УДК 332.32

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10154

ПРОБЛЕМА НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ЕЕ РЕШЕНИЯ

THE PROBLEM OF UNUSED LANDS IN THE RUSSIAN FEDERATION AND WAYS OF ITS SOLUTION

Семочкин Виталий Николаевич, кандидат экономических наук, профессор кафедры землеустройства, Государственный университет по землеустройству, г. Москва

Шаров Павел Ильич, кафедра землеустройства, Государственный университет землеустройства, г. Москва

Шадманов Михаил Рамилевич, факультет землеустройства, Государственный университет землеустройства, г. Москва

Зименкова Кристина Анатольевна, факультет землеустройства, Государственный университет землеустройства, г. Москва

Semochkin V.N., vns1947@yandex.ru

Sharov P.I., paul_sharov@bk.ru

Shadmanov M.R., shaman97@bk.ru

Zimenkova K.A., k.zimenkova@yandex.ru

Аннотация. В статье рассматриваются негативные тенденции в использовании земель сельскохозяйственного назначения. Выявлены причины неиспользования земель, а также определены направления и основное содержание государственных мероприятий по их вовлечению в сельскохозяйственный оборот.

Summary. The article discusses the negative trends in the use of agricultural land. The causes of land non-use are identified, and the directions and main content of state measures for their involvement in agricultural circulation are determined.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, деградация земель, неиспользуемые земли, причины неиспользования, освоение

Keywords: agricultural land, land degradation, unused land, causes of non-use, development

За период земельных преобразований на территории РФ были выведены из активного сельскохозяйственного оборота огромное количество земель. Причинами таких изменений стало ухудшение экономической ситуации и в первую очередь в АПК, самоустранение государственной власти от организации использования земель, недостаточная эффективность законодательной деятельности и отсутствие у исполнительной власти органа регулирующего земельные отношения. К сожалению, все эти факторы оказывают своё влияние на использование земель всех категорий и сейчас. Большая часть земель сельскохозяйственного назначения, выведенных из оборота, до сих пор является неиспользуемыми, несмотря на то, что многими учёными и практиками аграрной сферы развитие данных процессов прогнозировалось, предлагались пути решения их негативных проявлений.

Прежде чем рассматривать вопросы, связанные с определением путей, решающие проблему неиспользуемых земель, нами был проведён анализ использования земель сельскохозяйственного назначения и выявлены причины выбытия из хозяйственного оборота продуктивных угодий.

В настоящее время большая доля земель сельскохозяйственного назначения (254,5 млн га или 66,7 %) находится в государственной и муниципальной собственности, наблюдается тенденция снижения площади этого вида собственности и увеличения земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности с 125,5 млн. га (30,9 %) в 2000 году до 127,8 млн га (33,3%) в 2017 году.

Большая часть земель, находящихся в государственной собственности не разграничена, не поставлена на кадастровый учёт и не прошла регистрацию, что затрудняет их эффективное использование и приводит к деградации почв. Изучение динамики распределения земель сельскохозяйственного назначения по угодьям (2000-2017 гг.) позволяет сделать вывод об увеличении доли сельскохозяйственных угодий в данной категории с 33,2% до 51,5%, снижении площадей под лесом и кустарником с 15,6% до 11,4%, увеличении площади под водой и дорогами.

Изменения произошли также в площадях самого ценного вида земель в составе сельскохозяйственных угодий ― пашни, которая отличается самым высоким плодородием и потенциальной продуктивностью. За 1990-2017 гг., по данным Росреестра, площадь пашни в составе земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 16,1 млн га с 132,3 до 116,2 млн га (на 12,2%). В основном это произошло за счёт выведения пашни из обработки, перевода малопродуктивной пашни в кормовые угодья, в залежь, площадь которой в Российской Федерации по данным Росреестра увеличилась с 0,3 млн га до 4,3 млн га, т.е. на 4,0 млн га (таблица 1). Площадь под многолетними насаждениями по годам менялась и в целом за рассматриваемый период 17 лет сократилась на 700 тыс. га. Аналогично процесс происходил с кормовыми угодьями, площадь которых с 1990 до 2017 года уменьшилась на 12 млн га. [1]

Сложившаяся ситуация с сокращением площади сельскохозяйственных угодий в целом, пашни, многолетних насаждений в частности не может не вызывать озабоченности и, как следствие, необходимости оценки качественного состояния фактического использования.

