Московский экономический журнал 11/2020

УДК 332.334.2

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10732

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИ ИЗМЕНЕНИИ ВИДА РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА: КРАТКИЙ ОБЗОР

SOME CHALLENGES IN CHANGING THE TYPE OF PERMITTED USE OF LAND: A BRIEF OVERVIEW

Мезенина Ольга Борисовна, доктор экономических наук, доцент, заведующая кафедрой Землеустройство и кадастры, Уральский государственный лесотехнический университет, г. Екатеринбург

Кюршеева Ольга Васильевна, Кафедра Землеустройство и кадастры, Уральский государственный лесотехнический университет, г. Екатеринбург

Mezenina Olga Borisovna, mob.61@mail.ru

Kyursheeva Olga Vasilievna, kyursheeva@mail.ru

Аннотация. Виды разрешенного использования (ВРИ) — это ряд ограничений и ряд разрешений использования земельных участков, которые подкрепляют и раскрывают каждую из семи категорий земель. ВРИ определяет конкретную функцию развития и планирования территории, и ряд прав по использованию, охране, мониторингу и контролю такого ценного и ограниченного ресурса — как земля. В  статье мы представим краткий анализ по теме действующих нормативно-правовых актов применительно к исследуемым возможным ситуациям с изменением ВРИ.

Summary. Permitted uses (LU) are a set of restrictions and a set of land use permits that reinforce and disclose each of the seven land categories. VRI defines a specific function and a number of rights for the use, protection, monitoring and control of such a valuable and limited resource as land. In the article, we will present a brief analysis on the topic of existing regulatory legal acts in relation to the investigated possible situations with a change in VRI.

Ключевые слова: виды разрешенного использования; градостроительное зонирование; правила застройки и землепользования; населенный пункт.

Key words: types of permitted use; urban planning zoning; building and land use rules; locality.

Понятие разрешенного использования земельного участка носит уточняющий характер в рамках его целевого назначения. Введение этого понятия является следствием более детального зонирования территории в масштабах субъекта федерации, региона или иного территориального деления.

Основные требования к образованию земельных участков закреплены в Земельном кодексе РФ, основные требования к установлению тех или иных ВРИ на территории содержатся в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) каждого региона.

Для решения задачи об изменении ВРИ земельного участка необходимы знания земельной и градостроительной основ [1,2]. Её «аксиомами» являются следующие положения:

• ПЗЗ;
• градостроительное зонирование;
• градостроительный регламент;
• вид разрешённого использования земельного участка;
• классификатор видов разрешённого использования земельных участков.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент.

ГрК РФ устанавливает следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства [2]:

• основные виды разрешенного использования;
• условно-разрешенные виды использования;
• вспомогательные виды разрешенного использования (могут только дополнять основные виды разрешенного использования и условно-разрешенные виды использования и осуществляться совместно с ними).

Виды  разрешенного использования состоят из 13 основных видов групп (классификатор ВРИ), за каждой из этих групп закреплены определенные вспомогательные и дополнительные виды земель [3].

Законодатель не дает определения каждому из видов разрешенного использования, в том числе не конкретизирует содержания условно-разрешенных видов использования. Давайте попробуем разобраться в этом вопросе с помощью аналитики профессиональных прикладных работ.

Основное отличие условно-разрешенного вида использования в том, что для него необходимо получение разрешения, причем по общему правилу — на основании результатов публичных слушаний, проводимых в соответствии с уставом муниципального образования (нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования) в Комиссии по землепользованию и застройке. Такое расширение ВРИ возможно только в случае, если оно предусмотрено местными градостроительными нормами.

Вывод следующий — условно разрешенный вид использования земельного участка выполняет функцию дополнения в рамках категории и разрешенного использования. Такое дополнении возникает, когда нет возможности составить классификатор на все случаи жизни.

Вспомогательные виды разрешенного использования уточняют действия, производимые в рамках других типов использования. Уточняющий характер может заключаться, например, в размещении каких-нибудь мелких объектов — гаражей, трансформаторной будки, забора и т.п. Таким образом, потенциальному застройщику необходимо вписаться в целевое назначение и основной вид разрешенного использования своей территории.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются правообладателями самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. 

Согласно п. 4 ст. 37 Градостроительного Кодекса Российской Федерации основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются правообладателями (собственниками земельных участков и объектов капитального строительства) самостоятельно [2].

Согласно части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору ВРИ земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка [4].

Но часто землепользователь, желающий реализовать свое законное право самостоятельного выбора вида разрешенного использования земельного участка, наталкивается на невозможность его осуществления в связи с отсутствием существования зонирования соответствующей территории, необходимость которого поставлена законодателем в качестве обязательного условия при самостоятельном выборе иного вида разрешенного использования земель.

Если территориальная зона по ПЗЗ населенного пункта предполагает в качестве основного или вспомогательного ВРИ ЗУ, за сменой которого обращается заявитель, то в ЕГРН вносятся изменения. Если не предполагает, то заявитель получит отказ.

Основная задача в применении условно-разрешенного вида использования земельного надела состоит в том, чтобы максимально полно и рационально применять земельный участок. Если владелец участка земли имеет основания для смены основного вида землепользования в пользу иного варианта применения земельного надела, он может отправить заявление в администрацию поселения с целью изменить вид допустимого применения земли.

В статье представим небольшой вывод по проведенному исследованию проблем установления вида разрешенного использования земельных участков в части территориального планирования.

