Московский экономический журнал 3/2021

image_pdfimage_print

УДК 332.64:332.74

DOI 10.24411/2413-046Х-2021-10192

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ИНВЕНТАРИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬ В РОССИИ

DEVELOPMENT OF THE LAND INVENTORY SYSTEM IN RUSSIA

Жданова Руслана Владимировна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: http://orcid.org/0000-0002-9069-1559, zhdanova1604@yandex.ru

Смирнова Марина Александровна, кандидат экономических наук, доцент, декан факультета Кадастр недвижимости, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, д.15), ORCID: http://orcid.org /0000-0002-0416-4008, smmarina@rambler.ru

Рулева Наталья Петровна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, д.15), na.ruleva@mail.ru

Ruslana V. Zdanova, candidate of economic Sciences, associate Professor, associate Professor of the Department of land use and cadastres, State University of land management (105064, Russia, Moscow, Kazakova str., 15), ОRCID: http://orcid.org/0000-0002-9069-1559, zhdanova1604@yandex.ru

Marina A. Smirnova, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Dean of the Faculty of Real Estate Cadastre, State University of Land Management (105064, Russia, Moscow, Kazakova str., 15), ORCID: http://orcid.org/0000-0002-0416-4008 smmarina@rambler.ru

Natalia P. Ruleva, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Land Use and Cadastre, State University of Land Management (105064, Russia, Moscow, Kazakova str., 15), na.ruleva@mail.ru 

Аннотация. В статье авторами проведен анализ развития системы инвентаризации земель в России, ее основные задачи, основные этапы развития системы учета земель, формирование информационного обеспечения для управления сельским хозяйством, предпосылки необходимости учета земель, уделено внимание рассмотрению применения космической информации при картографировании состояния земель, изучена  работа по совершенствованию системы инвентаризации земель в современных условиях Черноземным институтом мониторинга земель и экосистем, которым были разработаны рекомендации по использованию космической фотоинформации для составления карт состояния земель.

Summary. In the article, the authors analyze the development of the land inventory system in Russia, its main tasks, the main stages of the development of the land accounting system, the formation of information support for agricultural management, the prerequisites for the need for land accounting, pay attention to the use of space information in mapping the state of land, study the work on improving the system of land inventory in modern conditions by the Chernozem Institute for Land and Ecosystem Monitoring, who developed recommendations for the use of space-based photoinformation for mapping the state of the earth.

Ключевые слова: система инвентаризации земель, опыт, земли сельскохозяйственного назначения, система учета земель, фотокарта, совершенствованию системы.

Keywords: land inventory system, experience, agricultural land, land accounting system, photo map, system improvement.

Земля в России является важнейшим стратегическим ресурсом государства, который требует адекватной государственной учетной системы.

Развитию системы инвентаризации земель в СССР было начато в 1919 году принятием Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. Этим положением был определен круг землеустроительных обязанностей Земельных отделов. В перечень основных задач этих отделов входило:

  • отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений;
  • выделение из сельскохозяйственного фонда и тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;
  • уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т.п.;
  • распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым населением для ведения сельского хозяйства;
  • отвод земли для других надобностей;
  • производство изысканий в целях расширения сельскохозяйственного фонда;
  • учет земельного фонда и земледельческого населения.

Развитие внутрихозяйственного землеустройства совхозов и колхозов вызвало необходимость создания новой планово-картографической основы специального сельскохозяйственного назначения. Это в свою очередь потребовало более точного учета земель на основе применения аэрофотосъемки. В начале тридцатых годов с этой целью было создано Управление сельскохозяйственных аэрофотосъемок Наркомзема РСФСР.

Характеризуя роль этого периода, следует отметить, что «Сельхозаэрофотосъемка» стала первой в мире организацией, которая освоила выпуск фотопланов и фотокарт сельскохозяйственного назначения. В этом отношении СССР на три десятилетия опередил другие страны и приоритет нашего государства в изготовлении сельскохозяйственных фотопланов и фотокарт общепризнан.

По сравнению с традиционными картами и планами фотокарты имели огромную дополнительную информацию о состоянии земли, необходимую для управления сельским хозяйством. Это позволяет четко распознать и выделить сельскохозяйственного угодья, эрозионные земли и проследить динамику водной и ветровой эрозии, установить зоны засоленности пашни и других земельных угодий. С помощью фотокарты можно было определить контуры и состояние почвенного покрова и растительности, определить места избыточного переувлажнения земель, выявить мелкоконтурность полей, проследить за хозяйственной деятельностью человека на земле и иметь точную информацию об изменяющемся состоянии земель.

