Научная статья

Original article

УДК 711

doi: 10.55186/2413046X_2022_7_2_100

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

LEGAL BASIS FOR THE ZONING OF THE TERRITORY OF AGRICULTURAL LANDS

Новиков Д. В., д.э.н., Государственный университет по землеустройству

Novikov A.V.

Аннотация. В статье рассмотрено, начиная с земельной реформы в РФ процесс создания совершенствования и правила земельных отношений, которые основаны на многообразии форм собственности на землю. Согласно многим принятым законам в РФ показано становление земельных отношений, возникновение частной собственности на землю, появление понятия территориальных зон. Поэтому необходимо при определении правового режима использования земель считать зонирование. Дано определение методам зонирования, представлено зонирование земель сельскохозяйственного назначения.

Abstract.The article considers, starting with the land reform in the Russian Federation, the process of creating a partnership and the rules of land relations, which are based on a variety of forms of ownership of land. According to many adopted laws in the Russian Federation, the formation of land relations, the emergence of private ownership of land, the emergence of the concept of territorial zones are shown. Therefore, it is necessary to consider zoning when determining the legal regime of land use. The definition of zoning methods is given, the zoning of agricultural land is presented.

Ключевые слова: земельная реформа, земельный участок, государственная регистрация, кадастровый округ, кадастровый район, кадастровый квартал, методы зонирования, функциональные зоны

Keywords: land reform, land plot, state registration, cadastral district, cadastral district, cadastral quarter, zoning methods, functional zones

С началом земельной реформы идет интенсивный процесс создания, совершенствования и освоения норм и правил земельных отношений, основанных на многообразии форм собственности на землю, в том числе частной собственности, строгом учете прав собственников и пользователей земельными участками, а также защите их прав.

В настоящее время земельный участок можно купить, продать, подарить, обменять, заложить, внести в уставный капитал, сдать в аренду. Такого рода операции, приобретаемые массовый характер, требуют обеспечения юридической чистоты прав на земельные участки, полноты описания самого участка, его правового статуса, в том числе ограничений, связанных с его использованием.

Упорядочение земельного оборота в соответствии с современными требованиями началось с принятием в 1997 году Федерального закона от 24 июля 1997 года №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который предусматривает обязательную регистрацию любых прав на земельные участки и расположенную на них недвижимость и занесение их в Единый государственный реестр прав. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращение прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Дальнейшее развитие и углубление система идентификации и описания земельных участков получила с принятием 02 января 2000 года Федерального закона №28-ФЗ «О Государственном земельном кадастре». Этим законом было введено понятие территориальной зоны, под которой понимается «часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, а также законодательством о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2007 года №221-ФЗ «О Государственном кадастре недвижимости» установил состав сведений государственного кадастра недвижимости о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, включающих:

1. Индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и т.п.) таких зон.
2. Описание местоположения границ таких зон.
3. Наименование органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении зон и источники официального опубликования этих решений.
4. Содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий.

Возможность купить или продать земельный участок у многих порождает иллюзию, что земля такой же товар, как любая собственность; что хочу, то и буду с ней делать. В действительности это далеко не так.

Продать или купить землю можно только при условии сохранения её целевого назначения, причем продать её можно только тому, кто имеет право на покупку. Например, участок земли сельскохозяйственного назначения можно продать только лицу, имеющему право заниматься сельскохозяйственным производством (Это или сельский житель, достигший определенного возраста, или городской житель, сдавший специальные квалификационные экзамены. Эти требования в разных странах могут различаться.).

Ситуация существенно изменилась с появлением частной собственности на землю, когда собственники, будь то физическое, юридическое лицо или муниципальное образование, начали сталкиваться с «нарушением» их прав собственности, когда попытки распорядиться земельным участком по своему усмотрению сталкивались с запретами, которые проявлялись не всегда сразу и иной раз являлись неприятным сюрпризом для нового собственника.

Дело в том, что в соответствии с законом о государственной регистрации на недвижимое имущество регистрируются основные ограничения (обременения) прав собственности, к которым относятся сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, арест имущества, заявление о праве требования в отношении объекта недвижимого имущества и др. (ст.12 п.6).

