УДК 330

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10288

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

IMPROVING THE MANAGEMENT SYSTEM IN THE FIELD OF LAND RELATIONS

Коростелев Вячеслав Геннадьевич, кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт аграрных проблем Российской академии наук, г. Саратов

Пашков Владимир Петрович, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт аграрных проблем Российской академии наук, г. Саратов

Korostelev Vyacheslav G., candidate of economic sciences, leading researcher, Federal State Budget Institution of Science Institute of Agrarian Problems of the Russian Academy of Sciences, Saratov

Pashkov Vladimir P., candidate of economic sciences, leading researcher, Federal State Budget Institution of Science Institute of Agrarian Problems of the Russian Academy of Sciences, Saratov

Аннотация. В статье анализируется земельное законодательство Российской Федерации. Выявлен ряд противоречий в использовании существующих терминов и понятий в действующем земельном законодательстве. Установлено, что это приводит к усложнению и неопределенности в проведении политики государственного и муниципального управления земельными отношениями. Сформулированы  рекомендации по совершенствованию системы управления в сфере земельных отношений на основе уточнения используемых научных понятий.

Summary. The article analyzes the land legislation of the Russian Federation. A number of contradictions in the use of existing terms and concepts in the current land legislation. Established, that this leads to more complex and uncertain policy state and municipal land relations management. Recommendations on improving the management system in sphere of land relations on the basis of clarification of the used scientific concepts are made.

Ключевые слова: земля, термин, понятие, управление, деятельность, законодательство, доходность, поддержка.

Keywords: land, term, concept, management, activity, legislation, profitability, support.

Введение. За последние годы сельское хозяйство России показывает существенный рост объемов производства. В то же время, для решения поставленной государством задачи дальнейшего наращивания роста производства и экспорта сельскохозяйственной продукции необходимо устранить ряд негативных факторов. В частности, несовершенство действующего земельного законодательства России, которое является, в ряде случаев, достаточно противоречивым в использовании терминов и понятий. Это приводит к многочисленным спорам между пользователями земли, к неопределенности и сложностям при реализации политики государственного и муниципального управления земельными отношениями. Одной из причин сложившегося положения стало использование в обществознании, в основном, неоклассической экономической теории и пренебрежение классической теорией, в первую очередь ее диалектическим методом исследования и изложения в непротиворечивых терминах и понятиях.

Методология исследования базируется на использовании отдельных принципов диалектического метода: однопорядковость, парность и противоположность явлений и понятий о них, соотношение общего и особенного, сравнение схожих понятий, выделение предлагаемых содержания и определения на основе перечисления того, чем понятие не является. Выделены —  объекты земельных отношений: земельные участки и права на земельные участки. Управление разделено на две противоположные друг другу формы:  прямое управление объектами, обладающими либо способностями, либо свойствами к движению и косвенное управление общественными процессами движения прав на недвижимые объекты, на земельные участки.

Содержание исследования

1. Соотношение категорий «понятие» и «термин».

Различие между категориями «понятие» и «термин» проводится во всех направлениях наук, как в обществознании, так и в естествознании. Г. Гегель писал, что «понятие следует рассматривать прежде всего вообще как третье к бытию и сущности, к непосредственному и рефлексии. Бытие и сущность суть поэтому моменты его становления; понятие же есть их основа и истина как тождество, в которое они погрузились и в котором они содержатся.  Объективная логика, рассматривающая бытие и сущность, составляет поэтому, собственно говоря, генетическую экспозицию понятия» [1, с. 647-648].  Материалистически прочитать написанное Гегелем о понятии можно следующим образом. Бытие — это объективная реальность. Сущность не требует определения, она есть сущность во всех учениях. Третье — это понятие, которое представляет собой отражение в мышлении единства объективной реальности  и сущности, т.е. это мысль в единстве существенных свойств явлений. Ф. Энгельс утверждал, что «вещество, материя есть не что иное, как совокупность веществ, из которой абстрагировано это понятие; движение как таковое есть ни что иное, как совокупность всех чувственно воспринимаемых форм движения; такие слова, как «материя» и «движение», суть не более, как сокращения, в кото­рых мы охватываем, сообразно их общим свойствам, множество различных чувственно воспринимаемых вещей» [2].  Энгельс считал, что «понятия»  по сути — это сокращения, в которых охватываются множества различных чувственно воспринимаемых вещей в соответствии с их общими свойствами.

