Московский экономический журнал 7/2021

УДК 528.441.21

DOI 10.24412/2413-046Х-2021-10431

ИССЛЕДОВАНИЕ ВЛИЯНИЯ КАДАСТРОВОГО ДЕЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ НА ПРОВЕДЕНИЕ КАДАСТРОВЫХ РАБОТ

INVESTIGATION OF THE IMPACT OF CADASTRAL DIVISION IN THE REGIONS OF RUSSIA ON THE CONDUCT OF CADASTRAL WORKS

Мезенина Ольга Борисовна, доктор экономических наук, доцент, заведующая кафедрой Землеустройство и кадастры, Уральский государственный лесотехнический университет, г. Екатеринбург

Бекетов Алексей Дмитриевич, кафедра Землеустройство и кадастры, Уральский государственный лесотехнический университет, г. Екатеринбург

Mezenina Olga Borisovna, mob.61@mail.ru

Beketov Alexey Dmitrievich, alexeybeketov96@mail.ru 

Аннотация. В статье рассматривается существующие особенности кадастрового деления территории РФ и возникающие в связи с этим проблемы в работе кадастрового инженера (КИ). Интерес к теме вызван в результате исследования подходов определения границ кадастрового деления  в регионах России. Мы убедились, что все субъекты РФ вырабатывали свои подходы, которые во многом были похожие, но также имели и некоторые существенные различия. Наше исследование построено в основном на примерах Свердловской области и Пермского края, в статье представлены идентичность и отличия в определении границ кадастрового деления территории. По проведенному анализу сделаны некоторые выводы и даны предложения.

Summary. The article considers the existing features of the cadastral division of the territory of the Russian Federation and the problems arising in this regard in the work of a cadastral engineer (CI). The interest in the topic was aroused as a result of the study of approaches to determining the boundaries of cadastral division in the regions of Russia. We were convinced that there was no single one developed earlier, all the subjects of the Russian Federation developed their own approaches, which were similar in many respects, and also had some significant differences. Our study is based on the example of the Sverdlovsk Region and the Perm Region, where the main differences and similarities of the boundaries of the cadastral division of the territory are considered. Based on the analysis, some conclusions and suggestions were made

Ключевые слова: Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), кадастровое деление территории, объект недвижимости, граница населенного пункта, кадастровый инженер.

Keywords: Unified state register of real estate, cadastral division of the territory, real estate, border of the settlement, cadastral engineer.

Из теории. Кадастровое деление территории Российской Федерации является одним из существующих видов деления территории по определенному признаку. Например, кроме кадастрового деления территории существуют административно-территориальное деление и градостроительное зонирование (деление) территории.

Понятие «кадастровое деление территории» включает в себя несколько смысловых понятий:

Кадастр — упорядоченный список, реестр каких-либо важных объектов, официально составляемый государством на основании данных наблюдений, осуществляемых периодически или непрерывно [1].

Территория — это часть поверхности с определёнными границами. Территорией прежде всего называется земельное пространство, на которое распространяется юрисдикция государства или территориального образования в его составе [1].

Немного истории. В связи с импульсивным развитием кадастра недвижимости в нашей стране, в начале 2000-ых годов возникла острая необходимость в создании кадастрового деления территории всей страны. В Свердловской области работы по созданию электронных карт кадастрового деления территорий кадастровых районов Свердловского кадастрового округа выполнялись ФГУП УралНИИгипрозем. Единого подхода по созданию кадастрового деления на период с 2000-2002 годы выработано не было, но существовали общепринятые принципы по формированию границ кадастрового округа и кадастрового района.

Создание кадастрового деления в отношении кадастрового района, и разбивка его на кадастровые кварталы происходила следующим образом. На основе имеющихся картографических материалов в бумажном виде был произведен процесс оцифровки карты различного масштаба. Путем оцифровки на персональных компьютерах (далее — ПК) использовался инструмент — «полилиния» в результате чего, получались замкнутые полигоны, представляющие из себя один кадастровый квартал. Координаты «Х;Y» полученных объектов автоматически записывались и сохранялись в виде пространственных данных.

