Московский экономический журнал 6/2021

image_pdfimage_print

УДК 332.024.3(571.13)

DOI 10.24412/2413-046Х-2021-10336

АНАЛИЗ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ ОМСКОЙ ОБЛАСТИ 

ANALYSIS OF THE IMPLEMENTATION OF STATE LAND SUPERVISION OF THE USE AND PROTECTION OF LAND IN THE MUNICIPAL EDUCATIONS OF THE OMSK REGION

Щерба Валентина Николаевна, кандидат сельскохозяйственных наук, доцент, доцент кафедры землеустройства, Омский государственный аграрный университет, г. Омск

Scherba Valentina Nikolaevna, vn.scherba@omgau.org, Candidate of Agricultural Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Land Management, Omsk State Agrarian University, Omsk 

Долматова Ольга Николаевна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землеустройства, Омский государственный аграрный университет, г. Омск

Dolmatova Olga Nikolaevna, on.dolmatova@omgau.org, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Land Management, Omsk State Agrarian University, Omsk 

Комарова Светлана Юриевна, кандидат сельскохозяйственных наук, доцент кафедры землеустройства Омский государственный аграрный университет, г. Омск

Komarova Svetlana Yurievna, su.komarova@omgau.org, Candidate of Agricultural Sciences, Associate Professor of the Department of Land Management, Omsk State Agrarian University, Omsk 

Аннотация. В статье рассмотрена система контроля за использованием и охраной земель на региональном уровне, приведены результаты анализа деятельности государственных инспекторов в Омской области за период 2018-2020 годы. Определены виды нарушений по использованию земель субъектами административной ответственности в разрезе муниципальных образований. Выявлено, что за анализируемый период количественные показатели устраненных правонарушений в два раза меньше, чем установленных госинспекторами, а административные штрафы зачастую игнорируются собственниками земель в связи с несовершенством законодательной базы. Предлагаемые авторами меры для достижения лучших результатов при осуществлении государственного земельного надзора позволят сократить количества правонарушений в сфере земельных правоотношений всеми субъектами административной ответственности.

Summary. The article discusses the system of control over the use and protection of land at the regional level, provides the results of the analysis of the activities of state inspectors in the Omsk region for the period 2018-2020. The types of violations on the use of land by subjects of administrative responsibility in the context of municipalities are determined. It was revealed that for the analyzed period, the quantitative indicators of eliminated offenses are two times less than those established by state inspectors, and administrative fines are often ignored by land owners due to the imperfection of the legal framework. The measures proposed by the authors to achieve better results in the implementation of state land supervision will reduce the number of offenses in the field of land legal relations by all subjects of administrative responsibility.

Ключевые слова: государственный земельный надзор, использование и охрана земель, земельное законодательство, проверки, правонарушения, предписания, штрафы.

Keywords: state land supervision, land use and protection, land legislation, inspections, offenses, orders, fines. 

Введение

В современных условиях рыночной экономики и многообразии форм собственности на землю, возросла роль земли как экономического фактора, природного ресурса и объекта недвижимости, что отражается в научных трудах М.Д. Спектра [1], С.А. Липски [2], О.В. Колпаковой [3], Ю.М. Рогатнёва [4], Т.А. Филипповой [5], В.Н. Щерба [6], О.Н. Долматовой [7], Т.В. Папаскири [8] и других ученых. Каковы будут последствия от использования земель, их правовое и экологическое состояние, во многом зависит от деятельности участников правоотношений на землю, их вклада в сохранение и преумножение природных свойств земельных участков, а также от эффективности земельного контроля [9, 10, 11]. Имеющийся опыт проведения земельного контроля показывает, что использование земель, как на уровне региона, так и в целом по стране осуществляется с серьезными нарушениями, к основным из них можно отнести следующие: самовольное занятие земельных участков [12]; использование земли не в соответствии с целевым назначением [13]; неиспользованию земельных участков; нанесение вреда; непринятие мер по улучшению земель и предотвращению процессов, ухудшающих свойства почв; несоблюдение экологических требований;  нарушение утвержденной градостроительной документации и пр. [14]. В этих условиях возрастает значимость государственного земельного надзора по выявлению правонарушений, привлечению виновных лиц, их допустивших к ответственности, возмещению причиненного ущерба, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций [15, 16].