Таким образом, «понятие» предполагает и раскрытие своего содержания, и  его обозначение в форме уже определенного термина. «Термин» же может вводиться и использоваться без раскрытия скрывающегося за ним содержания. В научной теоретической системе категорий и законов «термин» и «понятие» используются в единстве.

2. Категория «управление» в научной литературе и в законодательстве.

Изучению категории «управление» посвящено большое количество работ как отечественных, так и зарубежных ученых. По определению американских ученых М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури «управление — это функция, вид деятельности по руководству людьми в самых разнообразных организациях» [3]. Б.А. Райзберг в своей работе [4] рассматривает «управление» как деятельность и как процесс. В Энциклопедии права говорится, что «научное управление – это целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом  и  на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей в интересах ее оптимального функционирования» [5]. В Большом  юридическом словаре приводится определение государственного управления как «организованного процесса руководства, государственного регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием экономики и культуры, иных сфер государственной  жизни» [6].

В Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ) используется  термин «управление», но не раскрывается содержание понятия о нем, не дается  определение. Другими словами, ответ на вопрос, что есть «управление», в кодексе отсутствует. В ГК РФ используются термины «управление», «участие», «участник», «объект», «деятельность» и  не используются  термины «работа», «труд» [7]. Кодекс использует термин «управление» применительно не только к движимому имуществу, но и к недвижимому, в том числе и к земле, что теоретически неправомерно.

В Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в ст. 3 записано, что понятие «государственное управление» — это есть «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» [8]. Получается, что «управление» вообще — это есть «деятельность», а  «государственное управление» — это «деятельность органов государственной власти». Получается, что орган государственной власти — это есть деятель.

В Земельном кодексе Российской Федерации (ЗК РФ) [9] земля и ее части признаются объектами земельных отношений. В кодексе не используются термины  «работа», «труд». В нем также не используется термин «субъект», вместо которого введен термин «участник».

В Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [10] в п. 1 ст. 4 говорится о выделе земельного участка для «… осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, товарное рыбоводство или другая деятельность в целях производства …». В законе термин «деятельность» неправомерно применен к объектам. Хозяйства, садоводство,  семеноводство, птицеводство и т.п. не могут заниматься деятельностью. Термин «деятельность» правомерно может быть применим лишь к физическим лицам. В данном законе не используются термины «управление», «работа», «труд», «субъект», «участник».

Понятия «субъект», «участник» и «орган власти» различаются и терминологически и содержательно. Земельное законодательство России использует эти понятия лишь терминологически, т.е. не дает им содержательных определений. К тому же оно не разграничивает их как различающиеся. Законодательство не перечисляет объекты их воздействий,  хотя ЗК РФ в ст. 6  перечисляет материально-вещественные объекты земельных отношений. Законодательство также не дает им определений. Но объектами отношений могут быть и не материально-вещественные явления, например, процесс, владение, собственность, управление (в формах коллективного, или единоначалия с субъектом в одном лице) и др. Субъект отношений — это лицо, юридическое или физическое. Участник отношений также может быть юридическим или физическим лицом. Орган власти также может быть лицом, но только юридическим. Орган власти любого уровня может быть одновременно и субъектом, и участником отношений.