Анализ сведений о состоянии и использовании земель по их качественному и экологическому состояния, подготовленных Росреестром показывает, что на территории России почти повсеместно наблюдается деградация сельскохозяйственных угодий. Основными негативными процессами, приводящими к такому положению, являются: водная и ветровая эрозии, переувлажнение и заболачивание, подтопление, засоление и осолонцевание, нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне.

Проявления водной эрозии наблюдается на 17,7% площади сельскохозяйственных угодий, ветровой — 8,4%, переувлажненные и заболоченные земли занимают почти 12 %, засоленные и солонцеватые- 20,1% сельскохозяйственных угодий. Наиболее опасными в эрозионном отношении являются территории Приволжского (34,0%), Южного (18,6%) и Центрального (15,2%) федеральных округов, в дефляционноопасном ― Южного (17,4%) и Сибирского (14,3%) федеральных округов.

Процессы заболачивания в наибольшей степени развиты на территории Северо-Западного и Дальневосточного округов, засоления ― Южного (около 50,0%) и Сибирского (примерно 30,0%) федеральных округов. Данные цифры подтверждаются результатами обследований, проведенных еще в 2009-2011 гг. (таблица 2). Следует также добавить, что для Северо — Западного, Уральского, Сибирского, Дальневосточного и Центрального округов характерно зарастание земельных угодий кустарником и мелколесьем, их площади составляют не менее 20 млн га. [2]

Из приведенных выше данных можно сделать вывод, что на землях сельскохозяйственного назначения по всем федеральным округам проявляются процессы деградации почв, которые в настоящее время являются причиной неиспользования земель.

Деградация почв как совокупность природных и антропогенных негативных процессов приводит к изменениям функций земли как средства производства, так и как компонента экосистемы, что выражается в количественном и качественном ухудшении свойств и природно-хозяйственной значимости земель. Из сферы сельскохозяйственного производства в результате деградации земель, перевода их в другие виды использования, исключаются значительные площади угодий. Угроза деградации продуктивных сельскохозяйственных угодий обусловлена их нерациональным хозяйственным использованием в условиях экономического кризиса, не позволяющим в полной мере осуществлять комплекс работ по сохранению и повышению плодородия почв и улучшению состояния земель.

Как уже отмечалось выше водная и ветровая эрозии, подтопление, локальное переувлажнение, засоление, осолонцевание, переуплотнение, дегумификация, захламление отходами производства и потребления, загрязнение радионуклидами и тяжелыми металлами, как следствие экстенсивного хозяйствования и техногенеза наносят огромный ущерб продуктивному потенциалу земельного фонда России.

По сведениям Минсельхоза, полученным от субъектов Российской Федерации, в 2016 г. в целом в России не использовалось 51,85 млн га земель сельскохозяйственного назначения (данные различных авторитетных государственных учреждений противоречивы, но в среднем площадь неиспользуемых земель на 01.01.2018 г. составляет около 50 млн га. [2]

Распределение неиспользуемых земель среди федеральных округов страны неравномерно, что объясняется рядом причин экономического, социального характера, а также неблагоприятными природными условиями (таблица 3).

Как видно из вышеприведенных данных, значительные площади неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий и пашни находятся в Приволжском, Сибирском и Центральном федеральных округах.

Проблема неиспользования земель многоплановая и корни ее «произрастания» следует искать в принципах и содержание проведенной, но не законченной земельной реформе 90-х годов прошлого века. Именно тогда не подготовленная с научной и экономической точки зрения приватизация земли привела к разрушению устойчивой системы землепользования, ничего не предложив взамен.

Не обосновав целесообразность сиюминутного масштабного перехода к частным формам хозяйствования, руководство страны самоустранилось от своей обязанности регулятора земельных отношений в стране. Начался развал экономики АПК, у сельских товаропроизводителей отсутствовали ресурсные возможности для использования земли, что привело к забрасыванию сельскохозяйственных угодий. Повсеместно начались процессы деградации почв. [4]

В настоящее время можно выделить пять причин неиспользования земель среди которых некоторые являются первопричинами, а другие следствием.