При отображении границ кадастровых кварталов на межселенных территориях использовался планово-картографический материал M 1:10000, при этом на земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда использовались топографические карты M 1:25000; на территории населенных пунктов, поселений и садоводческих товариществ использовался крупномасштабный плановый материал М 1:500, 1:2000, 1:5000. Если на территории поселений отсутствовал крупномасштабный плановый материал, то при создании электронных карт кадастрового деления использовался плановый материал М 1:10000.

Как было сказано ранее, единого подхода по созданию границ кадастрового деления разработано не было, но все субъекты РФ вырабатывали свои подходы, которые во многом были похожи, а также имели некоторые существенные различия. При создании границ кадастровых кварталов в отношении населенных пунктов, был взят за основу принцип: «Граница кадастрового квартала равняется границе архитектурно-планировочной единицы», таким образом в крупных населенных пунктах кадастровые квартала образовывались из границ жилых районов, центральных городских автодорог, железнодорожных путей, мест рекреации и водных объектов. Если населенный пункт был маленьким по площади, то границы кадастрового квартала как правило совпадали с границами такого населенного пункта. Подход к созданию кадастрового деления на межселенной территории зависел от распределения земель региона по назначению. В регионах где преобладают земли лесного фонда границы кадастровых кварталов ориентировочно соответствовали границам лесных кварталов, если же в регионе преобладают земли с/х назначения, то границы кадастровых кварталов совпадают с границами смежных с/х угодий.

Рассмотрим ведение кадастрового деления в субъектах и проблемы, с этим связанные при работе кадастрового инженера.

На примере Свердловской области и Пермского края рассмотрим отличия и идентичность в определении границ кадастрового деления территории.

На рисунке 1 видно, что в обоих рассматриваемых субъектах границы кадастровых кварталов созданы по материалам лесоустройства и ориентировочно совпадают с границами кадастрового деления.

На рисунке 2 видна разница в подходах формирования кадастрового деления в регионах. Справа отображен фрагмент публичной кадастровой карты на территории Пермского края, это межселенная территория лесного фонда и водного объекта – река. Границей кадастрового квартала является река, при оцифровке река была выделена в отдельный квартал. Слева отображена межселенная территория Свердловской области, в отличие от Пермского края, линейные водные объекты на территории Свердловской области не выделяются в отдельные квартала. При оцифровке картографического материала была выбрана точка – условная середина реки, по которой проходит граница двух смежных кварталов.

На сегодняшний день непросто сделать вывод в пользу одного или другого вариантов, как было правильно сделать кадастровое деление в отношении территорий, занятых водными объектами. С одной стороны, это несет лишнюю финансовую нагрузку для кадастрового инженера при выполнении кадастровых работ в отношении линейных объектов, так как необходимо запрашивать сведения из ЕГРН о кадастровом плане территории, в котором зачастую отсутствуют сведения о земельных участках. С другой стороны, на сегодняшний день проводится работа по внесению в ЕГРН сведений о Водоохранных зонах и Прибрежных защитных полосах, где в некоторых случаях (например, русло реки не изменилось) можно считать границу квартала за береговую линию водного объекта.

На рисунке 3 видна разница в подходах формирования кадастрового деления в регионах.

Справа отображен фрагмент публичной кадастровой карты на территории Пермского края, это межселенная территория между двумя на селенными пунктами связанными железнодорожным путем (59:17:4136001) и автодорогой (59:17:4116002), которые выделены из общего лесного массива в отдельные кадастровые квартала. Слева отображена межселенная территория Свердловской области, изображен населенный пункт д. Малиновка, она связана с другими населенными пунктами ж/д сообщением (коридор ж/д дороги проходит с С на Ю). При создании кадастрового деления в Свердловской области крупные ж/д и авто дороги не были выделены в отдельные квартала.

За все время существования кадастрового деления территории РФ накопилось немало проблем и вопросов у кадастровых инженеров, заказчиков кадастровых работ и простых пользователей Публичной кадастровой карты (ПКК). Разберем в статье, на наш взгляд, следующие по теме позиции: образование реестровых ошибок и противоречивых сведений, не корректно отображенных на публичной кадастровой карте; затруднение в работе кадастровых инженеров при использовании сведений.

Первой проблемой является некорректное или неполное отображение сведений на Публичной кадастровой карте. Одним из ярких примеров неполного отображения сведений на карте является ПКК территории Пермского края, а именно граница упраздненного Коми-Пермяцкого АО.

