Московский экономический журнал 2/2020

УДК
528.44

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10127

СОВРЕМЕННЫЕ ВЗГЛЯДЫ НА
МАТЕРИАЛЫ ЛЕСОУСТРОЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

MODERN VIEWS ON FORESTRY MATERIALS IN THE RUSSIAN FEDERATION

Кустышева
Ирина Николаевна, кандидат технических наук, доцент кафедры
геодезии и кадастровой деятельности, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень,

Kustysheva I.N., irina1983kust@gmail.com

Аннотация. В
статье рассматриваются основные проблемы государственной инвентаризации лесов и
лесоустройства и перспективы повышения эффективности таких работ. Определено
состояние материалов лесоустройства в субъектах Российской Федерации. Рассмотрены проблемы разработки
проектной документации лесных участков в условиях противоречия сведений Единого
государственного реестра недвижимости и государственного лесного реестра.
Разработаны предложения по приведению в соответствие указанных реестров.

Summary. The article discusses the main problems of the state forest inventory
and forest management and the prospects for improving the effectiveness of such
work. The state of forest inventory materials in the constituent entities of
the Russian Federation is determined. The problems of the development of design
documentation for forest areas in the face of conflicting information from the
Unified State Register of Real Estate and the State Forest Register are
considered. Proposals have been developed to bring these registers into line.

Ключевые
слова: материалы лесоустройства, единый государственный
реестр недвижимости, государственный лесной реестр.

Keywords: forest inventory materials, the unified state register of real estate,
the state forest register.

Значительную
часть территории нашей страны занимают земли лесного фонда, основная часть
данных которых не учтена в Едином государственном реестре недвижимости. В связи
с совершенствование земельного и градостроительного законодательства возникла
необходимость упорядочить процедуру предоставления земельных участков из земель
лесного фонда для различных социально-экономических нужд. Актуальность темы
исследования заключается в том, что существенной проблемой является невязка
материалов лесоустройства, которые являются основой освоения лесов, лесничеств,
лесопарков, а также основой для разработки проектной документации лесных
участков. Вследствие расхождения данных материалов старого и нового
лесоустройства, процесс согласования проектной документации лесных участков
является продолжительным, порой и вовсе невозможным. На законодательном уровне
не закреплены единые нормы разработки проектной документации, в разных
субъектах нормативная документация, носит рекомендательный характер. В связи с этим
возникает ряд проблем, которые приводят к финансовым, временным затратам
лесопользователей, что приводит к снижению эффективности использования
земельных ресурсов без оформленных прав на них. Целью исследования является разработка предложений по устранению
противоречий в материалах лесоустройства, так как невязки в материалах
лесоустройства ограничивают возможность арендаторов эффективно и рационально
использовать отведенные участки, что является причиной дополнительных затрат
при разработке проектной документации лесных участков  в процессе эксплуатации.

Лесные
ресурсы неразрывно взаимосвязаны с земельными ресурсами. Лесные земли являются
главным средством производства в лесном
хозяйстве, поэтому эффективное управление данными территориями играет важную роль в развитии экономики страны в целом и отдельных регионов с высокой
лесистостью в частности.

Леса, выступая в качестве экологической системы или природного ресурса, преимущественно расположены на землях лесного фонда, что еще раз говорит о тесной взаимосвязи данных понятий, а также о том, что правовой режим лесов определяет использование земель. Основные требования к использованию земель лесного фонда (совпадают с требованиями к лесопользованию) приведены на рисунке 1.

Преобладающей формой собственности на земли лесного фонда является государственная. Это обусловлено тем, что статьей 8 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ установлено, что лесной участок в составе земель лесного фонда находится в федеральной собственности. Лесным участком признается земельный участок, который расположен в границах лесничеств [1,2]. В то же время, не все леса расположены в границах лесного фонда. Лесные насаждения могут произрастать в границах земель населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых природных территорий, земель промышленности и иного специального назначения. В данном случае правовой режим определяется лесным, земельным, градостроительным законодательством, а также другими федеральными законами.

Использования лесов является основой стратегического
планирования освоения лесов и организации ведения лесного хозяйства, а также
ядром системы мероприятий по воспроизводству, охране и защите и лесов.