Следующим этапом развития системы учета земель стало Постановление Февральского Пленума ЦК ВКП(б) 1948 года, который обязал партийные и советские органы закончить введение севооборотов во всех колхозах и совхозах страны к концу первой пятилетки. В этой связи управления землеустройства перешли на изготовление уточненных фотосхем и трансформированных снимков в масштабе 1:10000, которые в более точной степени способствовали инвентаризации земель и использовались при введении севооборотов.

В 1954 г. вышло Постановление Совмина СССР № 2529 «О едином государственном учете земельного СССР», положившее основу системной инвентаризации земель в России. В нем было предусмотрено возложить на Министерство сельского хозяйства СССР, Министерства сельского хозяйства республик и областные (краевые) управления сельского хозяйства наряду с проведением землеустройства, сельскохозяйственных съемок и учета земель также проведение работ по составлению и изданию сельскохозяйственных карт, необходимых для планирования сельского хозяйства и учета земель, сосредоточив руководство указанными работами в управлениях землеустройства.

В шестидесятых годах прошлого века была осуществлена последующая работа по системной инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения. Выполнению этой работы способствовало принятие Советом Министров СССР постановление от 12.07.1962 года за № 730 «Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве». В этом документе в частности отмечалось установить, что действительный прирост площадей пашни за счет освоения целинных и залежных земель, а также за счет площадей нового орошения и осушения может определяться только по данным государственного учета земель, проводимого на основе планово-картографического материала или контрольных обмеров на местности по состоянию на 1 ноября каждого года.

В семидесятых годах была осуществлена полная инвентаризация земель Нечерноземной зоны с определением их качественного состояния. В 1975 году на этой территории был обновлен и откорректирован планово-картографический материал на площади 24,7 тыс. км². Это территория таких стран как Бельгия, Дания, Греция и Нидерланды вместе взятые.

К 1981 году практически все угодья колхозов и совхозов страны имели картографическую основу, полученную с достаточно высокой степенью точности. В 1987 году была разработана «Инструкция о порядке проведения инвентаризации орошаемых и осушенных земель, оросительных и осушительных систем», в которой был представлен нормативный документ её проведения, где были определены цель, задачи, порядок инвентаризации земель.

В 1994 году, в связи с изменившейся экономической формацией и появлением многочисленных собственников, Роскомземом, Объединением РосНИИземпроект, ЦЧОНИИгипрозем были разработаны Методические указания по инвентаризации земель с целью выявления возможностей дополнительного наделения граждан земельными участками. В документе предусмотрена методика инвентаризации, по которой впоследствии осуществлялась эта работа. Она включала следующие этапы:

  • общие положения,
  • подготовительная работа,
  • обследовательские работы,
  • обработка материалов инвентаризации,
  • изготовление материалов инвентаризации и их выдача.

В 1996 г. была осуществлена работа по совершенствованию системы инвентаризации земель в современных условиях Черноземным институтом мониторинга земель и экосистем, который разработал рекомендации по использованию космической фотоинформации для составления карт состояния земель. В работе было указано, что «учёт состояния земель невозможен без информационного обеспечения картографическими материалами. При современном динамизме изменения природной обстановки, связанной в основном с хозяйственной деятельностью, недостаточная оперативность получения информации о состоянии земель в значительной мере приводит к несвоевременности принятия решений. Привлечение космической фотоинформации при оценке состояния земель позволяет в значительно более короткие сроки провести исследования на обширной территории. Организация работ по составлению карт состояния земель, основанная на использовании результатов дешифрирования космических фотоснимков (далее — КФС), с небольшим объемом наземных работ, значительно сокращает сроки и стоимость картографирования».

Отражающиеся на космофотоснимках особенности состояния землепользования, меняющиеся в зависимости от условий как природного, так и антропогенного характера, находят свое прямое отображение в текстуре и структуре фотографического изображения. Комплексация результатов дешифрирования КФС и данных о состоянии земель, получаемых традиционными методами, характеризует их в интегральной картографической интерпретации, определяет методологическое единство работы в направлении системного подхода к анализу и оценке дальнейшей эксплуатации или консервации и улучшении природной среды.

Использование космической информации при картографировании состояния земель связано с возможностью получения определенной совокупности сведений о природных комплексах и антропогенных объектах, определяющих их функционирование и развитие. Привлечение космической фотоинформации для целей картографирования, обусловливает некоторую особенность картосоставительских работ, где естественная геометрическая генерализация природных объектов на КФС дает возможность отойти от методики, предусматривающей многоступенчатость обобщения крупномасштабных материалов к более простой.

Использование этой методики позволило составить новые и уточнить старые карты учета земель с характеристикой их состояния на основе материалов космической фотосъемки для муниципального района субъекта РФ: карта использования земель, ландшафтно-топологическая карта, почвенная карта, геоботаническая карта кормовых угодий, карта хозяйственной пригодности земель, карта эрозии почв, карта почвенно-эрозионных процессов, карта природно-мелиоративного состояния земель, карта радиоактивного загрязнения.