Отнесение земельных участков к конкретным территориальным зонам является результатом градостроительного планирования территорий городских и сельских поселений. Главными целями такого планирования, как отражено в статье 9 Градостроительного кодекса РФ, являются:

• определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов,
• обеспечение устойчивого развития территорий,
• развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур,
• обеспечение учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [2].

Напомним, что к отличительным признакам любой территориальной зоны относятся:

• учёт особенностей её расположения и развития,
• установленные границы,
• возможность сочетания на территории зоны различных ВРИ ЗУ (видов разрешённого использования земельных участков) — жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков,
• установленные для территориальной зоны градостроительные регламенты, составляющие основу правового режима включённых в неё земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений,
• предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках [5].

Обязательность соблюдения установленных для территориальных зон градостроительных регламентов может стать причиной ограничений прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких участков по застройке земельных наделов, а также в последующем использовании возведённых объектов капитального строительства.

На практике мы наблюдаем, что как бы ни были совершенны генеральный план и карта функционального зонирования территории, разработанные компетентными профессиональными компаниями совместно с муниципальными и региональными властями, природоохранными, лесными и водными службами, комитетами и министерствами, органами контроля за надлежащим состоянием памятников истории и культуры и немалым числом иных организаций на основе немалого количества документов, специальных материалов, пожеланий и замечаний, высказанных в ходе многочисленных общественных слушаний, предшествующих окончательному утверждению этих документов, они, всё же, не всегда могут отражать современное состояние развития территорий и не могут быть абсолютно идеальными, позволяющими при застройке участков ориентироваться на них. Иными словами, под территориальной зоной понимаем определенную территорию, где действуют те или иные нормы, где границы такой терзоны (территории) установлены органом местного самоуправления. В определенных случаях зонирование может подлежать изменению, возможно внесение изменений в правила землепользования и застройки, что мы наблюдаем происходит в субъектах.

Возникающие или выявляющиеся негативные последствия включения участков в территориальные зоны связаны с целым рядом ситуаций.

С допущенными ошибками при формировании территориальных зон, когда границы 2-х или нескольких из них проходят через 1 участок, то есть участок оказывается сразу в нескольких территориальных зонах, что недопустимо по требованиям Градостроительного кодекса РФ (пункт 4 статьи 40 Градостроительного кодекса РФ) [2].

Если в границах земельного участка документами территориального планирования установлено 2 или более функциональных зоны, то этот земельный участок на карте градостроительного зонирования включается в состав зоны градостроительного преобразования, которая после разработки и утверждения документации по планировке территории этой зоны делится на земельные участки и соответствующие территориальные зоны, виды которых определяются функциональным назначением, установленным проектами планировки территорий.

Также в статье кратко представим  выводы исследования по вопросу сложности изменения ВРИ, где как основные обозначим следующие: возникают сложности при установлении круга субъектов, управомоченных на изменение вида разрешенного использования; при учете особенностей ситуаций, когда допустимость изменения вида разрешенного использования ограничена, и процедурных особенностей такого изменения; при определении последствий несоблюдения установленных процедур и последствий использования участка с нарушением предусмотренных ограничений.

Также  представим в статье тезисы — выводы  по проведенному исследованию судебной практики вокруг вопросов изменения ВРИ ЗУ  [6]:

1. Арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе требовать изменения вида разрешенного использования такого участка и внесения соответствующих изменений в договор аренды, заключенный по результатам торгов.
2. Самостоятельное изменение арендатором вида разрешенного использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определенного вида использования.
3. Принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или об отказе в таком разрешении без соблюдения установленной законом процедуры, включая организацию и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, не допускается.
4. Вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, установленный в градостроительном регламенте, не может быть выбран вместо основного при предоставлении земельного участка.
5. Земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют измененному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.
6. Отказ администрации муниципального образования в установлении вида разрешенного использования земельного участка в случаях, когда вид разрешенного использования земельных участков не был определен при его предоставлении, является незаконным.
7. Градостроительным регламентом для территориальной зоны могут быть установлены виды разрешенного использования с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности сочетания различных видов использования земельных участков.
8. Вид разрешенного использования земельного участка не может быть изменен в случае, если для запрашиваемого вида разрешенного использования градостроительным регламентом, правилами землепользования и застройки установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры, не позволяющие осуществлять деятельность в соответствии с таким видом разрешенного использования.

Важно отметить, что виды разрешенного использования применяются не только в связи с предоставлением земельных участков, но и действуют в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.

Российское законодательство в области градостроительства и земельных отношений значительно усовершенствовалось за последние годы, поэтому прочтения одного закона или ПЗЗ недостаточно для понимания сути вопроса. Изменение  видов разрешенного использования земельных участков с/х назначения, лесного фонда и других, на которые не распространяются Правила землепользования и застройки, устанавливается отдельными федеральными законами.

Литература

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 05.03.2020) [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773- свободный.
2. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 31.07.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.08.2020) [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru. — свободный.
3. Приказ Минэкономразвития от 4 февраля 2019 года N 44 О внесении изменений в классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.consultant.ru. — свободный.
4. Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164516. — свободный.
5. Порядок изменения территориальной зоны земельного участка [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://www.zemvopros.ru/page_12577.htm — свободный. Дата обращения: 15.05.2019. — свободный.
6. «Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка» [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://legalacts.ru/sud/obzor-praktiki-rassmotreniia-sudami-del-sviazannykh-s-izmeneniem-vida-razreshennogo-ispolzovaniia-zemelnogo-uchastka/.- свободный.