В
настоящее время продолжаются дискуссии в области определения форм собственности
на леса. Тем не менее, есть некоторое урегулирование данного вопроса благодаря
Распоряжению Правительства от 26.09.2013 № 1724-р «Об утверждении Основ
государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства
лесов в РФ на период до 2030 года», в котором признается необходимость
сохранения лесов на землях лесного фонда в федеральной собственности [3].

В настоящее время при отсутствии планомерного
лесоустройства, мероприятия по определению количественных и качественных
характеристик лесов включены в перечень задач государственной инвентаризации
лесов — относительно нового вида лесоучетных работ в России.

Стоит отметить особенности
постановки на учет лесного участка. Лесной участок является недвижимым
имуществом, однако его правовой режим недвижимости приобретается именно после
того, как границы участка описаны в лесоустроительной документации, где
указываются конкретные данные, номер конкретного участка с его описанием.
Технологически процедура постановки на государственный кадастровый учет (далее
по тексту
–
ГКУ) земельных (лесных) участков в составе земель лесного фонда и земельных
участков иных категорий идентична. Главное отличие заключается в размерах
лесничеств. В многолесных районах площадь лесничеств колеблется от нескольких
десятков тысяч до миллионов гектаров, а в малолесных — от нескольких тысяч до
сотни тысяч гектар [4].

В
качестве исходных данных для постановки на ГКУ лесных участков используются
сведения государственного лесного реестра, а также сведения Единого государственного реестра недвижимости (далее
по тексту – ЕГРН).

В свою очередь, в силу части 1 статьи 4.2 Федерального закона
РФ от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ» лесные
участки в составе земель лесного фонда, ГКУ которых не осуществлялся,
признаются ранее учтенными объектами недвижимости и включены в государственный
лесной реестр (далее по тексту – ГЛР), который в настоящее время представляет
собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании,
охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках
[2, 5].

Таким образом, действующим законодательством РФ предусмотрены
два реестра: ЕГРН и ГЛР, которые между собой не систематизированы.

В то же время ведение двух систематизированных сводов
документированной информации осуществляется разными органами государственной
власти.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 23.09.2010 № 736
«О Федеральном агентстве лесного хозяйства» (вместе с Положением о Федеральном
агентстве лесного хозяйства)» к полномочиям Рослесхоза относится обобщение
документированной информации, содержащейся в ГЛР. Ведение лесного реестра, внесение в него изменений
осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, которым
переданы полномочия в области лесных отношений [6].

В соответствии с Приказом Министерства
экономического развития РФ от 16.12.2015 № 943 «Об установлении порядка ведения
ЕГРН, формы специальной регистрационной надписи на документе, выражающем
содержание сделки, состава сведений, включаемых в специальную регистрационную
надпись на документе, выражающем содержание сделки, и требований к ее
заполнению, а также требований к формату специальной регистрационной надписи на
документе, выражающем содержание сделки, в электронной форме, порядка изменения
в ЕГРН сведений о местоположении границ земельного участка при исправлении
реестровой ошибки» ведение ЕГРН осуществляют:

1. федеральный орган в области государственного
   кадастра и государственной регистрации, орган регистрации прав) – Росреестр;
2. территориальные органы федерального органа в
   области государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав
   [7].

Из-за противоречивых сведений о землях в ЕГРН и ГЛР, в случае
установления (уточнения) границ земельных участков, на практике зачастую возникают проблемы
пересечения их границ с лесами, в соответствии с чем, органом регистрации прав
принимаются решения об отказе в осуществлении кадастрового учета земельных
участков, объектов капитального строительства, расположенных на этих участках,
и (или) государственной регистрации прав на них.

Данные лесоустройства и государственной инвентаризации лесов являются информационной основой развития лесного комплекса РФ, а также служат основой для принятия максимально эффективных управленческих решений о стратегических направлениях развития, связанных с рациональным использованием лесных ресурсов. В рамках государственной инвентаризации лесов осуществляется сбор информации о состоянии лесов в масштабах страны в целом и на уровне лесных районов РФ, получаемой на основе выборочных математико-статистических методов наблюдений. Взаимосвязь элементов государственного управления лесами приведена на рисунке 2 [8].

Материалы лесоустройства – основа для
разработки всех документов территориального планирования лесов таких, как
лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов
[9].