1. Экономические причины. Именно они были и продолжают оставаться первопричиной неиспользования земель. Среди них следуют выделить: экономическая «недоступность» использования земли вследствие отсутствия необходимой материально-технической базы, недостаточной финансовой помощи со стороны государства и малой привлекательности агробизнеса для частных инвесторов. Срок окупаемости в большинстве сфер сельского хозяйства является достаточно большим, кроме того инвестирование в данное направление несёт в себе множество рисков, а сам агробизнес является достаточно сложным технологическим мероприятием.

2. Организационно-хозяйственные причины: наличие общей долевой собственности на землю и фонда перераспределения, отсутствие действенного механизма перераспределения земель не функционирующих, обанкротившихся и иных сельскохозяйственных организаций, отсутствие обоснованных и утвержденных проектов образования земельных участков, являющихся гарантом дальнейшей деятельности на земле.

3. Юридические причины: неадекватность земельного законодательства сложившимся земельным отношениям, юридическая несостоятельность законодательного механизма управления земельными ресурсами на различных административно-территориальных уровнях, вследствие отсутствия органа управления земельными ресурсами.

4. Территориальные причины. Это пространственные свойства земельных участков, не позволяющие эффективно их использовать, фактически они становятся причиной неиспользования земли. Их можно подразделить на приобретенные свойства, то есть их появление – это результат (следствие) проявления предыдущих причин: разрушение систем землепользования, производственной инфраструктуры, приобретенные недостатки отдельных землепользований (чересполосица, неправильная конфигурация, вкрапливания и др.). Другие причины, рассматриваемые как фактор неиспользования следует отнести к природообусловленным: мелкоконтурность, удаленность, топографическая чересполосица и др. К последним следует так же отнести наличие непригодных и малопригодных земель, имеющих низкий природный потенциал.

5. Социальные причины: демографическая (малая рождаемость), миграция населения, включая трудоспособное сельское население. Отток населения из мест ведения сельского хозяйства также относится к социальным причинам. Это связано с тем, что в сельской местности представлен малый рынок труда, поэтому трудоспособное население переселяется в города, где уровень безработицы значительно ниже. Кроме того, данный процесс связан с плохим состоянием инфраструктуры и тяжелыми условиями на селе. Урбанизация является глобальной проблемой во всем мире, но в нашей стране из-за большой протяженности территорий данный процесс особенно негативно отражается на состоянии сельского хозяйства.

Следствием перечисленных причин, как уже отмечалось, является появление колоссальных площадей неиспользуемых земель, что приводит к их деградации: увеличивается процент эродированных, переувлажненных, залесенных, закустаренных, закочкаренных земель, контура приобретают неправильную форму, усугубляется изломанность границ, развиваются другие деградационные процессы. Если эти негативные процессы будут развиваться, а неиспользуемые земли не будут вовлекаться в сельскохозяйственный оборот, то с течением времени объемы и стоимость освоения земель будут возрастать, а многие земельные участки станут невозвратными. Чем больше земли, относящиеся к сельскохозяйственным угодьям, будут оставаться неиспользуемыми, тем быстрее будет увеличиваться стоимость их освоения. Как правило, затраты на вовлечение в сельскохозяйственный оборот земель, которые не использовались более 30 лет, равны затратам на освоение земель ранее неиспользуемых в сельском хозяйстве. Поскольку продовольственная безопасность нашей страны достигнута не по всем направлениям, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель является первоочередной и приоритетной задачей. Кроме того, такие огромные площади некогда используемых сельскохозяйственных угодий являются большим потенциалом для экономического развития не только АПК, но и всей экономики страны.

Для решения данной проблемы Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разработало госпрограмму эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса. Данная программа рассчитана на 10 лет и потребует больших материальных и технических затрат. Ее стоимость превышает 1,41 трлн руб., в том числе около 900 млрд руб. из федерального бюджета, финансирование начнется с 2021 года. [3]

Первая цель программы – сбор и систематизация данных о землях сельскохозяйственного назначения. Каждый год планируется получать информацию о 38,3 млн га. Сейчас данных о землях сельскохозяйственного назначения нет или они не достоверны и разрозненны, нет единого информационного ресурса, который бы отвечал на различные вопросы о составе, структуре, собственности, качестве земель и т. п.

Главным инструментом создания информационного пространства для реализации госпрограммы должна стать инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения.

