УДК 338.43(478)

Надежда Кресникова,

доктор экономических наук, доцент,

ВИАПИ имени А.А. Никонова – филиала ФГБНУ ФНЦ ВНИИЭСХ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ ВОВЛЕЧЕНИЯ В ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ОБОРОТ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ

Аннотация. Статья посвящена теоретическому осмыслению процессов планирования и вовлечения в хозяйственный оборот неиспользованных сельскохозяйственных земель. Установлена институциональная сущность и экономическое содержание возникновения земельных отношений в многоукладной экономике. Формулируются основные характеристики аграрных земельных отношений. Освещены вопросы становления частной земельной собственности в России. Уделено внимание экологизации сельскохозяйственного землепользования в современных условиях ведения сельского хозяйства.

Ключевые слова: земельные отношения, сельскохозяйственное землепользование, многоукладная экономика, частная земельная собственность

Annotation. The article is devoted to the theoretical interpretation of the planning processes and the involvement of unused agricultural lands in the economic circulation. Established institutional essence and economic content of the emergence of land relations in a multistructure economy. The main characteristics of agrarian land relations are formulated. The issues of the formation of private land ownership in Russia are discussed. Attention is paid to the ecologization of agricultural land use in the current conditions of agriculture.

Keywords: land relations, agricultural land use, multistructure economy, private land ownership

Правовая и экономическая трактовки земельных отношений. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также – ЗК РФ) земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель страны как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено законодательством о недрах, об охране окружающей среды, земельным, лесным, водным законодательством, специальными федеральными законами (пункт 3 статьи 3 ЗК РФ). Следовательно, в России официальные правила использования земли как материального объекта определяются гражданским законодательством. Однако приоритет в установлении формальных институциональных норм деятельности субъектов земельных отношений принадлежит специальному законодательству (земельному, лесному, водному, о недрах, об ох­ране окружающей среды, специальным федеральным законам).

Представители российской экономической земельной школы истолковывают содержание земельных отношений, по сути, близко к законодательным установлениям. Например, академик РАН В.Н. Хлыстун и член-корреспондент РАН А.А. Варламов определяют земельные отношения как систему социально-экономических связей по поводу владения, пользования и распоряжения землей, включая ее куплю-продажу, сдачу в аренду, организацию использования и т.д. [1, с. 8]. Еще один ведущий идеолог указанной школы, академик РАН С.Н. Волков, устанавливая понятие земельных отношений, сводит их к общественным отношениям, связанным с присвоением земельных участков, владением, пользованием и распоряжением ими [2, с. 38].

Правовая оценка земельных отношений имеет свою специфику. По мнению доктора юридических наук И.А. Иконицкой, «… эта специфика отнюдь не определяется субъектным составом права собственности на землю. Сегодня земля как объект субъективных прав (правда, гражданских) относится к недвижимым вещам (ст. 130 ГК РФ). … Однако, будучи недвижимым имуществом, земля принципиально отличается от иного недвижимого имущества, суть которого сформулирована в ст. 9 Конституции РФ. … как природный ресурс земля одновременно выполняет и важнейшую социально-экономическую функцию, являясь неотъемлемым условием функционирования человеческого общества» [3, сс. 22, 23]. Земельные отношения – это отношения, объектом которых является земля как недвижимое имущество особого рода, и регулирование этих отношений осуществляется как земельным, так и гражданским законодательством [4, с. 7]. Доктор юридических наук О.И. Крассов считает этот вывод верным, если рассматривать земельные отношения только в узком смысле [5, с. 13].

В результате использования земли для различных целей возникает своеобразный комплекс общественных отношений по поводу не только непосредственно земли, но и тех объектов, которые находятся на ней и под ее поверхностью. Земля используется для хозяйственной и иной деятельности человека, связанной с созданием и эксплуатацией искусственно сооруженных объектов недвижимости и естественных природных объектов. При этом эксплуатация всех этих объектов без одновременного использования физически земли невозможна. Содержание земельных отношений не исчерпывается лишь регулированием вопроса использования и охраны земель. Земельными отношениями являются также отношения собственности на землю, иных прав на земельные участки, оборотоспособности земельных участков и некоторые иные [там же, с. 14].

