Московский экономический журнал 1/2020

image_pdfimage_print

УДК  334.7

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10011

Существующие экономические подходы к рискам, связанные с реализацией проектов в рамках государственно-частного партнерства

Existing economic approaches to risk related with the implementation of projects in the framework of public-private partnership

Загоруйко Игорь Юрьевич, доктор экон. наук., профессор, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», Пермский военный институт войск национальной гвардии Российской Федерации, г. Пермь

 Zagoruyko Igor Yuryevich, Doctor of Economics, Federal State Educational Institution of Higher Education «Perm State Agrarian-Technological University named after academician D.N. Pryanishnikova», The Perm Military Institute of the National Guard Troops of the Russian Federation

Аннотация. Распределение рисков состоит в выборе из числа партнеров проекта ответственного лица (лиц), притом за каждый риск в рамках государственно-частного партнерства. Основными категориями рисков, связанных с реализацией проектов в рамках государственно-частного партнерства: срыв осуществления проекта, вызванный: событиями, которые находятся вне сферы контроля сторон; неблагоприятными действиями правительства, квалифицируемыми как политические риски, среди которых различают риски «традиционные»; «регулятивные» и «квазикоммерческие». Риски на стадии строительства, связанные с невозможностью завершения строительства объекта, соблюдения согласованных сроков и т.п., а также на стадии эксплуатации, вызванные невозможностью эффективной эксплуатации или обслуживания объекта либо повышение эксплуатационных расходов. Коммерческие риски, связанные с невозможностью получения ожидаемых доходов от реализации проекта. Финансовые риски, связанные с обменным курсом, увеличением процентных ставок по кредитам и т.п.

Summary. The distribution of risks consists in the selection of a responsible person (s) from among the project partners, moreover, for each risk within the framework of a public-private partnership. The main categories of risks associated with the implementation of projects within the framework of public-private partnerships are: disruption of the project due to: events that are outside the scope of the parties’ control; adverse government actions that qualify as political risks, among which the «traditional» risks are distinguished; «Regulatory» and «quasi-commercial». Risks at the construction stage associated with the inability to complete the construction of the facility, compliance with the agreed deadlines, etc., as well as at the operational stage, caused by the inability to efficiently operate or maintain the facility or increase operating costs. Commercial risks associated with the inability to obtain the expected income from the implementation of the project. Financial risks associated with the exchange rate, increase in interest rates on loans, etc.

Ключевые слова: экономика, государственно-частное партнерство, риски, экономические инструменты, проекты, требования, условия, государственное развитие.

Key words: economy, public-private partnership, risks, economic instruments, projects, requirements, conditions, state development.

В США каждым штатом определяется перечень элементов соглашения о государственно-частном партнерстве в который могут входить: проектирование, финансирование, строительство, реконструкция, эксплуатация, обслуживание, ремонт, управление, техническое обслуживание и др. Каждая модель государственно-частном партнерстве содержит минимум три элемента, где в качестве базового выступает строительство или реконструкция.

Во Франции элементами партнерского соглашения являются строительство, преобразование, реконструкция, демонтаж или снос, оборудование, полное или частичное финансирование, техническое обслуживание, эксплуатация и управление. В отличие от России и США, во Франции в качестве основного объекта могут выступать услуги.

Распределение рисков состоит в выборе из числа партнеров проекта ответственного лица (лиц) за каждый риск или достижении договоренности относительно механизма разделения рисков. Например, если проектная компания обязана сдать объект инфраструктуры организации-заказчику, причём определённое оборудование объекта должно быть в функционирующем состоянии, то проектная компания несет риск, связанный с тем, что такое оборудование не сможет обеспечить достижение согласованных показателей производительности[1]. Типовые законодательные положения ЮНСИТРАЛ по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников, от 7 июля 2003 г. в связи с этим рекомендуют не устанавливать излишних законодательных или регулятивных ограничений применительно к способности организации-заказчика согласовывать такое распределение рисков, которое отвечает потребностям, отсылая к Руководству ЮНСИТРАЛ для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников от 29 июня 2000 г., имеющему целью оказание помощи при создании юридической базы, благоприятной для частного инвестирования в публичную инфраструктуру. Содержащиеся в нем рекомендации направлены на обеспечение сбалансированности между стремлением облегчить и поощрить частное участие в проектах в области инфраструктуры, с одной стороны, и различными публичными интересами принимающей страны, — с другой.

