документах.

В Российской Федерации не раз предпринимались попытки комплексного нормативно-правового обеспечения управления городскими агломерациями, но в связи с многообразием структурных уровней управления (федеральный, региональный, местный), конституционно имеющих независимые властные полномочия, решение данной задачи представляется затруднительным. Так, одни из относительно современных шагов по решению данной проблемы были предприняты Министерством экономического развития Российской Федерации путем разработки в 2008 году Концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года, где основное направление пространственного развития страны должно было быть сфокусировано на генерации «инфраструктурного эффекта» путем проведения политики по формированию городских агломераций. Данный эффект связывался с реализацией новых проектов строительства транспортных комплексов и информационных узлов, мультимодальных логистических центров, создание новых энергомощностей [1]. Частично результаты реализации данной политики в будущем отразились на концентрации научно-технологического и инновационного потенциалы в крупных городских агломерациях на востоке страны.

         Возникновение данной концепции не было случайным, она аккумулировала уже наметившуюся на тот момент тенденцию развития процессов агломерирования городских территорий. Так, в 2007-2008 гг. ведется обсуждение Концепции развития Большого Иркутска и схемы его территориального развития [2]. Основные вопросы, в рамках формирования Концепции, затрагивали такие направления как внесение изменений в законодательство РФ, с целью придания правового статуса такому явлению как городская агломерация и создания для эффективного развития агломерационных процессов необходимой институциональной среды, а также прорабатывались вопросы по согласованному порядку планирования развития входящих в состав агломерации поседений.

Концепция развития Иркутской агломерации не была утверждена, но остается актуальной и по сей день. Аналогичные попытки развития городских территорий предпринимались в Красноярском крае. Проект по развитию Красноярской агломерации включал в себя разработку Схемы территориального планирования и формирование стратегии социально-экономического развития [3]. В будущем разработанные документы были утверждены Министерством регионального развития РФ.

Наряду с Иркутском и Красноярском в других региональных документах стратегического развития в качестве первоочередных задач выдвигаются вопросы, касающиеся развития агломераций. В 2011 г. Правительство РФ утверждает Стратегию социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 г., где основным фактором развития промышленной Уральской зоны является развитие Екатеринбургской городской агломерации [4].

В связи с упразднением 8 сентября 2014 года Министерства регионального развития, основная часть федеральной политики, касающаяся развития городских агломераций, де-факто переходит в ведение Министерства экономического развития. Как результат в 2014 г. Минэкономразвития подготавливает прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г., данным документом определяется, что базовым фактором пространственного развития страны является формирование 20 городских агломераций, с численностью не менее 1 миллиона человек, с усилением концентрации на таких территориях человеческого капитал, инновационной инфраструктуры, ресурсов будущего [5].

Следующим шагом по формированию федеральной политики в отношении развития городских территорий является издание приказа Минэкономразвития № 295 от 20.05.2015 по формированию Межведомственной рабочей группы по социально-экономическому развитию городских агломераций. В 2016 г. Министерством экономического развития представлен проект «дорожной карты» «Развитие городских агломераций в Российской Федерации». Мероприятия представленной дорожной карты направлены на совершенствование пространственно-экономического развития РФ. В данном документе отображен комплекс мероприятий, направленный на нивелирование правовых и организационных барьеров, препятствующих созданию условий для комплексного развития высокоурбанизированных территорий как полюсов экономического роста [6].

Переходя от концепций и стратегий к реальным федеральным проектам в сентябре 2016 года Президент Российской Федерации на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам ставит задачу к 2018 году привести в нормативное транспортно-эксплуатационное состоянии не менее половины дорожной сети 38 крупнейших городских агломераций, а к 2025 году довести данный показатель до 85 %. Далее, Правительством РФ был утвержден паспорт приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» [7].

Среди основных целей и задач реализации приоритетного проекта, направленных на улучшение транспортной инфраструктуры городских агломераций, выдвигается такая задача как: «повышение уровня удовлетворенности граждан дорожной ситуацией в своем регионе. В рамках реализации данной задачи ежегодно проводятся слушания с привлечением общественности различных муниципальных образований, входящих в состав агломерации, по вопросам включения тех или иных дорог в транспортный каркас агломераций, тем самым определение границ агломерации осуществляется не только директивно, но и с применением институтов гражданского общества.

После двухлетней успешной реализации приоритетного проекта в мае 2018 года Президентом издается «майский» указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в котором цели и задачи приоритетного проекта трансформируются в цели и задачи национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» [8]. Паспорт национального проекта далее утверждается Советом при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам в конце 2018г. [9]

Следовательно, реализация мероприятий по развитию транспортной инфраструктуры начинает охватывать всю страну. В проект включаются все столицы субъектов РФ, а также города, численность которых превышает 100 тыс. человек. Из федерального бюджета на реализацию данного проекта планируется выделить более 400 млрд. руб., из консолидированных бюджетов субъектов РФ более 4 трлн. руб., из внебюджетных источников более 190 млрд. руб [10].

Анализируя основные параметры данного проекта, можно сделать выводы, что на федеральном уровне присутствует понимание значимости стратегического пространственного планирования России путем развитие городских агломераций. Ведь развитие транспортной инфраструктуры в первую очередь позволяет перейти от стихийного формирования агломераций к регулируемому, т. к. для качественного сдвига в получении агломерационных эффектов, необходимо сделать более доступными блага города-ядра периферийным субъектам агломерации, подключая все новые потенциальные дифференцированные ресурсы к общей системе. В рамках реализации проекта, во всех городских агломерациях должны быть разработаны документы транспортного планирования, оптимизирующие транспортные потоки различных независимых муниципальных образований, позволяющие выполнить переход от их простого пространственного скопления к многокомпонентной системе. Развитие транспортной инфраструктуры агломерации прямолинейно влияет на основные составляющие любой агломерации: маятниковая миграция и размерность изохрон.