Экологизация сельскохозяйственного землепользования. Влияние человека на природную среду повышает значение природоохранной составляющей земельных отношений. Земля как продукт природы сформировалась независимо от воли человека. Естественное плодородие, создаваемое в результате длительного (речь идет о тысячелетиях) почвообразовательного процесса, является основой экономического (эффективного) плодородия почвы. Последнее образуется под влиянием деятельности человека (вспашка, осушение, орошение, применение удобрений и т.д.). Если хозяйство ведется неправильно с точки зрения охраны окружающей среды, возникают неблагоприятные антропогенные факторы, к числу которых можно отнести прогрессирующие процессы эрозии и дефляции почв, заболачивания, зарастания кустарником ценных видов сельскохозяйственных угодий и др. Действие таких факторов может уничтожить естественное плодородие почв в течение нескольких лет. Учет и оценка экологических условий природной среды для сельскохозяйственной практики имеет огромную важность. Охрана земли как природного объекта, важнейшего элемента окружающей сре­ды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве имеет приоритет перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. При осуществлении деятельности, связанной с использованием и охраной земель, должны совершаться виды работ и приниматься управленческие решения, которые позволяют обеспечить сохранение жизни человека и предотвращают нега­тивное воздействие вредных факторов на его здоровье. Специальные нормы Земельного кодекса Российской Федерации посвящены охране земель с целью предупреждения их деградации, загрязнения, захламления, нарушения и защиты от других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности человека и обеспечения улучшения и восстановления нарушенных земель. В частности, собственники и арендаторы земельных участков, землепользо­ватели, землевладельцы обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии. 

Земля – это материальная среда, свойства которой изменяются в пространстве. Поэтому на решение проблем земельных отношений в сельской местности сильное влияние оказывает местоположение массивов и участков сельскохозяйственных угодий в разных ландшафтных зонах и провинциях. Характер природных и антропогенных сельскохозяйственных ландшафтов определяет направление аграрного землепользования в той или иной местности: специализацию производства и структуру посевных площадей, систему земледелия и агротехники, мелиоративные и культуртехнические мероприятия и т.д. Кроме того, те, кто работает на земле, должны приспосабливать свою деятельность к смене времен года и в течение годового производственного цикла не могут заниматься только одним видом работ. Именно поэтому, по выражению А. Маршалла, сельское хозяйство не может представлять собой локализованную и высокоспециализированную отрасль [5, сс. 68, 69]. Однако следует заметить, что в современном мире это утверждение не является всеобъемлющим, так как в животноводстве и отдельных растениеводческих отраслях аграрной сферы, например, тепличном хозяйстве, производственный процесс длится круглый год.

К специфичной особенности земли следует отнести ее ограниченность. «Земля является производственным фактором, который не производится, а имеется в наличии как природный объект, однако в ограниченном количестве» [7, с. 323]. Таким образом, общее предложение земельных ресурсов ограничено самой природой. Но в культурном земледелии для увеличения экономического плодородия сельскохозяйственных угодий, конкретным выражением которого является урожай сельскохозяйственных растений, создают дренажные системы, осуществляют уборку камней, вырубку кустарника и производят другие мелиоративные работы, инвестируя определенные средства в земельные угодья. Поэтому некоторая доля земли представляет собой результат прошлых инвестиций и являет собой скорее произведенный капитал, чем фактор производства, данный природой. Капитал и земля вместе образуют вещественное богатство страны и служат реальными активами с длительным периодом использования. При этом, несмотря на некоторые успехи аэро- и гидропоники, земля является вечным и незаменимым фактором производства, количественное выражение которого определяется площадью земельных ресурсов по видам угодий.

