Московский экономический журнал 3/2021 - Московский Экономический Журнал

УДК 332.3

DOI 10.24412/2413-046Х-2021-10180

Теоретические аспекты функционального зонирования территории исторического поселения

Theoretical aspects of functional zoning of the territory of a historical settlement

Кириллов Р.А., аспирант, ассистент кафедры Землепользования и кадастров ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству, Москва, romone@yandex.ru

Kirillov R.A., the graduate student and the assistant of department of land use and cadastre of the State university on land use planning, Moscow, romone@yandex.ru

Научный руководитель Варламов А.А., член-корреспондент РАН, д.э.н., профессор кафедры Землепользования и кадастров, Москва

Аннотация. Проблемы охраны, сохранения и популяризации исторического наследия могут быть решены только в случае применения самых современных методов управления земельными ресурсами. Одной из составляющих такого управления является функциональное зонирование территории исторического поселения, при котором устанавливаются особые режимы использования объектов недвижимости и специальные градостроительные регламенты. В статье определены задачи функционального зонирования территории исторического поселения, а также выделены особенности такого вида зонирования.

Summary. Problems of protection, preservation and promotion of historical heritage can be solved only if the most modern methods of land management are applied. One of the components of such management is the functional zoning of the territory of a historical settlement, in which special modes of use of real estate objects and special urban planning regulations are established. The article defines the tasks of functional zoning of the territory of a historical settlement, and also highlights the features of this type of zoning.

Ключевые слова: объекты культурного наследия, исторические поселения, градостроительные регламенты, функциональное зонирование, зоны с особыми условиями использования территории.

Keywords: objects of cultural heritage, historical settlements, urban planning regulations, functional zoning, zones with special conditions for the use of the territory.

Одним из инструментов регулирования территориального развития является функциональное зонирование территории, для чего в качестве основных критериев выделяются определенные функциональные зоны, их границы, а также различные режимы использования таких территорий.

Вопрос комплексного подхода при управлении земельными ресурсами исторических поселений подразумевает решение задач по совместному развитию социальной, культурной и экономической жизни, а также повышению эффективности управления развитием их территорий, в том числе в рамках формирование благоприятного имиджа территории и увеличение внутреннего и въездного туристских потоков.

При этом устанавливается определенный перечень требований по обеспечению современного комфорта при максимально возможном сохранении историко-архитектурной ценности структуры поселения, характера его застройки и архитектурного облика. Комплекс мер, направленных на сохранение и развитие исторических поселений, ориентирован на поиск и формирование определенных территориальных точек роста, необходимых для развития региона.

Функциональной зоной является территория в определенных границах, с однородным функциональным назначением и соответствующими ему режимами использования. Под функциональным назначением следует понимать преимущественный вид деятельности, характерный для данной территории. К задачам функционального зонирования территории исторического поселения можно отнести:

— определение типологии и количества функциональных зон, подлежащих выделению на территории исторического поселения;

— привязка определенных типов функциональных зон к конкретным элементам территории исторического поселения и расположенных на его территории памятниках истории и архитектуры и формирование ее перспективного функционального зонирования;

— разработка рекомендаций по оптимизации различных особых режимов использования как территории исторического поселения, так и составляющих его предмет охраны объектов культурного наследия.

Следуя тенденциям комплексности, междисциплинарности и развития информационных технологий заданные направления по сохранению и развитию исторических поселений отражают сложность практики использования и интерпретации культурного наследия, требующих не только управленческих навыков, но и историко-культурной компетентности.

Обеспечение комплексного подхода к сохранению историко-культурного наследия и облика исторических поселений потребует совершенствования организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, в том числе: развития механизмов частно-государственного партнерства, культурно-познавательного туризма, событийных мероприятий, маркетинга и брендинга территорий; оптимизация местных, региональных, межрегиональных и федеральных каналов продвижения; создания механизмов по ремонту фасадов зданий исторически ценных градоформирующих объектов, а также экономическим механизмам льготного кредитования бизнеса.

Применения функционального зонирования территории исторического поселения позволяет реализовать обозначенный выше перечень необходимых мероприятий. Исторические поселения являются опорными центрами географии культуры в регионах, обладающие огромной притягательностью, некоторые из них являются популярными центрами туризма, хранителями ценнейшего историко-культурного достояния страны.

Функционального зонирования территории исторического поселения позволяет установить назначение и виды использования территории за счет введения функциональных зон с указанием характеристик их планируемого развития, приведения в соответствие с функциональным зонированием структуры землепользования по границам, назначению и видам использования, формирования рекомендаций по выделению особо охраняемых территорий, выявления территориальных ресурсов и оптимальной инвестиционно-строительной стратегии развития территории исторического поселения, основанного на эффективном градостроительном использовании территории.

Основной сложностью внедрения функционального зонирования в регионах, где расположены исторические поселения, является наличие входящих в территорию исторических поселений в качестве составных частей различных видов объектов культурного наследия, а также иных составляющих предмет охраны исторического поселения объектов, и наличие у таких объектов зон с особыми режимами использования территории.