На рисунке 4 отображена ситуация, когда сведения из ЕГРН не полностью отображаются на Публичной кадастровой карте, в частности включен слой сведений «Зоны с особыми условиями использования территории», при этом они отображаются только на территории кадастрового округа 59 – Пермский край (зеленым цветом), а на территории ранее созданного кадастрового округа 81- Коми-Пермяцкий АО такие сведения не отображаются, хотя в ЕГРН установлена граница субъекта – Пермского края, которая включает в себя в том числе Коми-Пермяцкий АО [2,3].

Вторым примером некорректного отображения сведений является наложение границ кадастровых округов и районов.

На рисунке 5 отображен фрагмент территории Пермского края, Чайковского городского округа (59:12) и Республики Башкортостан, Нефтекамский район (02:33).

Красными линиями с белой окантовкой отображены границы кадастровых округов и одновременно границы районов, которые имеют наложения между собой либо несостыковки, которые образуют пустоту между районами. При этом если включить на публичной кадастровой карте слой «Границы», то мы увидим установленную границу между двумя субъектами, которая проходит в другом месте, чем в описании границ кадастрового деления.

Из выше сказанного хочется отметить, что противоречивые и некорректно отображенные сведения вводят в заблуждение абсолютно любого пользователя ПКК. На сегодняшний день столкнувшись с такими противоречиями остается только один достоверный способ получить верные сведения ЕГРН – это платное получение сведений.

Второй проблемой является несоответствие границы кадастрового квартала, установленной границе населенного пункта.

На рисунке 6 отображен фрагмент территории Свердловской области, Верхотурского городского округа, д Заимка кадастровый квартал 66:09:0501001. Граница кадастрового квартала было создана в период 2000-2002 годы, а граница населенного пункта была установлена в 2019 году, за этот временной период территория населенного пункта выросла и стала выходить за границы кадастрового деления.

На наш взгляд, в сложившейся ситуации есть потребность в корректировке границы кадастрового квартала, в связи с тем, что при выполнении кадастровых работ в отношении объекта, расположенного на границе кварталов или в отношении линейного объекта, проходящего через весь населенный пункт увеличивается финансовая составляющая на получение исходных данных. При запросе исходных данных потребуется запрос сведений из ЕГРН в объеме 3 кадастровых кварталов 66:09:0501001, смежного с ним и условного квартала 66:09:0000000. Стоимость запроса сведений в отношении оного кадастрового квартала составляет 350 рублей, если бы граница кадастрового квартала совпадала с границей населенного пункта, а если складывается ситуация, описанная выше, то необходим запрос сведений в размере 3 шт. общей стоимостью 1050 рублей [2,3,5].

Третьей проблемой при существующем кадастровом делении является большой объем сведений в пределах одного кадастрового квартала. Ярким примером является Нижневартовский район (86:04:0000001) в Ханты-Мансийском АО, площадь Нижневартовского р-на составляет 117 тыс. кв. м., что составляет 1/5 часть всей территории Ханты-Мансийского АО. Учитывая особенность региона, в котором расположено огромное количество объектов трубопроводного транспорта, соответственно в кадастровом квартале 86:04:0000001 сконцентрировано огромное количество информации, более 49 тыс. земельных участков, более 65 тыс. объектов капитального строительства и более 80 тыс. ЗОУИТ. Общий объем сведений, содержащихся в кадастровом квартале 86:04:0000001 составляет более 8 ГБ. Сведения, получаемые из ЕГРН содержатся в формате XML, для дальнейшей работы их необходимо преобразовать в удобный формат, например, AutoCAD, MapInfo и другие, но при этом возникают сложности потому что, объем одного файла очень большой (более 8 ГБ) и часто нет возможности преобразовать файл так чтобы все слои ЕГРН содержались в одном файле, приходится использовать либо сторонние обработчики файлов, либо послойно получать каждый слой ЕГРН. Данная ситуация связана с тем что, площадь кадастрового квартала 86:04:0000001 равна площади Нижневартовского района – это более 117 тыс. кв. км., при создании кадастрового деления территории, не было разделения такой огромной территории на несколько кварталов,  что привело к переизбытку сведений в пределах одного кадастрового квартала равного площади целого района.

Четвертой проблемой в существовании кадастрового деления является образование реестровых ошибок, путем изменения границ кадастрового района.