Земельные ресурсы сельского хозяйства и собственность на землю. С позиций всего сельского хозяйства, как одной из отраслей народного хозяйства, объектом земельных отношений являются земельные ресурсы. В аграрной сфере спрос на земельные ресурсы имеет производный характер, иначе говоря, такой спрос обусловлен производством и потреблением сельскохозяйственных продуктов. Несмотря на быстрое развитие науки и техники, роль и место сельского хозяйства в экономике существенно не меняется. Земледелие сохраняется как база продовольственных, кормовых и технических культур. Продовольственная безопасность, а также питание населения страны зависят в первую очередь от сельского хозяйства. Земельные ресурсы аграрной сферы представлены землями сельскохозяйственного назначения. В соответствии с пунктом 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации такими землями признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения непосредственно главным средством производства являются сельскохозяйственные угодья. Согласно ГОСТ 26640-85 это земельные угодья, систематически используемые для получения сельскохозяйственной продукции. К ним принадлежат пашня, многолетние насаждения, залежь, сенокосы, пастбища. Остальные угодья в категории земель сельскохозяйственного назначения относятся к несельскохозяйственным угодьям — это лесные площади (включают земли, покрытые и не покрытые лесами); лесные насаждения, не входящие в лесной фонд; земли, занятые застройкой, дорогами, болотами, находящиеся под водой; нарушенные и прочие земли.

Согласно Конституции Российской Федерации (пункт 2 статьи 9) земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (пункт 1 статьи 36). В настоящее время в России достигнуто многообразие прав на землю. Государственная собственность разделена на две части: федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Земельным кодексом Российской Федерации закреплена муниципальная собственность на землю, то есть собственность муниципальных образований, от имени которых права собственника осуществляют местные органы власти. Продолжает существовать пожизненное наследуемое владение и постоянное (бессрочное) пользование земельными участками. На последнем праве землю используют, в основном, государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Все большее количество земельных участков переходит в собственность физических и юридических лиц. В России монополии государственной собственности на землю больше нет.

В рамках двух главных типов собственности на землю – частной и государственной – существуют многообразные формы ее проявления. Так, в пределах частной собственности можно выделить: крупную частную собственность, основанную на наемном труде (агрохолдинги, традиционные сельскохозяйственные предприятия, крупные крестьянские (фермерские) хозяйства); мелкую трудовую частную собственность, которая основана на личном труде собственника и членов его семьи (мелкое фермерское или личное подсобное хозяйство); частную общую (совместную или долевую) собственность. Государственная собственность на землю является общественной, означающей совместное владение землей и результатами производства при ее использовании в качестве основного средства.

Аграрные земельные отношения. Собственность на землю определяет не только характер экономических взаимосвязей между людьми в процессе сельскохозяйственного производства, но и особенности распределения произведенного сельскохозяйственного продукта, его обмена и потребления. Совокупность этих взаимосвязей образует систему производственных земельных отношений, которая формирует земельный строй общества. В России на данном этапе общественного развития страны земельный строй общества можно охарактеризовать как трансформационный, соответствующий экономике переходного к рыночным отношениям периода. Таким образом, трансформационный земельный строй – это система производственных земельных отношений, характерных для общественного развития страны в переходный к многоукладной экономике период.

Производственные земельные отношения как общественная форма отношений создают определенные рамки, стимулы (или антистимулы) для развития производительных сил. Так, считается, что разностороннее, комплексное развитие земельных отношений в многоукладной экономике дает значительное преимущество в использовании земельных ресурсов. Однако в аграрной сфере России на данном этапе ее общественного развития производственные земельные отношения не всегда стимулируют эффективное использование сельскохозяйственных угодий, и даже, наоборот, зачастую порождают ограничения для этого.

В целом система аграрных земельных отношений представляет собой совокупность взаимосвязанных видов отношений (организационных, общественно-экономических, производственных) между хозяйствующими субъектами по поводу владения и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, охраны и использования земельных участков из таких земель как объектов природы и вещественных активов в сельскохозяйственном производстве. Данное определение вбирает в себя суть всех ранее представленных понятий земельных отношений и в то же время расширяет эти понятия, подчеркивает их экономико-экологическую сущность и вещную институциональную основу.

Принципы становления системы земельных отношений в процессе вовлечения в хозяйственный оборот продуктивных земель. Основополагающими из них являются следующие четыре принципа.