В то же время, необходимо принятие комплекса определенных мер по повышению эффективности и результативности исполнения функций по государственному земельному надзору, которые позволят, с одной стороны, сократить нарушения земельного и других видов законодательства, а с другой стороны, увеличить местные бюджеты всех муниципальных образований [17, 18].

Анализ последних исследований

Осуществление государственного земельного надзора — это не только функция и метод управления в сфере землепользования и гарант реализации земельного законодательства, но и деятельность уполномоченных должностных лиц Росреестра, направленная на выявление и предотвращение нарушений, а также причин и условий, которые способствуют их появлению. В каждом регионе создана служба государственного земельного надзора при Управлении Росреестра. Должностные лица (госинспектора) наделены полномочиями по защите прав государства и граждан, контролируют рациональное использование земель и природных ресурсов, проводят проверки и мероприятия по профилактике правонарушений, наблюдают за своевременным исполнением предписаний.

К рассмотрению проблем, влияющих на осуществления контроля за использованием земель в Омском регионе ранее обращались многие авторы, но их исследования, касались отдельных муниципальных районов Омской области и отражали вопросы осуществления муниципального контроля [16, 18, 19, 20].

А так как, функции и полномочия органов государственного надзора гораздо шире, и часть вопросов, которые выявляются на муниципальном уровне, решаются только федеральными органами, то подход к рассмотрению данной проблемы должен носить комплексный характер.

Поэтому объектом исследования проблем эффективности осуществления государственного земельного надзора и определение путей их устранения является Омская область в разрезе муниципальных образований: муниципальные районы и городской округ г. Омск.

Методология

В статье авторы ставили цель проанализировать результаты и выявить проблемы осуществления госземнадзора за использованием и охраной земель, исполнение требований земельного законодательства различными субъектами административной ответственности.

В исследовании используются общенаучные методы и приемы: анализ, синтез, сравнения, методы системного подхода к исследованию проблемы.

Ход исследования

На основании статистической обработки результатов работы специалистов государственного земельного надзора за последние три года, установлено, что общее количество проверок, выявленных нарушений и привлеченных к административной ответственности имеет тенденцию к значительному снижению в период с 2018 по 2020 год (таблица 1). Данная тенденция характерна как для муниципальных районов, так и для г. Омска.

Общее количество проверок и выявленных нарушений по области в 2020 году уменьшились относительно 2018 года и составили 81%  и 63 % соответственно. Данная тенденция характерна в основном для муниципальных районов. В г. Омске идет более резкое сокращение данных показателей и составляют соответственно 67% и 56 %.

Это напрямую связано с действием моратория на проведение плановых проверок, в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, отнесенных к субъектам малого предпринимательства, по видам контроля, по которым не был введен риск-ориентированный подход. Отсутствие во многих муниципальных отделах высокоточных измерительных приборов и недостаток кадров, также значительно осложняет выявление нарушений земельного законодательства на проверяемых земельных участках [18]. Соответственно, идет снижение и показателя по количеству привлеченных субъектов к административной ответственности, в среднем по области на 36 %, а по г. Омску на 42 %. Ответственность выражается в конкретно определенных составах административных проступков. Перечень земельных правонарушений, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, приводится в нормативно-правовых актах административного и земельного права.

Результаты привлечения субъектов правонарушений к административной ответственности представлены в таблице 2.

Исходя из данных таблицы 2 в структуре привлеченных к административной ответственности по всем видам нарушений от 77% до 79% приходится на граждан, как основной субъект правонарушений. Эта тенденция практически не меняется по годам. Среди выявленных правонарушений порядка управления и общественного порядка преобладают нарушения по факту невыполнения в установленный срок законного предписания об устранении нарушения земельного законодательства [16] по ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Доля нарушений порядка управления и общественного порядка в общем количестве выявленных нарушений по итогам 2020 года составила 29%.