На рисунке 7 отображен фрагмент территории Пермского края, на стыке двух районов Чайковский и Еловский. Ранее граница кадастрового района 59:19 проходила по краю объекта капитального строительства (на рис. 7 слева желтым цветом), а граница кадастрового района 59:12, расположена на том же месте и сейчас. Получается, что между кадастровыми районами было пустое пространство (дыра), при этом осуществляя постановку на кадастровый учет объектов недвижимости включая до 2017 года крайней координатой являлась точка в существующей на тот момент границы кадастрового района. Дело в том, что в 2017 году в ЕГРН были внесены границы обоих районов, в связи с чем была изменена граница кадастрового района и приведена в соответствие с границами муниципального района, из-за этого образовывается погрешность в протяженности линейных объектов, проходящих по территории нескольких кадастровых районов. На примере одного района такая погрешность составила 73 метра, данный линейный объект проходит по территории 3 субъектов – кадастровых округов, и 7 муниципальных – кадастровых районов. Подобная ситуация с пробелом между концом объекта и границей кадастрового района встречается во всех 7 кадастровых районах, суммарная погрешность составляет 389 метров, это существенное различие в общей протяженности объекта. Дыры между кадастровыми округами в ЕГРН были одной из самых загадочных и насущих проблем, до момента внесения в ЕГРН границ субъектов РФ и муниципальных районов. Можно понять ситуацию, когда дыры между единицами кадастрового деления образовывались на стыке субъектов, так как каждый субъект имеет свою систему координат и при создании кадастрового деления, каждый использовал различные ключи для пересчета координат, при этом не стояла задача свести границы, то непонятна ситуация как образовались дыры либо наложения границ кадастровых районов внутри одного округа. Данная проблема стала постепенно решаться, в период с 2016 года по н.в., когда в ЕГРН стали массово вносить сведения о границах субъектов и районов, во многих случаях сотрудники Росреестра стали устранять противоречивые сведения, образовавшиеся в системе кадастрового деления территории РФ [2,3,5].

Итак, в заключении — каждый регион сам вырабатывал подход и практику создания границ. Единое правило во всех регионах — количество кадастровых округов должно было соответствовать количеству административно-территориальных единиц РФ, а количество кадастровых районов должно было соответствовать количеству административно-территориальных единиц субъекта РФ. Границы кадастровых округов и районов устанавливались также методом оцифровки карт (упомянутым ранее), описание таких границ на тот момент существовало в виде текстового описания или графического изображения на бумажных носителях.

На  сегодняшний день количество кадастровых округов, содержащихся в ЕГРН составляет – 91, а количество существующих административно-территориальных единиц в РФ составляет – 85. Это связано с тем, что существующие автономные округа (далее – АО) вошли в состав субъектов РФ, наиболее ярким примером является Коми-Пермяцкий АО и Пермская область. В 2005 году на основании референдума, проведенного в 2003 году из двух существующих субъектов, был образован новый субъект – Пермский край. Еще одним ярким примером является вхождение в 2007 году, в состав Красноярского края Эвенкийского АО и Таймырского АО [1,2,3].

По официальным данным, Россия обладает богатейшими природными ресурсами на планете. Достаточно упомянуть такой факт, что земельные участки составляют почти 1,767 млрд. гектаров. Это требует не только соблюдение правильности применения природных ресурсов, но и их обязательного учета и регистрации с точным оформлением границ при грамотной работе кадастрового инженера, обеспеченного всеми необходимыми знаниями и данными.

Литература

1. Официальный сайт Википедия – свободная энциклопедия https://ru.wikipedia.org.
2. Официальный сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии – Росреестр https://rosreestr.gov.ru.
3. Российская Федерация. Министерство экономического развития РФ. [Электронный ресурс]: Приказ от 24 ноября 2015 года № 877 «Об утверждении порядка кадастрового деления территории Российской Федерации, порядка присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, номеров регистрации, реестровых номеров границ» // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
4. Российская Федерация. Законы. Градостроительный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 29.12.2004, № 190-ФЗ // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
5. Царенко А.А., Шмидт И.В., Киреева С.А. Установление границ населенных пунктов как основная функция территориального планирования // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Естественные науки. 2018. Т. 42, №3. С. 404-413.