Основными категориями рисков, связанных с реализацией проектов в рамках государственно-частного партнерства, ЮНСИТРАЛ признает:

1. Срыв осуществления проекта, вызванный:

  • событиями, которые находятся вне сферы контроля сторон (стихийные бедствия, военные действия, гражданские беспорядки или террористические акты);
  • неблагоприятными действиями правительства, квалифицируемыми как политические риски, среди которых различают риски «традиционные» (например, национализация активов проектной компании или введение новых налогов, ставящих ставят под угрозу перспективы проектной компании); «регулятивные» (например, введение более жестких стандартов в отношении предоставляемой услуги или открытие сектора для конкуренции) и «квази-коммерческие» (например, нарушение своих обязательств организацией-заказчиком или перерывы в осуществлении проекта вследствие изменений в приоритетах и планах организации-заказчика).

2. Риски на стадии строительства, связанные с невозможностью завершения строительства объекта, соблюдения согласованных сроков и т.п., а также на стадии эксплуатации, вызванные невозможностью эффективной эксплуатации или обслуживания объекта либо повышение эксплуатационных расходов.

3. Коммерческие риски, связанные с невозможностью получения ожидаемых доходов от реализации проекта.

4. Финансовые риски, связанные с обменным курсом, увеличением процентных ставок по кредитам и т.п.

В России возможность распределение рисков является одним из ключевых признаков государственно-частного партнерства. Однако законодатель не определяет виды рисков и основания для их распределения. Во Франции государственно-частные партнерства основаны на четком распределении рисков между государственными и частными организациями. Такое распределение рисков оговаривается сторонами и обычно является объектом «матрицы рисков». За исключением риска исполнения работ, матрица риска довольно схожа для концессионных соглашений и партнерских договоров. Риски, связанные с выполнением контракта (например, задержки в завершении и доставке работ, археологические находки и проектный риск), как правило, передаются частному лицу.

В США риски традиционно распределяются передачи частному сектору операционного риска, риска технического обслуживания, строительный риск, финансовые риски и многое другое. И наоборот, риски, обычно сохраняемые в государственном секторе, включают риск переезда (в случае необходимости) или пользовательский риск, форс-мажорные обстоятельства и риск дохода[2].

Цель государственно-частного партнерства. Как отмечается в подготовленном Европейской экономической комиссией ООН Практическом руководстве по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства[5], государственно-частное партнерство основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора.

Стоит учитывать, что каждый партнёр принимая участие в государственно-частном партнёрстве преследует собственные цели.  Целями частного партнера является получение прибыли за счет возврата инвестиционных вложений и получение объекта соглашения в собственность. Публичный партнер преследует цель привлечения инвестиций в экономику и повышения качества товаров, работ и услуг.

Однако целью государственно-частного партнёрства является создание определённого блага, которое позволит удовлетворить интересы как публичного, так и частного партнеров. В качестве данного блага выступает социально-полезный результат в виде объекта необходимого обществу. В качестве таких объектов могут выступать больницы, школы, объекты дорожно-транспортной инфраструктуры и др. Таким образом, целью государственно-частного партнерства является создание общественно-важного инфраструктурного объекта, путем передачи, традиционно осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, функций по созданию данного объекта частному партнеру.

Инвестиционный характер отношений. Для инвестиционных отношений характерны следующие признаки:

  • отчуждение инвестором имущества, имеющего денежную оценку;
  • отчуждение имущества производится в совместное предприятие;
  • инвестор действует с целью получения дохода.