Согласно закону о стратегическом планировании понятие «управление» – это есть деятельность. Но кого или чего?  По логике, деятельность может быть со стороны только живого субъекта, живого участника какого-либо процесса, т.е.  со стороны кого-то, но не чего-то. Органы любой власти  (государственной, муниципальной, поселковой,  предприятий, хозяйств и т.п.)  не могут обладать ни свойствами деятельности, ни способностями к деятельности. Но они выполняют функцию управления.  Поэтому  ни управление вообще, ни управление органами власти любых уровней не может называться деятельностью.

Встает вопрос о связи понятий «деятельность» и «работа». Деятельность — это есть работа, но работа — это не деятельность. В этих понятиях отражаются различные функции. Деятельность предполагает работу творческую, не вписывающуюся в перечень выполнения заданных наперед функций, выходящую за них. А работа, по найму или нет, прописывается наперед. Работы простых рабочих, в большинстве своем, представляют собой выполнение предписанных или заданных наперед функций.

В законе  о стратегическом планировании содержится понятие «деятельность», но без его собственного  определения, что это такое, и не содержится понятие «работа». Можно заключить, что понятие «работа» законодатель заменил понятием «деятельность». Получилось, что сегодня в стране, согласно данному закону, работы нет, вместо нее есть деятельность.

Машина может работать, но она не может заниматься деятельностью, в том числе и самодеятельностью. Поликлиника, институт, завод либо работают, либо не работают, или открыты для входа или закрыты. Но они не могут и не занимаются деятельностью. Органы власти и государственной,  и муниципальной, предприятия, министерства работают, но они не могут заниматься деятельностью. Деятельностью могут заниматься только люди,  работающие в них, т.е. рабочие служащие.

Таким образом, полагаем, что в законодательстве понятие «деятельность органов власти» можно заменить на понятие «работа органов власти».

В России в ее законодательстве понятие «управление» используется практически ко всем возможным объектам воздействия, без разделения их на движимые и недвижимые, на поддающиеся прямому воздействию, или только косвенному.  Например, Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации  во всех его изданиях формулирует название темы как «Обеспечение управления земельными ресурсами в Российской Федерации» [11].

Теоретически оборот объектов экономических отношений, например, капитала, или денег это есть их выход из одного исходного пункта и их возвращение в этот исходный пункт, который становится теперь конечным (диалектика: исходное превращается в конечное, которое снова станет исходным). Такое движение  должно повторяться постоянно. Но земля, как материально-вещественный объект экономических отношений, не движется ни в производстве, ни в обращении. Земля остается неподвижной, у нее не может быть движения по кругу, т.е. оборотов [12, с.130]. Однако  в общественных поземельных отношениях имеет место движение прав на земельные участки.  Но движение таких прав не является обращением прав, поскольку они  движутся линейно, без возвращения в исходный пункт своего отправления. Они уходят в другие пункты. Таким образом, теоретически правомерно говорить об общественном линейном движении лишь прав на земельные участки, а не о движении самих участков. Причем о движении без оборотов или кругооборотов.

Земля может быть объектом купли-продажи, т.е. быть товаром. В связи с этим возможно возникновение нового явления и понятия о нем «земельный  капитал». В этом случае может иметь место оборот такого капитала. Теоретически понятию земельный капитал можно дать такое определение — это есть денежный капитал, используемый на покупку земли с целью ее последующей продажи. Его формула такова:  Д – Т (земля) – Д’.  Это капитал обращения, он имеет свою необходимую постоянную и полезную функцию и свои обороты в пространстве и во времени. Но в России земельных банков  нет. Выдача другими различными банками в отдельных случаях кредитов для капиталовложений в земледелие не ведет к превращению их банковского капитала в земельный капитал. Функции всякого капитала необходимо различать и разделять  на общественно полезные и на общественно вредные.  Земельный капитал необходимо различать как общественно полезный и как общественно бесполезный, спекулятивный.

Использование понятий «управление» землей, земельными участками, в целом объектами земельных отношений не соответствует требованиям экономической теории. Теоретически правомерно использовать в земельном законодательстве понятия «управление общественным процессом движения прав на земельные участки» и «управление общественным процессом движения земельного капитала».

