Московский экономический журнал 13/2019

УДК 349.414

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10281

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЗОНИРОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

CURRENT TRENDS IN LAND ZONING IN THE RUSSIAN FEDERATION

Данная работа написана при информационной поддержке Компании «КонсультантПлюс»

Бородина Ольга Борисовна, доцент, к.э.н., ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству

Borodina Olga Borisovna, Associate Professor, candidate of economic sciences, FSAEI HE of
Russian State University on land subsequently

Аннотация: В статье содержится анализ развития системы зонирования
земель, влияние на данную систему опыта градостроительного зонирования, а также
возможность отказа от установления границ населенных пунктов путем установления
границ функциональных зон.

Summary: The article contains an analysis of the
development of the land zoning system, influence on this system of experience
urban zoning, as well as the possibility of refusing to establish the
boundaries of settlements by establishing the boundaries of functional zones.

Ключевые слова: зонирование, населенный пункт, граница населенного пункта,
территориальное планирование, территории.

Key words: zoning, human settlement, the border of the
settlement, territorial planning, territories.

Управление
земельно-имущественным комплексом страны осуществляется путем законодательного
установления приоритета публичных интересов охраны земли и ее использования как
важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском
хозяйстве и лесном хозяйстве перед частными интересами использования земли
преимущественно в качестве недвижимого имущества.

В обеспечении частных
интересов в использовании земли законодательством закрепляются условия, при
которых допускаются ограничения и обременения прав на земельные участки вне
зависимости от субъекта права. Такие условия определяются исходя из
местоположения земельного участка, когда публичные интересы предусматривают
необходимость наличия различных норм, ограничивающих или запрещающих различные виды
хозяйственной деятельности, связанной с использованием земельных участков, в
том числе земельных участков аналогичного целевого назначения.

В системе управления
земельными ресурсами метод регулирования использования и охраны земель
(земельных участков) в части установления правового режима использования земель
строится по схеме: управомоченный орган государственной власти (орган местного
самоуправления) — хозяйствующий субъект, наделенный определенными (конкретными)
правами и обязанностями. Наиболее ярко в настоящее время такие отношения
проявляются в системе зонирования территорий, которая предусматривает несколько
видов таких мероприятий.

Система зонирования
территорий представляет собой такой метод регулирование отношений при
использовании земель, при котором устанавливается правовой режим земельных
участков, выражающийся в определении правовых, организационных, экономических,
экологических и других рамок, предоставляющих свободу в выборе конкретно
установленных способов использования земельного участка и одновременно
устанавливающие запреты на осуществление его использования способами,
выходящими за них.

Содержание института
зонирования земель основано на принципах деления земель на категории и
установления видов разрешенного использования для земель внутри каждой
категории.

Однако, данный принцип не
отвечает современным потребностям общественного развития. В условиях
складывающихся многогранных общественных отношений, существовавший достаточно
длительное время принцип деления земель на категории и виды разрешенного
использования, стал не в состоянии обеспечивать потребности публичных интересов
при использовании земель и особенно при использовании земельно-имущественного
комплекса.

Именно, в связи с этим,
зонирование как метод государственного управления территориями возник и
развился в отношении земель населенных пунктов в виде градостроительного
зонирования. Данный метод установления правового режима земель представляет
собой сочетание комплекса норм различных отраслей российского законодательства,
имеющих четко выраженный межотраслевой характер. Сочетание норм земельного,
гражданского, градостроительного, административного, экологического и других
видов отраслей права обеспечивает баланс публичных и частных интересов,
возникающих во временных и территориальных особенностях использования земли.

Общие цели системы
зонирования территорий выражаются не просто в определении разрешенных видов
использования земель определенной категории, но и в установлении допустимого
воздействия на землю и объекты недвижимости п процессе хозяйственной
деятельности. Таким образом процесс зонирования можно рассматривать как
конкретизацию системы установления правового режима земельных участков и
объектов недвижимости, расположенных на таких участках, сложившейся при
реализации принципа деления земель на категории и виды разрешенного
использования.

В современных условиях
многополярных потребностей государственного управления и потребностей
общества  данный процесс является
оправданным, что объясняется активным развитием системы градостроительного
зонирования земель такой категории как земли населенных пунктов и
возникновением и набирающим темпы функциональным зонированием земель лесного
фонда, особо охраняемых природных территорий.

В настоящее время в
научном сообществе активно обсуждается возможность формирования и реализации
системы зонирования земель сельскохозяйственного назначения [9, 10, 11]. Однако,
в силу экономических, организационных, финансовых и административных условий,
сложившихся в современной системы управления земельными ресурсами пока
отсутствует возможность практического введения каких-либо видов зонирования
земель сельскохозяйственного назначения. Данный процесс безусловно должен быть
основан на научных разработках и исследованиях и обоснован с точки зрения его
общегосударственного значения.

При этом необходимо
использовать опыт уже сложившейся системы градостроительного, функционального и
иного вида зонирования территорий населенных пунктов.

Термин «населенный пункт»
федеральным законодательством не раскрывается, так как
административно-территориальное устройство относится к ведению законодательных
органов субъектов Российской Федерации [3].

