Московский экономический журнал 2/2021

image_pdfimage_print

УДК 332.37

DOI 10.24411/2413-046Х-2021-10112 

ВОПРОСЫ ВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА ГОРОДСКИХ ЗЕМЕЛЬ
С УЧЕТОМ СУЩЕСТВУЮЩИХ ПРОБЛЕМ
РАЗВИТИЯ И КОМПЛЕКСНОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
СУЩЕСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА
 

ISSUES OF MONITORING URBAN LANDS TAKING INTO ACCOUNT THE EXISTING PROBLEMS OF DEVELOPMENT AND INTEGRATED FUNCTIONING OF THE EXISTING MONITORING SYSTEM

Гасанов Александр Закарьяевич, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15)

Гвоздева Ольга Владимировна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID:https://orcid.org/0000-0002-6240-4196

Кузнецова Светлана Георгиевна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15)

Чуксин Илья Витальевич, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9788-2692 

HasanovA.Z., az-g@yandex.ru

Gvozdeva O.V., gvozdeva_ov@bk.ru

Kuznetsova S.G.,  kuznecova.08@mail.ru

Chuksin I.V., chuksin-99@mail.ru 

Аннотация. В статье рассмотрены вопросы ведения мониторинга городских земель в общей системе государственного экологического мониторинга. Авторами подчеркивается важность применения концептуальной модели взаимодействия системы мониторинговых наблюдений городских земель и их изменений для формирования информационной базы ведения мониторинга. Особое внимание авторы уделяют структуре межведомственного информационного взаимодействия органов и организаций-участников мониторинга городских земель. Рассматриваются проблемы развития
и комплексного функционирования существующей системы мониторинга, акцент делается на нормативно-правовое регулирование процесса мониторинга земель. Кроме того, в статье описывается алгоритм ведения мониторинга городских земель с использованием ГИС-технологий, учитывая применение схем опробования контрольных участков для конкретных негативных процессов. Авторы приходят к выводу, что создание единой системы государственного мониторинга земель с необходимым базисом ее информационного обеспечения, опирающимся на нормативно-правовую базу непосредственно области ведения и осуществления мониторинга – ключевая задача страны в разрезе решения вопросов устойчивого и комплексного развития городских территорий. 

Summary. The article deals with the issues of monitoring urban lands in the general system of state environmental monitoring. The authors emphasize the importance of applying a conceptual model of interaction between the monitoring system of urban lands and their changes for the formation of an information base for monitoring. The authors pay special attention to the structure of interdepartmental information interaction of bodies and organizations participating in the monitoring of urban lands. The problems of development and complex functioning of the existing monitoring system are considered, the emphasis is on the legal regulation of the land monitoring process. In addition, the article describes an algorithm for monitoring urban land using GIS technologies, taking into account the use of sampling schemes for control plots for specific negative processes. The authors come to the conclusion that the creation of a unified system of state monitoring of lands with the necessary basis for its information support, based on the regulatory and legal framework directly in the area of ​​monitoring and implementation, is the key task of the country in terms of addressing issues of sustainable and integrated development of urban areas.

Ключевые слова: мониторинг городских земель, система наблюдений, информационное обеспечение, цифровые технологии, пробоотбор, цифровая модель рельефа.

Keywords: monitoring of urban lands, observation system, information support, digital technologies, sampling, digital elevation model. 

Действующие на сегодняшний день механизмы управления устойчивым землепользованием городских земель осуществляются на основе регулирования земельных отношений с учетом правовых и экономических аспектов воздействия на такие отношения. Ключевую роль начинают занимать вопросы проблематики экологизации системы землепользования, как следствие, повышается роль мониторинга городских земель (далее – МГЗ).

Выступая сводом достоверных и систематизированных сведений за состоянием городского земельного фонда, МГЗ позволяет своевременно выявлять, устранять негативные процессы среды города и предупреждать об изменениях земель в результате хозяйственной или иной деятельности человека, принимать управленческие и выверенные решения в этой области.

Специфическая особенность МГЗ в сравнении с общей системой мониторинга земель заключается в функциональном назначении городских земель, необходимостью более детального картографирования результатов мониторинга в связи с требованиями высокой точности определения площадей и границ городских землевладений и землепользований, а также из-за масштабной пространственной концентрации объектов недвижимости на территории города.

Образуемая система мониторинговых наблюдений за городскими землями находится в тесной взаимосвязи с изменениями административно-территориальных образований города и представляет собой концептуальную модель взаимодействия, представленную на рисунке 1 и направленную на рациональное землепользование и охрану городских земель в разрезе проводимой земельной политики города.