Инвестиционный договор в качестве существенного условия предусматривает условия о разделе результата инвестиционной деятельности[3].

Данные признаки характерны и для государственно-частных партнёрств. Частный партнёр финансирует создание объекта по соглашению о государственно-частном партнерстве с целью получения дохода от дальнейшей эксплуатации данного объекта. Об инвестиционном характере отношений в сфере государственно-частных партнерств свидетельствуют положения Закона о государственно-частных партнерствах и Закона о концессионных соглашениях, где в место понятия «финансирование» достаточно часто используется понятие «инвестирование».

В.В. Лосев в своей работе приводит признаки государственно-частных партнерств, позволяющие отграничить их от контрактной системы, приватизации государственного имущества, участия государства в уставном капитале, создания особых экономических зон, аренды государственного (муниципального) имущества, простого товарищества.

Если сравнивать государственно-частное партнерство с приватизацией, то одним из критериев их разграничения является цель. Если цель государственно-частного партнерства заключается в удовлетворении публичных, общественно значимых интересов, то цель приватизации отчуждение имущества. Так же автор выделяет различия в правовом режиме объектов данных отношений, где в ходе приватизации обязательно возникает право собственности, а в случае государственно-частного партнерства возникновение права частной собственности не является обязательным. Так, не любая сделка, влекущая возникновение у частного субъекта права собственности на объект, который когда-то в том или ином виде принадлежал государству или муниципальному образованию, является приватизацией и должна совершаться в порядке, предусмотренном Законом о приватизации. Данную точку зрения разделяет К.И. Скловский, подчеркивая, что «если договор в целом не преследует цели перехода имущества в частную собственность, а имеет иные цели — инвестиции в городское хозяйство и т.п., то такой договор может быть квалифицирован как договор, не являющийся договором о приватизации» [6]. Данная позиция находит отражение в судебной практике. В соответствии с которым осуществление инвестиций в государственное или муниципальное имущество с последующим приобретением объекта инвестирования в собственность инвестора является правомерным. В качестве аргумента указывается на то, что в процессе реконструкции частный инвестор создает новый объект с иными качественными характеристиками, и право собственности возникает именно на этот новый объект, а не на ранее переданный.

Стоит отметить, что во Франции переход объекта соглашения о государственно частном партнерстве в частную собственность невозможен ни при заключении партнерского соглашения, ни при заключении концессионного соглашения. Объект соглашения передается частному партнеру исключительно во владение и пользование на установленный соглашением срок.

В качестве критерия разграничения государственно-частного партнерства и государственного заказа выделяют цель. Контрактная система включает отношения, направленные на обеспечение государственных (муниципальных) нужд. Таким образом, понятия общественно значимых целей и государственных нужд соотносятся как общее и частное. В США соглашения о государственно-частных партнерствах, в отличие от государственных контрактов, имеют более сложный предмет, который включает минимум три элемента (например, строительство — владение на праве собственности — эксплуатация – передача).

Во Франции по решению Конституционного совета условием необходимым для заключения партнерского соглашения является наличие хотя бы одного из следующих условий:

  • высокая степень сложности проекта, государственный орган объективно не в состоянии без посторонней помощи технически удовлетворить своих потребности;
  • проект является неотложным, и задержка нанесет вред общественным интересам;
  • невозможность или неэффективность применения механизма государственного заказа в конкретном проекте[7].

При участии публичного партнера в уставном капитале, целью является удовлетворение публичных интересов. В ходе государственно-частного партнерства публичный партнер получает имущество, социальный эффект, плату, а частный партнер получает прибыль. В процессе участия в складочном капитале стороны получают дивиденды при выполнении установленных условий их выплаты.

Вопрос отнесения особых экономических зон к государственно-частным партнерствам является дискуссионным. Однако по мнению В.В. Лосева, возникновение особых экономических зон на основании административного акта, а также отсутствие возможности распределения рисков позволяют разграничить данные правоотношения.