Данные об инвентаризации, после ее проведения, подлежали обязательному хранению в печатном виде в районных земельных комитетах и на магнитных носителях в субъектах Российской Федерации. Основной целью инвентаризации земель являлась подготовка предложений по улучшению, повышению эффективности использования земли и ее охране на территории административных районов.

В соответствии с «Техническими требованиями к проведению работ, связанных с инвентаризацией земель, осуществлялась проверка в натуре (на местности) фактического состояния и использования земель и отображение ее результатов на планово-картографическом и ином материале.

По итогам инвентаризации проводиться анализ земель районов по категориям, в результате выявляются несоответствия фактического использования земель и данных учета. На основании инвентаризации составляются схемы землеустройства административных районов субъекта РФ. В схемах анализируются результаты инвентаризации земель, уровень использования и охраны земель на текущее время, современная организация и состояние сельскохозяйственного производства. На основе этого анализа решаются следующие основные вопросы и проблемы:

  • перераспределение земельного фонда района по категориям земель, землевладельцам и землепользователям;
  • упорядочение землевладений и землепользований с устранением недостатков существующих землевладений и землепользовании, объединением фондов перераспределения земель, земельных массивов крестьянских (фермерских) хозяйств, земельных фондов развития личных подсобных хозяйств и других земель;
  • организация устойчивого землепользования коллективных сельскохозяйственных предприятий;
  • сохранение и повышение плодородия почв и качественного состояния земель, улучшение экологической обстановки, проведение противоэрозионных мероприятий;
  • развитие кооперационных и интеграционных процессов в сфере производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и агросервиса;
  • оптимизация состава и структуры землепользований крестьянских (фермерских) хозяйств.

Одним из главных элементов системы инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения является Единый государственный реестр недвижимости, при помощи которого учитывают земли по их распределению по собственникам, земледельцам, категориям земель, качественной характеристике и ценности земель.

В рамках реализации федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996 — 2001 годы)» проводились работы по инвентаризации земель всех категорий.

Инструментальная инвентаризация земель населенных пунктов, земельные платежи за которые составляют более 80 % всех земельных платежей, собираемых в России, и земель сельскохозяйственного назначения проведена соответственно в объемах 25,2 % и 13,2 % от учетных площадей данных категорий земель.

В разрезе федеральных округов относительно высокие результаты были достигнуты по инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения в Северо-Западном и Сибирском федеральных округах — соответственно 79 % и 15,7 % от учетных площадей.

По мнению А.В. Барцева, руководителя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Ярославской области (2002 г.) «земельный кадастр – это государственная информационная инфраструктура, которая является инструментом для регулирования властью земельных отношений».

Изученный в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству по Ярославской области опыт реализации проекта ТАСИС, а также тенденции кадастра недвижимости земли Гессен позволили сформулировать понятийную суть системы многоцелевого кадастра. Ее можно свести к следующему.

Во-первых, это автоматизированная информационная система сведений о фонде недвижимости в границах той или иной административной территории, которые отображаются как в табличной (текстовой), так и в картографической форме на бумажных и электронных носителях.

Во-вторых, первичным объектом этой системы является земельный участок как совокупность ограниченной территории с принадлежащими ему имуществом или природными ресурсами. Иными объектами системы с собственными подобными характеристиками могут быть более крупные по иерархическому уровню кадастрового деления территории, вплоть до административных границ государства.

В-третьих, первичным субъектом системы является конкретное юридическое или физическое лицо с определенными ему правами и обязанностями по отношению к объекту кадастра. Иными субъектами системы с соответствующими правами и обязанностями могут быть объединенные по целям создания базы данных кадастра и их использования группировки граждан и юридических лиц.

В-четвертых, такая обширная система (открытая для дальнейшего наполнения связанными с территорией сведениями по недвижимости), служащая определенным целям использования этих сведений при условии их быстрого практического извлечения из базы данных для эффективной реализации этих целей, уже по определению является многоцелевой.

Проектом ТАСИС было рекомендовано создание кадастровых карт в цифровом виде на основе получения полевой информации с точностью изображения, соответствующее масштабам 1:500, 1:2000, 1:5000 и 1:10 000, с учётом обеспечения возможностей актуализации информации по аэро- и космическим снимкам, также для ее последующей генерализации при составлении карт в более мелких масштабах 1:25 000-1:200 000. Было рекомендовано доработать и использовать применяемую в земле Гессен растрово-векторную технологию электронного картографирования. При обновлении графической информации после изменения на территории кадастровой информации проектом ТАСИС было рекомендовано руководствоваться следующим правилом: землеустройство всегда есть замена старых сведений кадастра на новую базу данных.