В связи с этим в регионах
имеются разные подходы к определению понятия «населенный пункт». Так, в
частности Закон Московской области от 31.01.2013 N
11/2013-ОЗ устанавливает понятие населенного пункта как часть территории, служащая постоянным или преимущественным местом
проживания и жизнедеятельности людей, имеющая сосредоточенную застройку в
пределах границы, установленной в соответствии с законодательством Российской
Федерации [5].

Закон
Ярославской области от 07.02.2002 № 12-з определяет населенный пункт как территориальную
единицу, имеющую сосредоточенную застройку в пределах установленной границы и
служащую местом постоянного или сезонного проживания людей [6].

Закон Курской области от
05.12.2005 № 80 ЗКО также определяет населенный пункт как часть территории, имеющей
сосредоточенную застройку в пределах установленной границы и служащую
постоянным местом проживания людей [7].

Во всех законах субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского
федерального округа, Уральского федерального округа и Приволжского федерального
округа содержится практически идентичное понятие населенного
пункта, под которым, как правило, понимается территориальная
единица, имеющая в пределах установленной границы сосредоточенную застройку и
служащая местом постоянного проживания и жизнедеятельности людей.

В некоторых случаях в
определении понятие населенного пункта в законе субъекта Российской Федерации
могут быть указаны сомнительные, абстрактные,
непроверяемые критерии, такие, как наличие разветвленной социальной и
производственной инфраструктуры, развитая промышленность, специальное
назначение (сельскохозяйственная деятельность) и т.п. [8].

Как правило, общим
элементом определения населенного пункта является то, что это часть (единица)
территории. Также обязательным элементов в определении «населенного пункта»
является наличие границы такой территории, то есть границы населенного пункта.

Правовое определение
понятия границы населенного пункта содержится только в ст.83 Земельного кодекса
РФ [1]. Согласно данной норме «землями населенных
пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и
развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов
отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий».

В литературе достаточно часто понятие населенного пункта заменяется на
понятие «город», «поселение» (городское, сельское) и т.п. Сложившееся представление
о сущности термина «населенный пункт» в юридической практике, научной,
публицистической, учебной литературе отражает несколько подходов к толкованию
представления о населенном пункте:

• картографический – картографический (географический) объект с персональным наименованием;
• административно-территориальный – объект государственного и муниципального управления;
• градостроительный – объект пространственного территориального устройства, градостроительной деятельности;
• земельно-правовой – самостоятельная категория земель с определенным целевым использованием;
• муниципально-правовой – территория распространения полномочий муниципальных органов власти.

Границы населенных пунктов устанавливаются и изменяются исключительно в
процессе территориального планирования. Именно в порядке таких действий
выявляются объективные потребности населения в новых территориях, необходимых
для соответствующей жизнедеятельности народонаселения. Граница населенного
пункта устанавливает предел распространения полномочий соответствующих органов
муниципальной власти, определяет пределы градостроительной деятельности и пр.

Также границы населенных пунктов являются объектом правового
регулирования формирования и ведения Единого государственного реестра
недвижимости [4]. Именно с момента внесения в Реестр границ сведений о границе
населенного пункта или о ее изменении государством признается факт ее
существования и ее индивидуализирующие признаки. В первую очередь это
координаты характерных точек границы населенного пункта и реестровый номер.

Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости»
предусматривается также правовое закрепление границ земель таких категорий, как
земли лесного фонда и земли особо охраняемых природных территорий [4].

Исходя из анализа норм российского законодательства можно сделать вывод,
что в настоящий период правовое закрепление границ предусматривается именно для
тех категорий земельного фонда, где нормативными правовыми актами
предусматриваются разные виды зонирования территорий.

В настоящее время границы земель промышленности, земель запаса, земель
сельскохозяйственного назначения не устанавливаются. В отношении земель водного
фонда предусматривается частичное закрепление таких земель как границ водного
объекта (береговой линии).

Такие изменения свидетельствуют о том, что мы наблюдаем постепенный
(«мягкий») отказ от института деления земель на категории, замещение его
институтом зонирования – установления видов разрешенного использования. Такие
преобразования неизбежно приведут к утрате земельно-правового определения
границ населенных пунктов. По своему существу, границей земель любой категории,
в том числе и земель населенных пунктов, станет внешний контур территориальных
зон, на которые распространяются соответствующие регламенты.

Так, например, в Градостроительном кодексе РФ отсутствует требование
установления (определения) границ населенного пункта [2]. В порядке
осуществления территориального планирования наличие границы населенного пункта
не оказывает влияние на его конечный результат. Более того, при наличии таких
ограничений, как юридически закрепленные границы населенного пункта, достаточно
часто препятствуют перспективному развитию населенных пунктов, что приводит к
переуплотнению городской среды, сложности при выборе земельных участков для
социальных и других объектов, возникновению инфраструктурных проблем.