Однако до настоящего времени значительная часть ограничений (обременений) прав использования земельных участков устанавливается ведомственными актами (малоизвестными даже специалистам СНиПами, СанПиНами, утвержденными проектами, Положениями и Правилами охраны режимообразующих объектов, которые создавались и публиковались задолго до упомянутого закона). Большинство из них не представлены к регистрации и, естественно, сведения об этих ограничениях не нашли отражения в свидетельстве о собственности.

Сельскохозяйственное землепользование как объект в современном понимании – есть часть единого земельного фонда в виде одного или нескольких массивов определенной площади и местоположения, предоставленных землепользователю для конкретно установленных целей, в ходе достижения которых возникают определенные правовые, социальные и экономические отношения. В историческом разрезе эти взаимоотношения на территории России были различны, что, в конечном счете, определило соответствующий уровень землепользования. Современный уровень сельскохозяйственного землепользования характеризуется тем, что использование земли осуществляется в закрепленных границах земельных участков, имеющих определенный правовой статус и соподчиненность конкретным территориальным образованиям, и связан:

• с ограничением разрешенного использования земельных участков, созданного в целях защиты интересов природопользователей и в целом государства;
• со структурой естественных условий дифференциации земельных угодий в их хозяйственной пригодности, определяющей специализацию в использовании земель;
• с качеством земель (плодородием), как способностью создавать условия для воспроизводства определенной сельскохозяйственной продукции;
• с уровнем развития негативных процессов, осложняющих ведение землепользования.
  Как дополнительный способ определения правового режима использования земель следует считать зонирование территории.

Показатели зонирования земель сельскохозяйственного назначения определяются сущностью землепользования и характеризуются отображением качества земель, уровня развития негативных процессов, осложняющих ведение землепользования, хозяйственной пригодности земель, ограничений хозяйственного использования земель. Поэтому и зонирование сельскохозяйственных земель происходит в этой соподчиненности.

Современное состояние сельскохозяйственных земель обусловлено действиями многих поколений и их современным использованием. Поэтому показатели их зонирования должны представлять собой характеристику состояния территории сложившегося в результате воздействия природно-хозяйственных факторов.

Особенность зонирования земель сельскохозяйственного назначения, в отличие от зонирования земель других категорий, вытекает из того, что здесь земля выступает не только как товар, но и как главное средство производства в сельском хозяйстве и как основной природный ресурс.

Законодательно зонирование земель сельскохозяйственного назначения не определено и не проводилось.

Элементом зонирования сельскохозяйственных земель можно считать установленное Земельным кодексом Российской Федерации, на основе законодательства субъектов Российской Федерации, включение особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, в том числе сельскохозяйственных угодий опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району, в Перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

По данным С.Н. Волкова [4] в 68 субъектах РФ приняты региональные законы, содержащие статью о необходимости выделения особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается.

К ним можно отнести следующие виды угодий:

• сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций, плодопитомнических и отдельных специализированных отраслевых сельскохозяйственных предприятий;
• сельскохозяйственные угодья учебно-опытных образовательных учреждений высшего, среднего и начального профессионального образования, сортоиспытательных участков;
• искусственно орошаемые сельскохозяйственные угодья и осушаемые земли с действующими стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами;
• земельные участки, средняя кадастровая стоимость которых на 10 – 60 % (в зависимости от региона) превышает среднюю кадастровую стоимость по муниципальному району.

В некоторых субъектах РФ в качестве критерия отнесения земельных участков к особенным продуктивным сельскохозяйственным угодьям устанавливается отклонение от среднего по району показателя балла бонитета почв (Иркутская, Ленинградская, Самарская области) или агрохимические показатели (Республика Коми) и др.

В настоящее время идет обсуждение законопроекта о замене деления земель на категории территориальным зонированием и установлении видов разрешенного использования земельных участков на основе рассмотренного нами ранее классификатора видов разрешенного использования земельных участков, установленного приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 года.