Наряду с национальным проектом 13 февраля 2019 года распоряжением Правительства РФ утверждается Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Одной из ключевых целей реализации данной стратегии является развитие тенденции концентрации экономического роста в ограниченном числе центров, а также увеличение социально-экономической значимости крупнейших городов страны. Трансформацию пространственной организации экономики планируется осуществлять путем усиления влияния научно-технического прогресса на пространственное развитие, а именно распространение дистанционных форм выполнения трудовой деятельности и увеличения пространённой доступности услуг через внедрения информационно-коммуникационных технологий. Касательно вопроса развития городских агломераций, в данной стратегии предусмотрены задачи по повышению социально-экономической развитости и целостности территорий городских агломераций, а именно: комплексное развитие транспортных узлов, расположенных в пределах перспективных крупных центров экономического роста; создание международных аэропортов-хабов, в городских агломерациях; обеспечение согласованного планирования развития транспортной инфраструктуры муниципальных образований на территориях субъектов Российской Федерации; повышение устойчивости системы расселения за счет социально-экономического развития городов; развитие транспорта общего пользования, оптимизация маршрутной сети агломераций; повышение транспортной доступности сельских территорий до ближайших межмуниципальных обслуживающих центров за счет развития и приведения в нормативное состояние сети региональных и местных дорог, стимулирования развития общественного транспорта. Стратегия также направлена на координацию органов исполнительной власти всех уровней по реализации приоритетов пространственного развития страны.

Еще одним немаловажным фактором для формализации правового статуса городской агломерации на уровне федерального нормотворчества является тот факт, что в Стратегии пространственного развития страны определены понятия «крупной городской агломерации», «крупнейшей городской агломерации». Под крупнейшей городской агломерацией понимается –  «совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения более 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями» [11]. Крупная городская агломерация определена как «совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения 500 тыс. человек – 1000 тыс. человек, связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в том числе трудовыми, и социальными связями [11]. Определение данных понятий позволяет унифицировано подходит к вопросам управления такими территориями на всех уровнях власти.

Очевидно, что на современном этапе более системно прорабатывается процесс управления городскими агломерациями, но нельзя не отметить, что отсутствует системная институциональная проработка понятия городская агломерация. Несмотря на то, что в настоящий момент реализуются реальные проекты, направленные на развитие городских агломераций, в федеральном законодательстве до сих пор отсутствует понятие «городская агломерация», а следовательно, и единый подход к делимитации таких территорий, что влечет за собой диспропорцию развития разных агломераций в нашей стране.

Остаются непроработанными институты взаимодействия между субъектами-участниками городских агломераций и потенциальное сотрудничество напрямую зависит от проводимой политики Правительства субъекта РФ, от готовности стимулировать развитие такого сотрудничества. Однако, следует отметить, что на региональном уровне ведется работа по организации процессов управления агломерациями с приданием им обособленной правовой идентичности. Правительствами более половины субъектов РФ были приняты нормативно-правовые акты, которые так или иначе способствуют развитию агломерационных территорий. В подавляющей части речь идет о создании координационного органа управления городской агломерацией. В данный орган управления входят представители от муниципальных образований, регионального правительства, а также от различного рода частных бизнес структур. Тем самым появляется возможность использовать не только административные методы сотрудничества, но также применять корпоративные методы управления, стимулирующие к поиску общей синергии.

Исходя из проведенного анализа можно сделать вывод, что несмотря на реализуемые национальные проекты, утверждение стратегий пространственного развития, наличие региональных органов управления, разнообразие существующих видов партнерств в рамках действующего нормативно-правового поля, системный процесс управления городскими агломерациями выглядит недостаточно проработанным. Потенциально возможные агломерационные проекты могут столкнуться с законодательным лагом, который воспрепятствует своевременному проведению необходимой эффективной политики.

Список использованных источников

  1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года»
  2. Фонд регионального развития Иркутской области URL: http://frrio.ru/project/?23 (дата обращения: 19.09.2019)
  3. Схема территориального планирования Красноярской агломерации // Красноярский край. Официальный портал URL: http://www.krskstate.ru/dat/bin/art_attach/1103_arh.pdf (дата обращения: 09.02.2019).
  4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. N 1757-р г. Москва // Российская газета URL: https://rg.ru/2011/10/17/ural-site-dok.html (дата обращения: 17.09.2019).
  5. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года // Официальный сайт Министерства экономического развития URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/macro/prognoz/doc20130325_06 (дата обращения: 17.09.2019).
  6. План мероприятий («дорожная карта») «Развитие агломераций в Российской Федерации» // Официальный сайт Министерства экономического развития URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/wg/dk (дата обращения: 15.09.2019).
  7. Паспорт приоритетного проекта “Безопасные и качественные дороги” // Официальный сайт Правительства Российской Федерации URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/planning/wg/dk (дата обращения: 15.09.2019).
  8. Президент подписал Указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Официальный сайт Президента Российской Федерации URL: http://kremlin.ru/events/president/news/57425 (дата обращения: 08.09.2019).
  9. Паспорт национального проекта “Безопасные и качественные автомобильные дороги” // Официальный сайт Правительства Российской Федерации URL: http://static.government.ru/media/files/rBdyoIr3S9IDP8Q87lXXYaktpKWGc0NY.pdf (дата обращения: 18.09.2019).
  10. Официальный сайт Правительства Российской Федерации URL: http://government.ru/projects/selection/733/35558/ (дата обращения: 15.09.2019).
  11. Официальный сайт Правительства Российской Федерации URL: http://government.ru/docs/35733/ (дата обращения: 21.09.2019).