МГЗ как информационный процесс сбора количественных и качественных данных о городских землях должен проводиться и осуществляться по единой методологии с учетом принципов совместимости разного рода информации из государственных и муниципальных источников, включая информационное взаимодействие государственного земельного надзора. А также основываться на единой системе пространственных координат и высот, прямоугольных картографических проекциях, входных и выходных форматов данных.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и Постановлению Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 № 681 систематизированные результаты мониторинга городских земель накапливаются и хранятся в государственном фонде данных государственного экологического мониторинга, а также в соответствии с Приказом Росреестра от 26.06.2015 № П/343 в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства и базах данных автоматизированной информационной системы государственного мониторинга земель [1,2,5].

Структура межведомственного информационного взаимодействия органов и организаций-участников мониторинговых наблюдений за городскими землями и структурами земельного надзора и контроля представлены на рисунке 2.

Современный этап развития системы мониторинговых наблюдений дает возможность выявить насущные проблемы разной направленности в области ведения деятельности мониторинга земель.

Уделяя особое внимание системе межведомственного информационного взаимодействия при осуществлении МГЗ и концептуальной модели взаимодействия мониторинговых наблюдений и изменений городских земель, стоит затронуть проблему нормативно-правового регулирования ведения мониторинга земель на разных уровнях власти. Ключевым документом в этой сфере является ЗК РФ, в котором прописано определение государственного мониторинга земель и законодательно закреплен государственный фонд данных государственного экологического мониторинга, где систематизируются и хранятся данные мониторинга земель в соответствии с п. 4 ст. 67 Земельного кодекса Российской Федерации [1].

На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. № 681 комплексная координированная работа по
ведению и функционированию  единой системы мониторинга проводится Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды России), являющимся диспетчером и инструктором данного фонда [2].

Официальный сайт Минприроды России предоставляет информацию о направлениях работы государственного экологического мониторинга, ссылаясь на ст. 63 Федерального закона от 21.11.2011 № 331-ФЗ, и выделяя 15 подсистем государственного мониторинга разных областей наблюдений [14].  Интересующая нас подсистема государственного мониторинга земель предоставляет информационный ресурс в виде ежегодников о загрязнении окружающей среды (по компонентам). Ознакомившись с представленными документами-ежегодниками, можно сделать вывод, что аналитические материалы качества земель, вопросы их количественного содержания, а также состояния в принципе отсутствуют и закреплены вышеупомянутыми информационными базами данных.

Единственным нормативно-законодательным сводом достоверной информации о государственном мониторинге земель служит Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, подготавливаемый в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2012 г. № 966, Минприроды России [13]. Так, в Государственном докладе за 2019 год, представляющим собой документ на 1000 страниц, вопросам Государственного экологического мониторинга посвящено лишь
четыре страницы.

Исходя из того, что государственный мониторинг земель является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) в соответствии со ст.67 ЗК РФ было бы благоразумно и правильно полномочия по ведению и осуществлению такого мониторинга закрепить за Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации с подведомственными ему Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. Но на сегодняшний день федеральный орган, уполномоченный на ведения мониторинга, именуется как Министерство экономического развития Российской Федерации, которое на основании своего Приказа от 26.12.2014 № 852 утвердило порядок осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и закрепило осуществление функций в области мониторинга земель за Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр) с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [3].

Таким образом, обобщая вышесказанное, можно отметить, что вопросы экологии и природопользования Минэкономразвития и Росреестром не рассматриваются в разрезе затронутой темы, а лишь приобретают черты правового действа с землями разных категорий и земельных участков, рассматривая их с позиции активного вовлечения в гражданский оборот. Внимание уделяется вопросам прав на земельные участки, использованию земель в соответствии с их целевым назначением и видом разрешенного использования, учетно-регистрационным действия с земельными участками и вопросам определения кадастровой и рыночной стоимости земель [10].

В результате чего, действующая система информационного обеспечения, основанная на якобы закрепленных нормативно-правовых актах в области мониторинга земель, не соответствует тем целям и задачам, которые прописаны и закреплены ЗК РФ. Можно сделать вывод, что законодательная база нормативно-правового регулирования ведения мониторинга земель на разных уровнях власти требует усовершенствования и доработки насущных вопросов области мониторинга земель, назревших с течением долгого времени.

Еще одной проблемой следует назвать отсутствии единой системы методики процесса проведения мониторинга городских земель. Необходимо создать методологию единства системы показателей для мониторинга земель на федеральном, региональном и муниципальных уровнях и ключевое, связать данные мониторинга земель со всеми данными подсистемами мониторинговых показателей природных ресурсов и систем [7]. Появится перспектива и возможность внедрения и создания единой национальной государственной системы мониторинга земель.