Во-первых, образование двух типов собственности на землю – частной и государственной (общественной) — способствует созданию политической внешней среды, необходимой для нового витка социального развития. Возникают условия самоорганизации процессов в экономике землепользования переходного периода. Однако в целях охраны природы и достижения общего блага неизбежны и ограничения, которые должны быть сбалансированы с определенными разрешениями, чтобы не понижать заинтересованность в эффективной деятельности экономических субъектов. Все антиподы в сфере землепользования сглаживаются благодаря государственному регулированию, гармонизирующему, примиряющему противоположности, направляющему их действующие элементы в русло эволюционного развития.

Во-вторых, необходимость упорядочения всей совокупности организационных, социально-экономических и производственных связей по поводу земли путем государственного вмешательства (законодательного, экономического, административного) требует разработки соответствующих регулирующих механизмов, включая нормативно-правовые акты, а также создания инструментов, с помощью которых можно пользоваться разрешенными правилами поведения (нормами). Негативные в отношении земли и других объектов природы действия должны быть наказуемы. Так, хозяйствующий субъект должен знать меру и соблюдать установленные правила при освоении и использовании земельных угодий. Регулирование земельных отношений определяет границы, которые не следует нарушать, чтобы не выходить за пределы безопасной для человека и других биологических объектов области.

Следовательно, в-третьих, для того чтобы сформировать систему земельных отношений, следует очертить ее границы. Именно благодаря границам появляются структура и связность элементов любой системы, обеспечивается устойчивость общественного развития, в данном случае в сфере землепользования. Каждая область хозяйственной системы функционирует и эволюционирует в соответствии со своими собственными закономерностями, которые и служат ее границами. Обозначение таких границ в соответствии с объективными законами общественного развития и в зависимости от уровня эволюции сознания субъектов земельных отношений удерживает элементы системы землепользования в определенных рамках, позволяет избежать хаоса в ее развитии.

В-четвертых, следование объективным правилам развития земельных отношений обеспечивает устойчивость и многофункциональность землепользования. Устойчивость (как и стабильность) не означает неизменности или неподвижности. В данном случае — это неуязвимость землепользования. Обретая устойчивость, система землепользования не становится застывшей, наоборот, она пребывает в постоянном движении и изменении. Устойчивой она остается в своем внутреннем единстве, во всем остальном она может меняться. Так, учитывая многофункциональный характер землепользования, субъекты земельных отношений могут менять вид деятельности, но, несмотря ни на что, они должны строго выполнять свои обязанности землевладельцев или землепользователей.

В целом многообразие форм собственности на землю требует глубокого осмысления необходимых изменений в конкретных процессах и направлениях развития системы аграрных земельных отношений. Не осмыслив эти изменения в теоретическом плане, нельзя найти и верные практические решения реализации собственности на землю сельскохозяйственного назначения. Государственная монополия на землю не обеспечивает автоматически рационального и эффективного использования земли. Но и приватизация земли в сельском хозяйстве, которая хотя и сильно меняет характер земельных отношений в аграрном секторе экономики, не всегда приводит к увеличению общественного выпуска сельскохозяйственной продукции.

Литература

1. Варламов, А.А. История земельных отношений и землеустройства [Текст]: учебник / А.А. Варламов, В.Н. Хлыстун, С.А. Гальченко, М.М. Демидова; под ред. А.А. Варламова. – М.: Колос, 2000. – 336 с.
2. Волков, С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства [Текст]: т. 1, учебник / С.Н. Волков. – М.: Колос, 2001. – 496 с.
3. Иконицкая, И.А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития [Текст] / И.А. Иконицкая. – М.: Институт государства и права РАН, Академический правовой университет, 1999. – 128 с.
4. Иконицкая, И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения [Текст] / И.А. Иконицкая // Государство и право. – 2002. – № 6.
5. Крассов, О.И. Земельное право современной России [Текст]: учеб. пособие / О.И.Крассов. – М.: Дело, 2003. – 624 с.
6. Маршалл, А. Принципы политической экономии [Текст]: пер. с англ., т. III / А. Маршалл. – М.: Прогресс, 1984. – 351 с.
7. Фишер, С. Экономика [Текст]: пер. с англ. со 2-го изд. / С. Фишер, Р. Дорнбуш, Р. Шмалензи. – М.: Дело ЛТД, 1993. – 864 с.