Высокий уровень сложности и многогранности урбанистической структуры исторического поселения связан с самобытностью населенного пункта и сохранившихся исторических, планировочных, объемно-пространственных и композиционных особенностях. Наряду с архитектурно-эстетическим обликом исторического поселения, также важно учитывать морфологические и функциональные структуры, и в каждом случае — уникальное историческое развитие, влияющее на выбор экономических и социальных приоритетов развития. В основе системы сохранения исторических поселений должны учитываться три принципа: территориальная целостность — сохранение в установленных границах; функциональность — поддержание их социокультурной значимости; экологичность — учет взаимоотношения с окружающей средой.

Данные поселения всегда являлись культурными центрами и узловыми элементами связи между аграрными зонами и ремесленно-промышленными центрами, зачастую единственно доступными для систематического посещения жителями прилегающих сельских территорий, а также центрами традиционных производств.

Одним из ключевых направлений деятельности органов Государственной власти является обеспечение доступности культуры, культурных ценностей для всех и каждого вне зависимости от места жительства людей, удаленности от крупных культурных центров страны.

Управление земельными ресурсами, в рамках которого и должно осуществляться функциональное зонирование территории исторического поселения, включает в себя определение предмета охраны, установление территории, а также установление требований к градостроительной, хозяйственной и иной деятельности в границах территории.

Согласно статье 59 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 N 73-ФЗ [3] историческим поселением являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.

Однако, данное определение обуславливает наличие помимо объектов культурного наследия иных объектов, которые в совокупности с памятниками истории и архитектуры формируют предмет охраны исторического поселения. Наличие предмета охраны является ключевой особенностью исторического поселения от населенного пункта с расположенными на его территории объектами культурного наследия.

Предмет охраны исторического поселения включает в себя:

1) исторически ценные градоформирующие объекты – здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами;

2) планировочную структуру, включая ее элементы;

3) объемно-пространственную структуру;

4) композицию и силуэт застройки – соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов;

5) соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными);

6) композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения.

На основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований определятся предмет охраны исторического поселения. Предмет охраны исторического поселения утверждается уполномоченным органом государственной власти применительно к каждому историческому поселению и в него могут входить сохранившиеся или утраченные объекты культурного наследия, как внесенные в реестр, так и выявленные, границы зон охраны объектов культурного наследия, границы территорий объектов культурного наследия, точки (сектора) основных видовых раскрытий композиционно-видовых связей (панорам). Внесенные в предмет охраны исторического поселения объекты отображаются в историко-культурном опорном плане.

Как и в случае объектов культурного наследия, для определения границ исторического поселения и однозначного их определения введено понятие территория исторического поселения – территория в границах соответствующего населенного пункта, признанного историческим. При этом территория исторического поселения может не совпадать с границами административно-территориального деления [3].

Также как и предмет охраны, границы территории исторического поселения определяются на основании историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований. Материалов по обоснованию границ территории исторического поселения должны содержать:

а) сведения о расположенных на территории исторического поселения объектах культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектах культурного наследия;

б) характеристику застройки территории исторического поселения и перечень исторически ценных градоформирующих объектов;

в) графический анализ сохранности планировочной структуры и ее элементов (уличной сети, районов, кварталов и их частей);

г) показатели соотношения между городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными);

д) анализ композиционно-видовых связей (панорам) [3].

Из описанного выше можно сделать следующие выводы – территория исторического поселения может включать в себя различные объекты недвижимого имущества, может не совпадать с границами населенных пунктов, территория устанавливается на основании материалов исследования, необходимых для определения предмета охраны исторического поселения и соответствующих границ территории.

В границах территории исторических поселений устанавливаются требования к градостроительной, хозяйственной и иной деятельности, направленные на обеспечение сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

Неотъемлемой частью управления земельными ресурсами исторического поселения является регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое органами местного самоуправления, а в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения органами государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

Регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении включает в себя:

1) проведение анализа состояния территории исторического поселения, выявление проблем и определение направлений ее устойчивого развития с учетом обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения;

2) определение перечня мероприятий по устойчивому развитию территории исторического поселения;

3) разработку градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию от-дельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок, другие ограничения, необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения [3].

Также стоит учесть территориальные зоны, расположенные за границами территории исторического поселения и в границах которых находятся точки (сектора) основных видовых раскрытий композиционно-видовых связей (панорам), составляющих предмет охраны исторического поселения, для которых разрабатываются градостроительные регламенты.

Проекты генеральных планов, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, подготовленные применительно к территориям исторических поселений подлежат обязательному согласованию с федеральным или региональным органом охраны объектов культурного наследия, в зависимости от значения поселения [2]. Предметом согласования таких проектов является соответствие указанных проектов утвержденному предмету охраны исторического поселения.