Сельскохозяйственные территории и земли сельскохозяйственного назначения являются своеобразным полигоном, на территории которого проводятся различные специальные зонирования и формируются различные зоны с особым режимом использования входящих в их состав земель. К ним можно отнести земельно-оценочное, кадастровое, экологическое, ландшафтное, эколого-хозяйственное и другие виды зонирований, перечень которых в научной литературе сравнительно велик.

В первую очередь к этим зонированиям следует отнести кадастровое деление территории с целью постановки на кадастровый учет земельных участков и других объектов недвижимости и присвоения им кадастровых номеров.

Единицами кадастрового деления территории Российской Федерации являются кадастровые округа, кадастровые районы, кадастровые кварталы.

Зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима земельных участков.

Ликвидация деления земель на категории  это стремление к бесконтрольному захвату земель сельскохозяйственного назначения с последующим их использованием в порядке распродажи под офисное, дачное, коттеджное и жилищное строительство, а также способ для земельных спекулянтов и холдингов, сконцентрировавших в своих руках огромные площади сельскохозяйственных земель, зачастую не используемых, уйти от их целевого использования и их законодательного изъятия.

Правительство, не разобравшись до конца с этими вопросами и отдавая приоритет территориальному планированию и градостроительству, не имеющим отношения к организации рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, по существу, способствует этому, тогда как государство может пойти по пути совершенствования уже действующей системы определения правового режима использования земель.

Достижения баланса частных и публичных интересов в сфере использования сельскохозяйственных земель возможно достичь посредством зонирования земель сельскохозяйственного назначения и в целом сельских территорий.

Методы зонирования сельских территорий отличаются от зонирования земель населенных пунктов, так как в сельской местности продуктивная земля выступает в качестве главного средства производства, она обладает плодородием. Поэтому при зонировании сельских территорий должны выделяться зоны, учитывающие их пригодность для использования в сельском хозяйстве, а также продуктивность почв.

В населенных пунктах земля представляет собой лишь пространственный базис для размещения зданий, сооружений, объектов инфраструктуры. Поэтому плодородие земель здесь не играет решающего значения.

Методы зонирования земель сельскохозяйственного назначения еще не разработаны, но имеется некоторый опыт в этой сфере.

С.Н. Волков указывает на необходимость зонирования земель сельскохозяйственного назначения на основе землеустроительной документации в соответствии с качественными характеристиками и местоположением земельных участков.

Зонирование территории  это её разграничение с выявлением специальных зон и определением для каждой из них соответствующих условий использования (функционального назначения, особого правового режима, градостроительных регламентов, вида разрешенного использования и других).

При проведении землеустройства зонирование территории осуществляется в составе схем землеустройства, схем использования и охраны земельных ресурсов и иной землеустроительной документации. Зонирование территории может проводиться и в качестве самостоятельного вида работ.

В состав зон, которые учитываются при территориальном планировании и землеустройстве, входят следующие:

1.  функциональные зоны;
2. зоны с особыми условиями использования территорий;
3. территориальные зоны;
4. другие зоны, выделяемые в соответствии с действующим законодательством.

Функциональные зоны  — это территории  для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Зоны с особыми условиями использования территорий  охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, запретные зоны, округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Территориальные зоны  части территории, которые характеризуются особым правовым режимом использования земельных участков и границы которых определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, а также законодательством о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иными правовыми документами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 01 октября 2021 года №190-ФЗ характеризует территориальные зоны как зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2011 года №78-ФЗ «О землеустройстве» (ст.1) территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных зон является объектами землеустройства.

Как механизм зонирования земель сельскохозяйственного назначения следует рассматривать оценку качества и классификацию земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве.

Комплексным показателем качества земель является зерновой эквивалент, представляющий собой урожайность зерновых культур, получаемую на эталон затрат, эквивалентную по величине расчетного чистого дохода по всему ассортименту оценочных культур.