Продовольственная и сельскохозяйственная организация объединенных наций (ФАО ООН) в своих работах также использует схожие понятия: «управление почвами», «улучшение управления почвой», «устойчивое управление водными и земельными ресурсами», «управление растениеводством» [13]. В действительности управлять прямо недвижимым объектом не в состоянии ни один субъект, никакой орган или система органов. Управлять непосредственно или прямо возможно лишь особым объектом, обладающим либо способностями, либо свойствами к движению в тех или иных его формах. Объект, не обладающий такими способностями или свойствами, не может реагировать на сигналы или команды по изменению своего положения в пространстве относительно других объектов, он не может сам двигаться или передвигаться.  Поэтому подобные неподвижные объекты в теории  называются недвижимыми. Однако такие объекты могут передаваться одними субъектами другим субъектам в различные формы собственности, владения, пользования, распоряжения, аренды и др. При таких общественных актах отношений между собой различных субъектов недвижимые объекты в пространстве всегда остаются на одном и том же месте, но их общественное положение относительно тех или иных субъектов изменяется. В результате получается, что в системах общественных отношений возникает как бы иррациональная форма движения неподвижных объектов между субъектами.

В России в научной экономической литературе, а также в нормативно-правовых актах тема «государственное управление общественным социально-экономическим процессом» представлена весьма скромно. В литературе, в законодательстве терминологически и понятийно широко представлена тема государственного регулирования рыночных процессов. Таким образом, понятие «процесс» признается, но лишь применительно к рынку. «Управление» и «регулирование» — это различающиеся понятия, соответственно, должны различаться между собой «государственное управление рыночными процессами» и «государственное регулирование рыночных процессов». Следует различать государственное управление рыночными процессами движения всех, без различий, объектов отношений и государственное управление рыночным процессом движения лишь земельных объектов.  Движение таких объектов может быть полностью рыночным, полностью внерыночным и полурыночным, т.е. регулируемым наполовину. В России в настоящее время состояние поземельных отношений, является, по нашей оценке, полурыночным, и оно требует улучшений. Необходимо постепенно переходить к государственному управлению рыночным социально-экономическим процессом движения прав на земельные участки.

3. Совершенствование практики  управления земельными  отношениями

Решение задачи наращивания объемов производства продукции сельского хозяйства связано с тремя возможными направлениями использования земли.  Это рост производства за счет: 1) роста урожайности, производительности на используемых в настоящее время площадях земли (интенсивный путь использования земли); 2) расширения площадей используемой земли, но не урожайности (экстенсивный путь использования земли); 3)  роста одновременно и урожайности, и площадей используемой земли (путь одновременно интенсивного и экстенсивного использования земли).

По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года в России из общей площади в 142659,7 тыс га сельскохозяйственных угодий земель сельскохозяйственного назначения в обследованных хозяйствах всех их категорий, фактически использовалось лишь 125031,4 тыс га, т.е. 87,6 %. Свыше 12% угодий не использовалось [14, с. 138-139].

Задача использования всей имеющейся в стране земли остается трудно решаемой. И здесь необходимо теоретически различать две существующие проблемы:

1. Введение (вовлечение) в производственное сельскохозяйственное использование (в так называемый в законодательстве оборот) неиспользуемых сегодня земель.

2. Ежегодный новый вывод земель из производственного сельскохозяйственного использования.