Анализ результатов выявленных и устраненных нарушений земельного законодательства показал, что количественные показатели по выявленным нарушениям с 2018 года снизилось к 2020 году на 62%, а по устраненным нарушениям, только на 10%.

За последние три года динамика количества устраненных нарушений по годам практически не меняется при явном снижении выявленных нарушений с 2018 по 2020 год (рисунок 1).

Исходя из статданных в 2018 году устранено только 29% от количества выявленных нарушений земельного законодательства. В 2019 году количество нарушений уменьшилось на 16%, при этом устранено 35% от их общего количества. В 2020 году при тенденции уменьшения количества нарушений на 27% по сравнению с 2019 годом, устранению подлежало уже 46 % выявленных правонарушений.

Таким образом, можно сделать вывод, что пока не в полной мере используются имеющиеся в распоряжении госинспекторов полномочия по применению обеспечительных мер, в частности, наложение ареста на земельные участки с одновременным запретом их использования [17].

Рассматривая нарушения земельного законодательства по субъектам административной ответственности (юридические лица, граждане, должностные лица) выявлено, что в 2020 году основными нарушителями являются граждане (70%), по причине того, как отмечают ученые, что уровень правовой грамотности граждан в стране все еще остается очень низким [16].

 За 2020 год по итогам проведения надзорных мероприятий, отделом государственного земельного надзора вынесены постановления о назначении административных наказаний в виде штрафов, в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, на общую сумму 25350,5 тыс. руб., что превысило на 1910,5 тыс. руб. назначенных штрафов в 2019 году и на 19129,1 тыс. руб. — в 2018 году. В общей сумме штрафов по области большую часть составляют штрафы по г. Омску (от 60% до 70%).

Максимальная доля от общей суммы наложенных штрафов (70%) приходится на юридических лиц, в связи с тем, что минимальный размер штрафов, наложенных на юридических лиц превосходит минимальный размер штрафов, наложенных на граждан и юридических лиц [16, 17, 18]. Одной из важных функций инспекторов госземнадзора, является установление меры административного наказания к нарушителям земельного законодательства. Чаще всего этой мерой является административный штраф. Размеры штрафов за нарушения отдельных положений земельного законодательства увеличены до 40 раз и дополнительно к этому, взыскивается штраф в процентном выражении от кадастровой стоимости земельного участка. 

Динамика о количестве наложенных и взысканных административных штрафов по итогам плановых и внеплановых проверок показана на
рисунке 2.

Как видно из рисунка 2 в 2020 году сумма взысканных штрафов меньше почти в 2 раза суммы наложенных штрафов на правонарушителей. Одной из причин такого положения являлось то, что что размеры штрафов долгое время оставались низкими и несоответствующими степени общественной опасности правонарушения. Поэтому оплата доступного штрафа для правонарушителя не стимулировала его к надлежащему использованию занимаемого им земельного участка. 

Прогнозируется, что штрафы на основе кадастровой стоимости земельного участка помогут устранить недостатки законодательства, которые мешают сегодня защитить добросовестных землепользователей и справедливо наказать нарушителей [16].

Анализ осуществление государственного земельного надзора в разрезе 33 муниципальных районов Омской области за 2020 год выявил районы-лидеры по количеству проверок, выявлению нарушений, привлеченных к административной ответственности и по сумме наложения штрафов. К таким районам относятся: Исилькульский, Кормиловский, Полтавский, Таврический, Саргатский, Большереченский, Черлакский и Называеский муниципальные районы, что составляет только 25% от количества муниципальных районов.

По структуре и видам проведенных проверок в 2020 году наибольший вес (43,2%) занимают выездные проверки, затем идут документарные (34,7%) и на третьем месте находятся акты административного обследования (22,1%). Средний показатель нагрузки на одного инспектора в Омском регионе по итогам 2020 года составлял 104,6 %, что больше на 14 % относительно 2019 года. При этом, более 100% нагрузки на одного инспектора достигнуты в 21 районе Омской области. В то же время, есть районы (Нижнеомский и Знаменский), где нагрузка на одного инспектора составляет только 36%, что обусловлено малым количеством проводимых проверок и административных обследований.