Установление требований к градостроительной, хозяйственной и иной деятельности влечет за собой установление в границах территории исторического поселения особых условий использования территорий, поэтому во избежание нарушения конституционного права на владение недвижимостью сведения о границах территории, об ограничениях использования объектов недвижимого имущества, находящихся в указанных границах, необходимо учитывать в едином государственном реестре недвижимости.

Функциональное зонирование территории исторического поселения должно отвечать требованиям действующей учетно-регистрационной системы, обеспечивать всеми необходимыми сведениями в рамках кадастрового и правового учета границ территории, который включает не только границы сформированной территории, но и все территориальное зонирование внутри этой территории, так как для каждой зоны устанавливаются свои требования к осуществлению деятельности, а также требования к градостроительным регламентам [4]. Так как в историческое поселение входят различные объекты культурного наследия, для территории которых могут быть установлены зоны охраны, а также защитные зоны, стоит учитывать их при проведении работ по внесению сведений о территории исторического поселения в единый государственный реестр недвижимости и не допускать наложения и возникновения противоречий в зонах с установленными режимами использования.

Таким образом, при функциональном зонировании территории исторического поселения необходимо учитывать особый статус расположенных в границах такого поселения объектов, учитывать многообразие и особенности всех типов и видов входящих в границы территории исторического поселения объектов культурного наследия, а также памятников истории, архитектуры и археологии, компоновать семантическую и графическую составляющие таким образом, чтобы максимально обеспечить охрану, сохранение и вовлечение объектов культурного наследия, составляющих основу исторических поселений в хозяйственную и туристическую деятельность, формирование и установление территории и регламентов градостроительной деятельности в границах территории с определенным правовым статусом.

В последние десятилетия во всем мире, в том числе и в России, заметно меняются представления о методах и подходах к сохранению исторической городской среды. Появляется необходимость интеграции задач сохранения наследия в процессы городского развития и обновления.

Исторические поселения (малые города или значимые центры крупных городов) становятся теми социокультурными объектами, где происходит изучение и совместное формирование традиционных и инновационных форм культуры. Они являются сегодня своеобразными лабораториями сохранения и развития пространственной среды и отдельных сооружений, народных традиций, образа жизни городского и сельского населения и пр. То есть именно здесь происходит взаимодействие разных культур, и именно такие территории становятся наиболее притягательными для развития строительства, бизнеса, рекреации и туризма.

Неотъемлемой составляющей инструментария при формировании территории исторических поселений должно быть функциональное зонирование, позволяющее учесть все требования и регламенты, предъявляемые и устанавливаемые для территории исторических поселений, а также для территорий и зон с особыми режимами использования памятников истории, культуры и археологии с целью их охраны, сохранения и популяризации.

Использование функционального зонирования территории исторических поселений позволит утвердить регламенты правоотношений в градостроительстве, природопользовании, а также использовании объектов недвижимости.

Главной целью интеграция политики охраны и сохранения памятников истории, культуры и археологии в систему общей градостроительной политики развития исторической городской среды является повышение качества жизни населения. Данные факторы неизбежно вызывают потребность в согласовании различных интересов (законодательства и практики, сохранения и развития, публичного и частного).

Список использованных источников

Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 21.10.2001, №136-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации недвижимости [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 13.07.2015 г., N 218-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
Российская Федерация. Законы. Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации [федер. закон: принят Гос. Думой 24 мая 2002 г.: по состоянию на 31.12.2017г.] / [Электронный ресурс]. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс».
Galchenko, S.A., Komarov, S.I., Zhdanova, R.V., Kirillov R.A. Innovative approaches to the formation of an intellectual system of support of decision making during the solution of tasks of management of land resources // IOP Conference Series: Earth and Environmental Science https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1755-1315/579/1/012149 (Elsevier SCOPUS)
Volkov S.N., Klyushin P.V., Shapovalov D.A., Shirokova V.A., Savinova S.V. Environmental problems of agricultural land use of agricultural land in the North Caucasus Federal District // International Multidisciplinary Scientific GeoConference SGEM (см. в книгах). 2017. Т. 17. № 32. С. 209-216.
Варламов А.А., Гальченко С.А., Антропов Д.В. Информационное обеспечение управления земельными ресурсами // Имущественные отношения в Российской Федерации. № 11. 2018
Варламов А.А., Гальченко С.А. Проблемы системы сельскохозяйственного землепользования в современной России // Аграрная Россия. № 11. 2018
Кириллов Р.А., Особенности управления земельными ресурсами исторических поселений // СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И КАДАСТРОВ. Материалы III международной межвузовской научно-практической конференции. 2019. С. 155-158.
Антропов, Д.В. Зоны с особыми условиями использования территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)/Д.В.Антропов // Проблемы и перспективы современного эффективного землепользования сб.научн.тр..-М.:ГУЗ, 2013.-153 с.- С.48-53