Вместе взятые в последовательной повторяемости эти вывод и ввод земель являются двумя стадиями или фазами сложившегося сегодня в стране ее агротехнического оборота. Задачу ввода земель можно решать различными способами. А как решать задачу невывода земель? На место введенных в использование неиспользуемых в одном году земель приходят в следующем году другие неиспользуемые. Решение обеих задач сводится к созданию условий для обеспечения нормальной положительной рентабельности и доходности производства на земле. Интегральный единый экономический показатель привлекательности земли для ее использования  — это доходность производства с гектара земли.  Для повышения спроса на землю, на ее получение в пользование достаточно поднять уровень получаемого дохода на гектаре земли. Это должно стать основным экономическим способом для борьбы с неиспользованием  земель. Сегодня, в связи с вступлением страны в ВТО, предпринимаемые попытки решить обе задачи на путях увеличения уровня больше косвенной, а не прямой поддержки производства на земле, и в целом сельского хозяйства, не приведут к желаемым результатам. Правительство ищет альтернативные пути увеличения поддержки, которые бы прямо не противоречили правилам ВТО. Это, в основном, агротехнические направления: повышение плодородия земли, развитие поселений, создание приемлемой новой инфраструктуры, введение таможенных ограничений и др.

Проблема управления общественным процессом связана и с вводом в использование неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. В России сегодня законодательство допускает неиспользование земельных участков в течение 2 лет. На третий год власти на местах могут приступить к процедуре изъятия таких земель и передаче их в фонд перераспределения. Однако у собственников или просто у пользователей земли имеется возможность не использовать часть площади имеющейся у них земли. Законодательство ограничивает время неиспользования конкретных участков. Получается, что владельцы, исходя из своих интересов и в соответствии с законодательством, могут земельные участки планомерно выводить из  использования и затем снова вводить, могут чередовать это в интервалах 2-3 лет. Таким образом, собственник земли создает, по аналогии с севооборотом,  оборот земельных участков по выводу из использования на запланированный период и их новому вводу в использование на определенный период.  В процессе такого 6-летнего оборота 1 тыс га земли, т.е. треть земельной площади не будет использоваться шесть лет, причем в рамках существующего земельного законодательства. Но через 6 лет такой оборот можно повторить. Таким простейшим способом, собственник земли может постоянно не использовать треть своей земельной площади.

Решение задачи ввода и невывода  земель из хозяйственного использования должно решаться, в первую очередь, экономическими способами. В обобщающем предложении оно должно  сводиться к созданию условий для обеспечения нормальной положительной рентабельности и доходности производства на земле.

Министерство сельского хозяйства России в планах решения проблемы использования земель разработало поправки в Федеральный закон об обороте земель сельхозназначения. В них намечено упрощение порядка изъятия неиспользуемых земель. Так, будет сокращен срок неиспользования земельных участков по целевому назначению. В настоящее время он составляет три года, и только по истечении такого срока, и только через суд можно добиться их изъятия у владельца. В случае принятия таких поправок земельные участки могут изыматься при неиспользовании и в течение года. Далее, по законодательной процедуре, местные власти землю должны продать, а бывший собственник, в форме компенсации, получить за нее деньги. Но многие участки, неиспользуемые продолжительное время, например, в  течение 3-5 лет приходят в негодность, требуют восстановления, культур технической мелиорации. Затраты на их восстановление большие, они нередко превышают кадастровую стоимость участков. А рыночные цены купли-продажи участков, как правило, превышают их кадастровые стоимости, нередко в несколько раз. Сегодня, согласно действующему законодательству, при продаже цена такого участка может быть снижена лишь на 20%. Новые поправки допускают снижение до 85%. В случае, если участок не удастся продать и на повторных открытых торгах, то владелец соседнего участка получит право купить его по цене, сниженной еще на 10% от заявленной на вторых торгах. Участок предлагается отдать соседу в форме сельскохозяйственной организации или крестьянского хозяйства.

В России большая площадь земель сельскохозяйственного назначения и большое количество земельных участков не используются по причине низкой рентабельности производства на земле, низкой прибыльности или  невыгодности. Поэтому государственная политика в сельском хозяйстве должна быть направлена на повышение интегрального показателя заинтересованности производителя, а именно, на поднятие уровня  доходности производства на земле. В этом случае спрос на землю будет расти, пойдут и инвестиции. Если этого не сделать, то обсуждаемые изменения в законе об обороте земель могут свестись к очередному государственному перераспределению земли, изъятию земли у одних владельцев и целенаправленной передаче рыночным способом другим лицам. С экономической стороны такое перераспределение земли не обязательно приведет к росту производства, с социальной – может привести к росту напряженности в обществе.