В целом, деятельность территориальных органов Росреестра по показателям оценки их эффективности и результативности в 2018 году достигла оценки «хорошо», а в 2019 и 2020 годах оценки «удовлетворительно».

Результаты

Результаты проведенного исследования показывают, что в течении трех лет сохраняется тенденция недостаточной эффективности работы инспекторов государственного земельного надзора Управления Росреестра Омской области на всех муниципальных уровнях. Как отмечается  и в других исследованиях , это обстоятельство может быть вызвано такими причинами, как нехватка кадров и специализированной техники, некомпетентность специалистов, слабый контроль со стороны исполнительных органов, недостаточное знание гражданами земельного законодательства, низкая правовая ответственность землепользователей [19]. Все вышеперечисленные обстоятельства не только снижают денежные поступления в бюджет муниципалитетов, но и не способствуют сохранению и рациональному использованию  и охране земель.

Выводы

В целях повышения результативности и эффективности государственного земельного надзора необходимо принятие и реализация ряда действенных организационных и финансовых мероприятий. Исходя из положений федерального закона № 248-ФЗ и имеющегося опыта в других стран и регионах [10, 20, 21, 22 ], к наиболее существенным из них, можно отнести следующие:

  • устранение недостатков существующего правового регулирования государственного надзора и муниципального контроля;
  • совершенствование организации проведение проверок соблюдения земельного законодательства, а также составление единого реестра административного обследования объектов земельных отношений;
  • усиление ответственности собственников земельных участков и землепользователей (особенно на землях сельскохозяйственного назначения) за неисполнение земельного законодательства за счет увеличения размера взысканий и других правоприменительных мер;
  • улучшение технического оснащения госинспекторов за счет применения современной компьютерной техники, спутникового геодезического оборудования, новых транспортных средств;
  • обеспечение и создание условий для использование беспилотных летательных аппаратов;
  • переход на цифровизацию системы контрольно-надзорной деятельности, настройка автономного сбора данных;
  • постоянный мониторинг действующего и часто меняющегося законодательства, с целью применения в практической деятельности;
  • обеспечение регистрации в ЕГРН неиспользуемых и не оформленных земельных участков с целью выявления собственников  и последующего включения их в реестр проверок;
  • просвещение населения в сфере земельно-имущественных вопросов;
  • проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), соблюдение гарантий прав граждан и юридических лиц;
  • увеличение приема и подготовка квалифицированных специалистов в сфере геодезии, землеустройства и кадастра в вузах региона.