Одним из направлений улучшения качественного и пополнения количественного состава собираемых мониторинговых данных, а также упорядочения землепользования в городе, является постоянное совершенствование методов ведения мониторинга городских земель. Методы наземного исследования и дистанционного зондирования должны совмещаться с новейшими автоматизированными мобильными комплексами, которые служат средствами информационного обеспечения состояния земель городской черты в онлайн-режиме. Разработанное на территории города Москвы в 2019 году мобильное приложение «Проверки Подмосковья» считается первым шагом сегодня в области использования средств связи с целью контроля за качеством земельных работ и благоустройства территорий [6]. По статистическим данным на сентябрь 2019 года было осмотрено порядка 670 земельных участков с целью их проверки в рамках контрольно-надзорных мероприятий. На сегодняшний день данное приложение специализируется именно на ориентированном подходе тех земельных участков, которые используются нерационально. Мы же предлагаем, расширить перечень работ и функций, выполняемой данной мобильной системой, и задействовать ее в рамках мониторинговых наблюдений за городскими землями путем определения геолокации исследуемого в рамках мониторинга земельного участка и его дальнейшей фотофикация. На основе собранной информации в условиях реального времени соответствующие службы будут формировать свод данных мониторинговых наблюдений за городскими землями, который в разы облегчит работу по оперативному регулированию системы мониторинга и даст возможность комплексно разрабатывать единое информационное пространство.

Кроме этого, необходимо отметить необходимость расширения использования возможностей современных специальных программ – географических информационных систем (далее — ГИС) для ведения мониторинга городских земель и обработки данных, собранных в процессе такого мониторинга [8]. Обобщенный алгоритм мониторинга
с использованием ГИС-технологий приведен на рисунке 3.

Для формирования цифровой модели рельефа (далее – ЦМР) местности после выбора области, подлежащей мониторинговым обследованиям, на начальном этапе необходимо выявить источники получения исходных данных о рельефе. Таковыми могут выступать картографические карты или тематические карты морфометрических показателей рельефа. В целях соблюдения метричности и пластичности изображения земной поверхности сбор исходных данных необходимо осуществлять не только способом оцифровки горизонталей, преимущественного для районов, имеющих сложный рельеф и с большими изменениями высот, но и по выделенным структурным линиям тальвегов, максимальной и нулевой кривизны склонов, линиям водоразделов.

Следующий последовательный этап после сбора данных заключается в детальном и комплексном восстановлении модели поверхности земли. Данный процесс возможно осуществлять в соответствующих программных продуктах, позволяющих методом средневзвешенной интерполяции восстановить наиболее близкую к реальной картине модель поверхности рельефа [9].

В результате построения цифровой модели рельефа необходимо выполнить оценку качества полученной модели, которую зачастую осуществляют сравнительным методом путем совмещения построенной модели с 3D-моделью рельефу, что дает возможность выявить места отображения земной поверхности, где неоднозначно прослеживаются элементы местности, и в кратчайшее время зафиксировать дополнительные неснятые точки для корректировки модели [12].

На следующем этапе осуществляется ряд технологических операций по формированию производных геоинформационных слоев, выявляющих морфометрические особенности территории.

Заключительный этап – дискретизация земной поверхности по данным о ее кривизне, дифференциация форм поверхности, подчеркивающих изменения направленности и скорости потоков вещества. Полученный результат дает возможность определить индекс экологической значимости рельефа и отобразить результаты в виде отдельного тематического слоя [12]. Созданные и научно-разработанные основы анализа рельефа и технологические решения для их реализации средствами ГИС позволяют оценить влияние рельефа на формирование экологических условий.

Стоит отметить, что применение ГИС-технологий зачастую используется для создания цифровой модели территории, в том числе и городской, в силу возможностей обработки больших данных информации и последующее ее интегрирование в единый аналитико-информационный блок, который дает возможность анализировать и прогнозировать процессы изменения состояния и использования городских земель.

Основная цель программы мониторинга городских земель заключается в предоставлении необходимой информации о конкретном негативном процессе, связанной с конкретной проблемой.

Для точечного определения источника негативного воздействия принято выделять три основополагающие схемы для пробоотбора: румбическая схема, линейная схема и упорядоченные схемы (таблица 1). Каждая из схем применяется для конкретных негативных процессов, отличающихся друг от другой масштабами воздействия на окружающую среду и степенью загрязнения земельных и природных ресурсов.

Хочется отметить, роль государства в вопросах проведения мониторинга земель. Мероприятия «Землеустройство и мониторинг состояния и использования земельных ресурсов», проводимые в рамках Государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 316 по состоянию на 2021 год были успешно осуществлены на территории 19 муниципальных образований 12 субъектов Российской Федерации [4].