В соответствии с классификацией все земли сельскохозяйственного назначения подразделяются на четыре группы земель:

1. Пригодные для использования под любые сельскохозяйственные угодья.
2. Малопригодные под пашню и многолетние насаждения, но пригодные под естественные кормовые угодья.
3. Непригодные или малопригодные для использования в сельском хозяйстве в естественном состоянии.
4. Уникальные, малопригодные под пашню, но по своим уникальным свойствам пригодные для выращивания некоторых видов технических культур, многолетних насаждений, ягодников (табак, чай, виноград, рис и др.).

Классы земель могут дополнительно подразделяться на подклассы по наличию и степени проявления негативных признаков.

Зонирование территорий имеет комплексный и многофункциональный характер и применимо в разных сферах жизни общества и в той или иной мере имеет место практически в составе всех категорий земельного фонда.

Наибольший интерес представляет зонирование, имеющее место на землях сельскохозяйственного назначения и зонирование непосредственно самих земель сельскохозяйственного назначения. Здесь еще много нерешенных вопросов, в первую очередь, связанных со стремлением отменить институт деления земель на категории, как якобы дублирующий территориальное планирование и градостроительное зонирование и осуществлять сельскохозяйственную деятельность на основе классификатора видов разрешенного использования земельных участков. С этой целью должно быть проведено соответствующее зонирование территории.

Надо полагать, что рациональное использование земель, предусматриваемых для сельскохозяйственной деятельности в порядке этого зонирования, и их сохранение во многом будут определяться тем, какими методами, на основе какой методики и кем будет осуществляться зонирование.

Если эти работы будут проводить градостроительные организации, осуществляющие в настоящее время территориальное планирование, то результаты для сельскохозяйственной деятельности окажутся крайне неутешительными.

Список источников

1. Земельный кодекс Российской Федерации. 25.10.2001 г. №136-ФЗ (ред. от 07.04.2015 г.);
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации. 01.10.2021 г. №190-ФЗ (ред. от 01.03.2015 г.);
3. Федеральный закон «О землеустройстве». 18.06.2001 г. №78-ФЗ;
4. Волков С. Н. «Землеустроительное обеспечение перехода от категорий земель к территориальному зонированию». — Землеустройство. Кадастр и мониторинг земель. №8 М. — 2015г. с.6-9
5. Емельянова Т. А., Новиков Д. В. Организация использования и охраны земельных ресурсов в России, АПК экономика, управление» №4, М. — 2015
6. Новиков Д. В., Новиков А. В. Зонирование территорий и установление зон с особым режимом использования земель. Учебное пособие. — «Неолит» М. — 2017. — 322с.

References

1. Zemel`ny`j kodeks Rossijskoj Federacii. 25.10.2001 g. №136-FZ (red. ot 07.04.2015 g.);
2. Gradostroitel`ny`j kodeks Rossijskoj Federacii. 01.10.2021 g. №190-FZ (red. ot 01.03.2015 g.);
3. Federal`ny`j zakon «O zemleustrojstve». 18.06.2001 g. №78-FZ;
4. Volkov S. N. «Zemleustroitel`noe obespechenie perexoda ot kategorij zemel` k territo-rial`nomu zonirovaniyu». — Zemleustrojstvo. Kadastr i monitoring zemel`. №8 M. — 2015g. s.6-9
5. Emel`yanova T. A., Novikov D. V. Organizaciya ispol`zovaniya i oxrany` zemel`ny`x resur-sov v Rossii, APK e`konomika, upravlenie» №4, M. — 2015
6. Novikov D. V., Novikov A. V. Zonirovanie territorij i ustanovlenie zon s osoby`m re-zhimom ispol`zovaniya zemel`. Uchebnoe posobie. — «Neolit» M. — 2017. — 322s.

Для цитирования: Новиков Д.В. Правовые основы проведения зонирования территории земель сельскохозяйственного назначения // Московский экономический журнал. 2022. № 2. URL: https://qje.su/nauki-o-zemle/moskovskij-ekonomicheskij-zhurnal-2-2022-34/

© Новиков Д.В., 2022. Московский экономический журнал, 2022, № 2.