Представляет определенный научно-практический интерес концепция создания региональной автоматизированной информационной системы мониторинга земель, разработанной Черноземным институтом мониторинга земель и экосистем (2002 г.). Целью работы было рассмотрение современного состояния проблематики создания региональной АИС МЗ на примере Центрально-Черноземного региона (далее — ЦЧР).

Сформированный облик АИС МЗ представляет собой мощную и пространственно-распределенную многоуровневую систему, соответствующую принятому административно-территориальному делению и структуре действующих служб (органов управления) потребителей информации мониторинга. При этом система реализует проведение мониторинга для следующих уровней:

  • федерального;
  • регионального (республика, область);
  • локального (административный район, город);
  • объектного (хозяйство, землепользование, полигон).

Делая выводы, можно отметить, что проведенный анализ опыта работ по инвентаризации земель может быть полезен на текущее время. Учет земель, особенно земель сельскохозяйственного назначения является необходимым элементов системы управления территориями. Во всех развитых государствах мира земельный вопрос является особенно важным. Вопросы собственности, эффективного управления землепользованием всегда имели особый характер, т.к. от их решения часто зависело не только благополучие общества, но и его спокойствие, мирное сосуществование составляющих его слоев и групп населения.

Литература

  1. Барсукова, Г.Н. Современные проблемы управления земельными ресурсами / Г.Н. Барсукова, Н.М. Радчевский. Научный журнал КубГАУ, №125(1). 2007.-с.1-21.
  2. Варламов, А.А. Теория и методы управления земельными ресурсами в условиях многообразия форм собственности на землю /Монография/Под ред. А.А. Варламова // Итоги научно-исследовательской работы Государственного университета по землеустройству в 2001-2005 гг. -М.: ГУЗ, 2006. -с.103-120.
  3. Варламов, А.А. Проблемы развития кадастровых систем в Российской Федерации / А.А. Варламов, Л.А. Гатауллина // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2013. — № 11. – С. 72-85.
  4. Варламов А.А., Гальченко С.А. Развитие системы землепользования в современной России // Международный сельскохозяйственный журнал. 2018. № 6. С. 8-9.
  5. Варламов А.А., Гальченко С. А. Развитие земельных отношений в России // Эксперт. 2013. № 5. С. 17-21.
  6. Волков С. Н., Волкова А. С., Киевская Е. С., Рудюк О. Н., Опыт инвентаризации земель в США. Землеустройство, кадастр и мониторинг земель №3 2017. 2017;3.
  7. Зелепугин А.Д. Научные основы управления землепользованием/А.Д. Зелепугин, Г.М. Русинова, С.В. Ломакин, П.С. Русинов, Р.В. Жданова, С.А. Рыбакова. -Воронеж: Изд-во В.П. Антонова, 2011. -264 c.
  8. Оверчук А. Л. Институциональные проблемы государственного управления землей и недвижимостью: пути решения.- Земельный вестник России, №3, 2002, с. 5-21.
  9. Русинов П. С., Попело В. Д., Сирота А. А. Концепция создания региональной автоматизирован-ной информационной системы мониторинга земель.- Земельный вестник России, №3, 2002, с. 35-41.

References

  1. Barsukova, G. N. Modern problems of land management / G. N. Barsukova, N. M. Radchevsky. Scientific Journal of KubGAU, №125(1). 2007.-p. 1-21.
  2. Varlamov, A. A. Theory and methods of land management in the conditions of diversity of forms of land ownership /Monograph/Edited by A. A. Varlamov // Results of the research work of the State University on Land Management in 2001-2005-Moscow: GUZ, 2006. — p. 103-120.
  3. Varlamov, A. A. Problems of development of cadastral systems in the Russian Federation / A. A. Varlamov, L. A. Gataullina / / Property relations in the Russian Federation. — 2013. — No. 11. — pp. 72-85.
  4. Varlamov A. A., Galchenko S. A. Development of the land use system in modern Russia // International Agricultural Journal. 2018. No. 6. pp. 8-9.
  5. Varlamov A. A., Galchenko S. A. Development of land relations in Russia // Expert. 2013. No. 5. pp. 17-21.
  6. Volkov S. N., Volkova A. S., Kievskaya E. S., Rudyuk O. N., Experience of land inventory in the USA. Land management, cadastre and land monitoring№3 2017. 2017;3.
  7. Zelepugin A.D., Rusinova G. M., Lomakin S. V., Rusinov P. S., Zhdanova R. V., Rybakova S. A. Scientific bases of land use management. Voronezh: V. P. Antonov Publishing House, 2011. -264 p.
  8. Overchuk A. L. Institutional problems of state management of land and real estate: solutions.- Land Bulletin of Russia, No. 3, 2002, p. 5-21.
  9. Rusinov P. S., Popelo V. D., Sirota A. A. The concept of creating a regional automated information system for land monitoring.- Land Bulletin of Russia, No. 3, 2002, pp. 35-41.