По сравнению с 2017 годом площади земель с проведенными на них мониторинговыми наблюдениями увеличились в 3 раза, положительная динамика обследуемых земель основывается на финансовом обеспечение мероприятий «Землеустройство и мониторинг состояния и использования земельных ресурсов» [11]. По статистическим данным объемы запланированных и расходованных средств для выполнения мероприятий программы не совпадают. Таким образом, необходимо стремиться к полному достижению плановых объемов финансирования, чтобы обеспечить выполнение, как обозначенного выше конкретного мероприятия, так и Программы в целом в установленные сроки
(до 2024 года).

Существующие на сегодняшний день проблемы мониторинга городских земель и возможности их решения могут способствовать единому развитию всей системы мониторинга земель в рамках государственного экологического мониторинга. Задача страны в кратчайшие сроки создать единую систему государственного мониторинга земель с необходимым базисом ее информационного обеспечения, опирающимся на нормативно-правовую базу непосредственно в области ведения и осуществления мониторинга, тем более все предпосылки для такого создания системы мониторинга земель существуют в Российской Федерации.

Литература

1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 ноября 2001 г. №136-ФЗ: принят Гос. Думой 28 сентября 2001 г.: по состоянию на 30.12.2020 г. / [Электронный ресурс]. Доступ из справ. — правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 07.03.2021).

2 Постановление Правительства Российской Федерации о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» (вместе с «Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)») от 09 августа 2013 г. №681: по состоянию на 30.11.2018 г. / [Электронный ресурс]. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 05.03.2021).

3 Приказ Минэкономразвития России об утверждении порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения от 26 декабря 2014 г. №852 (Зарегистрировано в Минюсте России 13.02.2015 №35994) / [Электронный ресурс]. Доступ из справ. — правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 05.03.2021).

4 Постановление Правительства Российской Федерации об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» от 15 апреля 2014 г. №316: по состоянию на 09.02.2021) г. / [Электронный ресурс]. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 05.03.2021).

5 Приказ Росреестра об утверждении порядка организации деятельности и взаимодействия территориальных органов и структурных подразделений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии при осуществлении государственного мониторинга земель от 26 июня 2015 г. №П/343 / [Электронный ресурс]. Доступ из справ. — правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 03.03.2021).

6 Постановление Правительства Московской области о государственной информационной системе Единая государственная информационная система обеспечения контрольно-надзорной деятельности Московской области от 29 ноября 2017 года №971/43: по состоянию на 28.08.2019 г. / [Электронный ресурс]. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения: 05.03.2021).

7 Бородина О.Б. Чуксин И.В. Актуальные вопросы совершенствования землеустройства (научная статья) // [Электронный ресурс] // Московский экономический журнал. – 2020. – №2 (№1331 в перечне ВАК).

8 Варламов А.А., Гальченко С.А., Гвоздева О.В., Чуксин И.В. Процесс цифровизации сельского хозяйства на базе концептуально новой системы умного землепользования (научная статья) // [Электронный ресурс] // Международный сельскохозяйственный журнал, 2020, том 63, № 5 (377), с. 69-72 (№1390 в перечне ВАК).

9 Варламов, А.А., Гальченко, С.А., Антропов, Д.В. Информационные системы кадастров и мониторинга [Текст] / А.А.Варламов, С.А. Гальченко, Д.В.Антропов – М.:ГУЗ, 2014.-150 с (Учебники и учебн. пособия для студентов высш. учебн. заведений).

10 Гальченко С.А., Бородина О.Б. Гвоздева О.В., Чуксин И.В. К вопросу о «гаражной амнистии» как результату совершенствования нормативно-правовой базы государственного учета и регистрации гаражей (научная статья) // [Электронный ресурс] // Московский экономический журнал. – 2020. – №10 (№1447 в перечне ВАК).

11 Гвоздева О.В., Смирнова М.А., Чуксин И.В. Актуальная специфика проблем и особенности законодательных аспектов в сфере использования и правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения (научная статья) // [Электронный ресурс] // Московский экономический журнал. – 2020. – №1 (№1447 в перечне ВАК).

12 Панова, А. Я., Ершов, А. В., Троценко, Е. С. Применение ГИС-технологий для мониторинга использования земель // Регулирование земельно-имущественных отношений в России: правовое и геопространственное обеспечение, оценка недвижимости, экология, технологические решения. – 2018. – Т.2 – С.126-129.

13 О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году. Государственный доклад. — М.: Минприроды России; МГУ имени М.В.Ломоносова, 2020. — 1000 с.

14 Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 25.02.2020 г.).