В муниципальном праве наличие границ населенных пунктов также не
является значимым элементом, так как в этом случае имеют значение границы
территорий юрисдикции органов местного самоуправления, которые в подавляющем
своем большинстве не совпадают с границами населенных пунктов. Границы
муниципальных образований устанавливаются законами субъектов Российской
Федерации, а в порядке территориального планирования они принимаются как
юридически закрепленный элемент, в пределах которого распространяются некоторые
полномочия органов местного самоуправления (территориальное планирование –
разработка Генерального плана, градостроительное зонирование – установление
градостроительных регламентов, планировочная деятельность – разработка правил
землепользования и застройки, регулирование процессов застройки –
разрешительные действия).

Таким образом муниципальная и градостроительная деятельность основана на
наличии такого понятия как «границы населенных пунктов», но может в любой
момент от него отказаться, что не вызовет каких-либо негативных последствий для
действующей системы.

В результате такого отказа изменение территории населенного пункта будет
осуществляться органами местного самоуправления в процессе градостроительного
зонирования. Все возможные нарушения прав, в первую очередь нарушение прав
государственной собственности на землю и иные ресурсы, могут быть предупреждены
в порядке согласования документов территориального планирования в случае
функциональных изменений использования территорий, граничащих с территориями
населенных пунктов.

В связи с этим необходимо дополнить положения о территориальном
планировании требованием о перечне функциональных зон с их геодезическим описанием
и внесением сведений о них в Реестр границ Единого государственного реестра
недвижимости. В дальнейшем требования о необходимости определения границ
функциональных зон и внесение сведений о них необходимо распространить на земли
лесного фонда (в отношении лесничеств) и особо охраняемых природных территорий.

Полученный опыт позволит распространить практику функционального
зонирования и на земли иных категорий, в том числе и на земли
сельскохозяйственного назначения.

Отказ от фиксирования границ населенных пунктов будет способствовать
сбалансированному и аргументированному в рамках территориального планирования
пространственному развитию территорий муниципальных образований.

Библиографический
список

1. Российская Федерация. Законы. Градостроительный кодекс Российской Федерации : [федер. закон № 190-ФЗ : принят Гос. Думой 22 декабря 2004 г.: в ред. от 01.11.2019] // Собрание законодательства РФ. – 2005. — N 1 (часть 1). — Ст. 16;
2. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : [федер. закон N 184-ФЗ : принят Гос. Думой 22 сент. 1999 г.: в ред. от 16.10.2019] // Собрание законодательства РФ. – 1999. — N 42. — Ст. 5005;
3. Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации недвижимости: [федер. закон N 218-ФЗ : принят Гос. Думой 03 июля 2015 г.: в ред. от 02.08.2019] // Собрание законодательства РФ. – 2015. — N 29 (часть 1). — Ст. 4344;
4. Субъект Российской Федерации. Законы. Об административно-территориальном устройстве Московской области : [закон Московской обл. N 11/2013-ОЗ : принят Моск. обл. Думой 17 янв. 2013 г. : в ред. от 09.07.2019] // Ежедневные Новости. Подмосковье. – 2013. — N 24;
5. Субъект Российской Федерации. Законы. Об административно-территориальном устройстве Ярославской области и порядке его изменения : [Электронный ресурс] : [закон Яросл. обл. N 12-з : принят Обл. Думой Яросл. обл. 29 янв. 2002 г.]. – URL: http://www.duma.yar.ru/
6. Субъект Российской Федерации. Законы. Об административно-территориальном устройстве Курской области : [Электронный ресурс] : [закон Курск. обл. N 80 ЗКО : принят Курс. обл. Думой 24 нояб.. 2005 г.]. – URL: http://курскаяобласть.рф/other/adm_ustr.html;
7. Субъект Российской Федерации. Законы. Об административно-территориальном устройстве Челябинской области : [Электронный ресурс] : [закон Челяб. обл. N 66 – зо : принят Зак. Собр. Челяб. обл. 26 окт. 2006 г. : в ред. от 31.10.2013 г.]. – URL: https://zs74.ru/npa-base/ ;
8. Варламов А.А., Антропов Д.В. Зонирование территорий. Учебное пособие / А.А. Варламов, Д.В. Антропов. – М.: ГУЗ, 2016, С.208;
9. Варламов А.А., Гальченко С.А. Формирование устойчивого сельскохозяйственного землепользования в современной России / А.А. Варламов, С.А. Гальченко. – Аграрная Россия. – 2018. — №10. – с.45-49;
10. Бородина О.Б. Современные проблемы правового обеспечения зонирования земель сельскохозяйственного назначения / Актуальные проблемы земельного права и земельной политики / Сборник материалов по итогам международной научно-практической конференции «Векторы развития законодательного обеспечения государственной земельной политики: опыт XX века и современность», состоявшейся в Государственном университете по землеустройству 18 декабря 2018г. / Сост. С.А. Липски, Е.А. Позднякова. — М.: ГУЗ, 2019. — 200 с.
11. Управление земельными ресурсами. Комов Н.В., Шарипов С.А., Цыпкин Ю.А., Конокотин Н.Г., Фомин А.А., Сорокина О.А. Москва, 2020. – 556 с.