В связи с тем, что в период 2007 –
2012 гг. лесоустройство проводилось за счет средств арендатора, объем лесной
таксации был снижен с 45 млн. га в 2006 г. до 5 – 10 млн. га в 2007 – 2011 гг.
Соответственно в 2011 г. давность материалов лесоустройства со сроком действия
10 лет составляла всего 19,2 %, 11–15 лет – 17,9 %, 16 – 20 лет – 34,6 %, свыше
20 лет – 28,3 % [10-12].

Также это стало причиной еще одной
существенной проблемы –все документы лесного планирования: лесной план субъекта
РФ, лесохозяйственный регламент лесничества, проект освоения лесов на
арендуемых лесных участках разрабатывались на материалах лесоустройства, сроки,
действия которых в большинстве своем не отвечали нормативным требованиям. Проблемой
является то, что для их составления зачастую использовались устаревшие
материалы лесоустройства, которые существенно отличаются от современной
ситуации.

Однако
на основании данных Департаментов лесного хозяйства по федеральным округам на
01.12.2019 материалы лесоустройства давностью до 10 лет в Дальневосточном
федеральном округе составляют 2,4 %, в то время как по РФ в целом данный
показатель –
13,1 % .

Обостряет эту проблему то обстоятельство, что по данным Рослесхоза более половины всех материалов лесного планирования в субъектах РФ разрабатываются не государственными лесоустроительными организациями, а частными структурами, не имеющими ни опыта этих работ, ни квалифицированных кадров лесоустроителей, ни актуализированных информационных баз данных. Все эти противоречия в материалах лесоустройства затрудняют процесс отвода и использования лесных участков. Помимо того, что арендаторы несут значительные финансовые затраты, время отвода земель также существенно увеличивается, как следствие нарушены сроки выполнения работ (рисунок 3).

Проблемы разработки и утверждения
проектной документации лесного участка зачастую возникают в связи с принятием
новых материалов лесоустройства, в то время как договор аренды такого участка
был заключен на основании проектной документации, разработанной на основании
предыдущих материалов лесоустройства. В случае изменения вида разрешенного
использования лесного участка или же образования нового участка, например, в
результате раздела, необходимо подготовить проектную документацию. Однако по
материалам нового лесоустройства может оказаться так, что часть арендуемого
лесного участка попадает на земли, исключенные из земель лесного фонда. В
данном случае Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и
развития нефтегазового комплекса (например, в Ямало-Ненецком автономном округе)
откажет в утверждении проектной документации ввиду несоответствия материалам
лесоустройства. В то же время изменение границ лесного участка в связи с
принятием материалов нового лесоустройства приведет к тому, что площадь такого
участка с уточненными границами будет не соответствовать площадной
характеристике, указанной в договоре аренды, в связи с чем, будет получен отказ
в утверждении проектной документации. Также площадь земельного участка, границы
которого были уточнены по новым материалам лесоустройства, не будет
соответствовать сведениям о площади такого участка, содержащимся в ЕГРН.

Стоит отметить, что зачастую сложно понять
по какой причине произошло смещение границ. Изменение границ лесничеств,
лесопарков может осуществляться в случаях изменения границ муниципальных
образований и границ субъектов РФ, установленных в соответствии с
законодательством РФ, включения земель (лесных участков) в лесничества,
лесопарки или их изъятия.

В случае изменения границ лесничеств, лесопарков по результатам
проведения лесоустройства составляется пояснительная ведомость изменений границ
лесничеств и лесопарков, содержащая информацию обо всех произошедших изменениях
границ по сравнению с предыдущим лесоустройством. В пояснительной ведомости
изменений границ лесничеств и лесопарков указываются основания изменения границ
лесничеств, лесопарков, наименования лесничества, наименования участкового
лесничества, номера лесных кварталов и лесотаксационных выделов, и их площади в
гектарах. Таким образом, при обнаружении несоответствий аналогичного вида
необходимо вносить изменения в пояснительную ведомость, что является процессом
долгосрочным.

Подобные ситуации встречаются нередко. Все эти
противоречия в материалах лесоустройства затрудняют процесс отвода и
использования лесных участков. Помимо того, что арендаторы несут значительные
финансовые затраты, время отвода земель также существенно увеличивается. К тому
же, ввиду того, что нарушены сроки выполнения работ на различных уровнях, в
силу вступают штрафные санкции.