В качестве различий между государственно-частным партнерством и предоставлением государственного (муниципального) имущества в аренду автор выделяет: цели, возникновение права собственности и наличие распределения рисков.

Основанием для разграничения государственно-частного партнерства и простым товариществом, в первую очередь, является то, что публичный субъект не может выступать в качестве участника простого товарищества.

На основании этого В.В. Лосев предлагает выделять следующие признаки государственно-частных партнерств:

  1. Это правовое отношение, т.е. особая связь между субъектами, основанная на нормах права;
  2. Субъектами такого отношения являются публичный и частный партнер;
  3. Основой данных правоотношений является сотрудничество субъектов при использовании их ресурсов;
  4. Распределение рисков между партнерами;
  5. Равенство сторон. По мнению автора, сотрудничество государства и субъектов предпринимательства, предполагающее равноправие и взаимный интерес, в большей степени отражает суть государственно-частного партнерства, чем простое привлечение государством частного партнера для выполнения работ или оказания услуг для государственных нужд. Партнерские отношения возможны только между юридически равными субъектами.
  6. Правоотношения регулируются федеральными, региональными законодательными и муниципальными нормативно-правовыми актами.
  7. Целью государственно-частного партнерства по мнению автора является удовлетворение публичных, общественно значимых интересов путем реализации функций, закреплённых за публичным партнером[4].

Таким образом, в качестве еще одного критерия, позволяющего отграничить государственно-частное партнерство от иных форм взаимодействия бизнеса и государства, можно выделить способ оплаты (возврата инвестиций). Во Франции данный критерий является способом разграничения партнерских и концессионных соглашений. Так, оплата по концессионному соглашению производится за счет сборов с потребителей. Оплата в соответствии с партнерским соглашением производится напрямую публичным партнером. Американская модель государственно-частного партнерства допускает как вышеперечисленные формы оплаты, так и «плату за доступность», когда публичный партнер осуществляет периодические платежи за возможность использовать объект.

На основании изложенного, для отграничения государственно-частного партнерства от иных форм взаимодействия бизнеса и государства, считаем необходимым дополнить существующие критерии следующими:

  1. В качестве обязательно элемента выступает строительство или реконструкция;
  2. Инвестиционный характер отношений;
  3. Цель — удовлетворение публичных, общественно значимых интересов путем передачи, традиционно осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, функций частному партнеру.

Список литературы

  1. Батрова Т.А., Антропцева И.О., Воробьев Н.И., Шапкина Е.А., Пушкин А.В., Артемьев Е.В., Рузанов И.В., Канделаки Г.Г., Богатырева Н.В., Котухов С.А. Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный).
  2. Документ размещен на официальном сайте Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ). URL: http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/pfip/guide/pfip-r.pdf Building-Up: How States Utilize Public-Private Partnerships for Social & Vertical Infrastructure. URL: http://www.ncsl.org/research/transportation/building-up-how-states-utilize-public-private-partnerships-for-public-multi-sector-vertical-infrastructure.aspx (дата обращения: 14.01.2020).
  3. Комментарий практики рассмотрения экономических споров (судебно-арбитражной практики) / А.В. Алтухов, О.А. Беляева, Н.А. Бортникова и др.; отв. ред. В.Ф. Яковлев. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2017. Вып. 22. 212 с.
  4. Лосев В.В. Понятие государственно-частного партнерства и отграничение его от смежных явлений // Юрист. 2016. № 13. С. 14 — 18.
  5. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Организация Объединенных Наций, 2008. С. 3.
  6. Скловский К.И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. М.: Статут, 2004. 365 с.
  7. Cour des comptes. Les partenariats public-privé des collectivités territoriales : des risques à maîtriser, Rapport, Paris. 2015. URL: https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/125-RPA2015- partenariats-public-prive.pdf (дата обращения: 14.01.2020).