 ЛИТЕРАТУРА

  1. Спектр М.Д. Наука о землеустройстве в рыночной экономике [Текст] // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. №2(169). С. 5-11.
  2. Липски С.А. Признать невостребованные земельные доли [Текст] // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. №2(169). С. 5-11.
  3. Колпакова О.П. Современные методы государственного земельного надзора за использованием и охраной земельных ресурсов // Вестник КрасГАУ. 2020. №11(164). С. 24-29.
  4. Рогатнёв Ю.М. Землеустройство : учеб. пособие [Электронный ресурс] / Ю.М. Рогатнев, В.Н. Щерба, Т.В. Ноженко. Омск: ФГБОУ ВПО ОмГАУ им. П.А. Столыпина, 2015. 99 с. URL: https://www.elibrary.ru/item.1.
  5. Рогатнев Ю.М. Организация использования земли в рыночной экономике // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2021. № 5(170). С. 352-357.
  6. Щерба В.Н. Внутрихозяйственное землеустройство сельскохозяйственных организаций Западной Сибири : учеб. пособие [Электронный ресурс] / В.Н. Щерба, С.Ю. Комарова. Электрон. дан. Омск: ФГБОУ ВО Омский ГАУ, 2020. URL: https://www.elibrary.ru.
  7. Долматова О.Н. Устойчивое землепользование как основа формирования эффективного сельскохозяйственного производства [Текст] / О.Н. Долматова // Вестник Омского государственного аграрного университета, 2016. №3(23). С. 165-173.
  8. Папаскири Т.В. Аспекты цифрового землеустройства [Текст] /
    Т.В. Папаскири // Землеустройство, геодезия и кадастр: прошлое — настоящее — будущее: сборник научных статей по материалам Международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию землеустроительного факультета. Горки: Изд-во Белорусская ГСХА, 2020. С. 101-122.
  9. Липски С.А. К вопросу об информационном обеспечении контрольно-надзорных функций в сфере землепользования [Текст] / С.А. Липски, А.Д. Демьянова // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2017. №12. С. 13-18.
  10. Кадыкова О.Ф., Дужников А.П., Чуворкина Т.Н., Долбилин А.В. Правовое обеспечение и пути повышения эффективности государственного земельного надзора в Пензенской области [Текст] // Нива Поволжья. 2019.
    № 4 (53). С. 42-48.
  11. Аврунев Е.И., Пархоменко И.В. Перспективная информационная модель государственного земельного надзора [Текст] // Вестник СГУГИТ (Сибирского государственного университета геосистем и технологий). 2016. №2(34). С.158-168.
  12. Суворов И.С. Проблемы доказывания самовольного занятия земель при осуществлении государственного земельного надзора [Текст] // Молодой ученый. 2021. №10(352). С. 121-123.
  13. Становова К.А., Пархоменко Д.В. Государственный земельный надзор за нецелевым использованием земельных участков [Текст] // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2019. Т. 7. С. 276-281.
  14. Рогатнев Ю.М. Мылкина Д.В. Содержание и причины нарушения земельного законодательства [Текст] // Вестник Омского ГАУ. 2017. №2.
    С. 61–67.
  15. Самончик О.А. Государственный земельный надзор: проблемы повышения эффективности [Текст] // Аграрное и земельное право. 2019.
    № 6 (174). С. 12-17.
  16. Мылкина Д.В., Рогатнев Ю.М. Система контроля за использованием земельных ресурсов на уровне муниципального района (на материалах Калачинского района) // Электронный научно-методический журнал Омского ГАУ. 2016. № 4 (7) октябрь-декабрь. URL: http://ejournal.omgau.ru.
  17. Герасимов А.А. Государственный и муниципальный земельный контроль: анализ практики, предложения по совершенствованию [Текст] // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. №10(121).
    С. 29-45.
  18. Sizov A., Chernykh E. Analysis of the results of state land supervision by solving problems of mathematical statistics. E3S Web of Conferences 157, 03004 (2020). KTTI-2019. рр. 8. URL: https://doi.org/10.1051/e3sconf/202015703004.
  19. Филиппова Т.А., Нугуманова С.Э. Осуществление государственного земельного надзора на территории города Омска [Текст] // Вестник Алтайского государственного университета. 2017. № 9. С.60-65.
  20. Щерба В.Н. Анализ эффективности проведения государственного земельного надзора органами Росреестра в Шербакульском муниципальном районе Омской области [Электронный ресурс] / В.Н. Щерба, Д.А. Архипова // Геодезия, землеустройство и кадастры: проблемы и перспективы развития: сборник матер. II Междун. науч.-практ. конф. 2020. С. 332-338. URL: https://www.elibrary.ru.
  21. Наумочкина Е.А. Юсова Ю.С. Оценка эффективности мероприятий государственного земельного надзора в Омском муниципальном районе [Электронный ресурс] // Электронный научно-методический журнал Омского ГАУ. 2019. № 3 (18). с. 20.
  22. Sviderskyi O., Havrylenko O., Kovalenko K., Shlapko T. Administrative and legal mechanism of land relations protection in Ukraine and Russia: comparative legal analysis. Asia Life Sciences. 2 Suppl. 2. 2019. рр.45-57. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=43227680.