Ввиду того, что наша страна располагает огромными сельскохозяйственными угодьями, перед проведением инвентаризации необходимо создать соответствующий алгоритм и сопутствующую нормативно-правовую документацию, в которой будет четко описано, как проводить данное мероприятие. Создаваемая информационная база должна содержать не только данные о виде угодий, их местоположении, площади, но также степень закустаренности, степень заболоченности, степень закочкаренности и другие признаки деградации, составе почв, агроэкологическом состоянии, собственниках, всевозможных обременениях, а также обследование должно сопровождаться изготовлением развернутого актуального картографического материала. Инвентаризацию необходимо осуществить в несколько этапов, поскольку, учитывая огромные объемы работ, она потребует больших государственных финансовых вложений. Кроме того, данное мероприятие должно проводиться квалифицированными специалистами, которых в стране недостаточно. В первую очередь необходимо проводить комплексное обследование земель, где по ранее полученной информации, находится больше всего неиспользуемых земель, а затем обследовать оставшиеся земли.

Так же согласно проекту госпрограммы, за десять лет предполагается разработать и утвердить схемы землеустройства муниципальных районов на 44 млн га сельскохозяйственных земель: провести межевание земель, которые находятся в общей долевой собственности, выявить земельные участки невостребованных долей, поставить участки на кадастровый учет и др.

Еще одна цель – вовлечение в оборот не менее 12 млн га к 2030 году. Кроме того, к этому времени площадь мелиорируемых земель должна увеличиться не менее чем на 1,6 млн га к уровню 2018 года, когда она составляла 96,12 тыс. га. [3]

Вовлекать в сельскохозяйственный оборот единовременно все земли нецелесообразно ввиду большого объема капитальных вложений на освоение огромной площади неиспользуемых земель, а также следует учитывать, что кроме затрат на сложные и простейшие мелиорации, агротехнические мероприятия, необходимо выделение денежных средств на развитие инфраструктуры, возведение объектов капитального строительства и обновление сельскохозяйственной техники. Поэтому данный процесс необходимо разделить на несколько этапов. Прежде всего вовлечению подлежат земли с наименьшей стоимостью освоения на один гектар и максимальным для рассматриваемой территории природным качеством (плодородием). Большая часть таких земель расположена в черноземной зоне нашей страны, частично в центральной части нечернозёмной зоны. Здесь, на наш взгляд, следует отметить не обоснованное включение в программу направления, связанного с созданием мелиоративных систем на площади 1,6 млн га, что потребует очень больших государственных инвестиций. Думается, что при всей важности мелиорации — это задача не первой необходимости. Первоочередным мероприятием этого направления должны стать простейшие культуртехнические мелиорации. Именно они позволят в короткие сроки с наименьшими затратами обеспечить вовлечение в сельскохозяйственный оборот более половины запланированных площадей неиспользуемых земель, а сложные мелиорации, требующие длительных сроков реализации следует перенести на более поздние этапы госпрограммы.

В одной статье нельзя осветить все вопросы, связанные с проблемой неиспользуемых земель в нашей стране, поэтому в заключении следует сказать, что решение этой проблемы через осуществление госпрограммы потребует от законодательной и исполнительной власти решения вопросов обеспечивающих ее реализацию: законодательное, проектное, профессионально-правовое, технологическое, материально-техническое и другие необходимые виды обеспечения.

Литература

1. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2017 году. – М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2019 – 328 с.
2. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2005-2016 гг. и Земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010-2013 гг. [электронный ресурс]: материалы сайта Росреестра// URL: http://rosreestr.ru/
3. Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации» (по состоянию на 09.01.2020) (подготовлен Минсельхозом России, ID проекта 04/12/01-20/00098576) [электронный ресурс]: URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PNPA&n=54574&dst=100020#021755973467066525
4. Волков, С.Н. Особенности правового регулирования земельных отношений в АПК в современных условиях и первоочередные землеустроительные меры по реализации соответствующих законодательных норм [Текст] /Волков С.Н., Липски С.А. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2018. – № 4(159). – С. 5–10.
5. Волков, С.Н. Правовые и землеустроительные меры по вовлечению неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот и обеспечению их эффективного использования [Текст] / Волков С.Н., Липски С.А. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2017. – № 2(145). – С. 5–10.