Необходимо совершенствовать методы повторных лесоустроительных
работ с учетом структуры лесов и интенсивности лесного хозяйства и
лесопользования за счет более полного использования информационных возможностей
современных материалов аэрокосмических съемок, ГИС- технологий и методов
моделирования процессов роста и развития лесных экосистем.

Целью повторного лесоустройства должна,
быть прежде всего актуализация планово-картографических, лесотаксационных и
проектных материалов предыдущего лесоустройства (дистанционной инвентаризации)
и разработка на их основе системы мероприятий, направленных на обеспечение
рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом,
эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой
научно-технической политики в лесном хозяйстве.

Таким образом, можно сформулировать
следующие предложения:

1. Установить, что лесоустроительные работы по лесничествам, лесопаркам должны выполняться за счёт государственного задания федеральным бюджетным учреждением или госзаказа, формируемого федеральным органом исполнительной власти.
2. Использовать информационные возможности современных материалов аэрокосмических съемок, ГИС-технологий и методов моделирования при проведении лесоустройства, повысить точность проведения лесоустроительных работ с учетом точности Единого государственного реестра недвижимости.
3. Сотрудничество (взаимосогласование интересов) оказание помощи между лесопользователями и органов исполнительной власти, потому как оформление прав на земельные участки, рациональное лесопользование, актуализация сведения являются взаимными интересами.
4. При проведении работ для создания материалов нового лесоустройства организовать комплексные кадастровые работы в отношении лесного фонда с целью приведения в соответствие сведений Единого государственного реестра недвижимости и государственного лесного реестра, а также устранения различий информации действующих и ранее существующих материалов лесоустройства.
5. Предусмотреть фотограмметрический метод для определения координат характерных точек границ и контуров объектов недвижимости при выполнении комплексных кадастровых работ.
6. Увеличение нормативного срока, установленного лесной амнистией для приведения сведений государственного лесного реестра в соответствие со сведениями Единого государственного реестра недвижимости

Литература

1. Официальный сайт Росреестра [Электронный ресурс]: Доклады о состоянии и
   использовании земель за 2010 – 2019 гг. – Режим доступа: https://rosreestr.ru
2. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 № 200-ФЗ /
   Справочно-правовая система «Консультант плюс».
3. Распоряжение Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р «Об
   утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны,
   защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» /
   Справочно-правовая система «Консультант плюс».
4. Бочарова, А.А.
   Постановка на государственный кадастровый учет земель лесного фонда: проблемы и
   решения [Текст] / А.А. Бочаров // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель.
   – 2012. – № 4. – С. 88 – 93.
5. Федеральный закон от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в
   действие Лесного кодекса Российской Федерации» / Справочно-правовая система
   «Консультант плюс».
6. Постановление Правительства РФ от
   23.09.2010 № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» (вместе с
   Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства)» /
   Справочно-правовая система «Консультант плюс».
7. Варламов, А. А. Кадастровая деятельность: учебник [Текст]: учебник для вузов /
   А. А. Варламов, С. А. Гальченко, Е. И. Аврунев. – Москва: ФОРУМ, ИНФРА-М, 2015.
   – 256 с.
8. Официальный сайт ФГБУ«Рослесинфорг» [Электронный ресурс]: Лесоустройство, планирование хозяйственной деятельности в
   лесах, государственная инвентаризация лесов. Проблемы и планы по их решению. – Режим доступа: https://roslesinforg.ru/
9. Ромашов,
   Ю.М. Методологические вопросы разработки лесных планов
   субъектов Российской Федерации [Текст] / Ю.М.
   Ромашов // Лесной журнал. – 2011. – № 1. – С. 122 – 130.
10. Гиряев, М.Д. Лесоустройство: проблемы, решения [Текст] / М.Д. Гиряев // Лесной вестник. – 2013. – № 4. – С.
    60 – 65.
11. Сизов, А.П. Современные
    проблемы землеустройства и кадастров. Ч. 1 Землеустройство: учебное
    пособие для студентов магистратуры [Текст] / Сизов А.П. – М.: Изд-во МИИГАиК,
    2012. – 69 с.
12. Пелымская
    О.В., Окмянская В.М. Проблемы
    законодательства особо охраняемых природных территориях // Московский экономический журнал. 2017. № 5. С. 36