Считаем также, что необходимо возвратиться к заявленной ранее Минсельхозом идее создания государственного реестра неиспользуемых земельных участков в каждом регионе страны. Это нужно не только для облегчения работы органов государственного и муниципального управления в сфере поземельных отношений, но и для упрощения получения достоверной информации о конкретных участках землепользователей всех их категорий.

В настоящее время в стране изменяется форма прямой государственной поддержки производителей в регионах. С 2020 года начали действовать «компенсирующая» и «стимулирующая» формы субсидий на оказание прямой поддержки. «Стимулирующая» субсидия предоставляется на развитие приоритетных сфер АПК, например, производство зерновых и масличных культур, овощей, винограда, льна и др. Для получения стимулирующей субсидии регионы должны представить обоснования по наращиванию производства той или иной продукции. Эта форма поддержки будет работать на дополнительное производство продукции. Наращивание объемов прямой государственной поддержки и изменение ее формы позволит улучшить региональный подход к распределению субсидий, который будет строиться  на основе приоритетных направлений развития, определяемых самими регионами.

Выводы. Анализ понятий «управление земельными ресурсами»,  «управление земельными участками», «управление объектами земельных отношений» показал, что их использование в земельном законодательстве теоретически и практически неправомерно. Это: 1) осложняет экономические отношения землевладельцев и землепользователей, приводит к спорам, судебным разбирательствам; 2) не позволяет концептуально и практически унифицировать земельное законодательство, содержащееся во множестве различных отраслевых  законов. Использование понятия «государственное управление материально-вещественными недвижимыми объектами», в том числе земельными, теоретически неправомерно. Предлагается использовать понятие «государственное управление процессом общественного движения прав на земельные участки». Предлагается также заменить понятие «деятельность органов власти» на «работу органов власти».

Решение задачи ввода и невывода земель из хозяйственного использования должно решаться, в первую очередь, созданием условий для обеспечения нормальной положительной рентабельности и доходности производства на земле.  

Список литературы

1.  Гегель Г. Наука логики. – М.: Изд-во «Мысль». 1999. – 1072 с.
2.  Энгельс Ф. Диалектика природы / Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – М.: Государственное издательство политической литературы. 1961. Т. 20. – С. 550.
3.  Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. – М.: Изд-во «Дело». 1997. – 704 с.
4.  Райзберг Б. А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учебное пособие. – М.: НИЦ ИНФРА-М. 2016. – 384 с.
5.  Энциклопедия права. URL: https://encyclopediya_prava.academic.ru/3446 (дата обращения: 22.03.2020).
6.  Большой юридический словарь. URL: http://law.niv.ru/doc/dictionary/large-legal/fc/slovar-195-5.htm (дата обращения: 22.03.2020).
7.  Гражданский кодекс Российской Федерации  от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142.
8.  Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_164841.
9.  Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773.
10. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_37816.
11. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2017 году. – М.: Росреестр. 2018. — 197с.
12. Пашков В.П.  Земельный Кодекс Российской Федерации в его логических противоречиях. // Вестник Института экономики РАН. 2012. № 3. С. 129-132.
13. Добровольные руководящие принципы ответственного регулирования вопросов владения и пользования земельными, рыбными и лесными ресурсами в контексте национальной продовольственной безопасности / Продовольственная и сельскохозяйственная организация объединенных наций. ФАО ООН. Рим 2013. – 47 с.  URL: http://www.fao.org/3/a-i2801r.pdf.
14. Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года: В 8 т. / Федеральная служба гос. статистики. М.: ИИЦ «Статистика России».  2018. Т. 1. Кн. 1. – 458 с.