Московский экономический журнал 1/2022

image_pdfimage_print

Научная статья

Original article

УДК 349.414

doi: 10.55186/2413046X_2022_7_1_54 

ОБЗОР РЕЗУЛЬТАТОВ РЕФОРМИРОВАНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ: МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ

OVERVIEW OF THE RESULTS OF THE REFORM OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES IN RUSSIA: MUNICIPAL LAND CONTROL 

Мезенина Ольга Борисовна, д.э.н., заведующая кафедры землеустройства и кадастров, ФГБОУ ВО Уральский государственный лесотехнический университет, E-mail: mob.61@mail.ru

Надеева Ольга Викторовна, магистрант кафедры Землеустройство и кадастры, ФГБОУ ВО Уральский государственный лесотехнический университет, E-mail: olganad@mail.ru

Mezenina Olga Borisovna, Doctor of Economics, Head of the Department of Land Management and Cadastre, Ural State Forestry University, E-mail: mob.61@mail.ru

Nadezheva Olga Viktorovna, Master’s student of the Department of Land Management and Cadastre, Ural State Forestry University, E-mail: olganad@mail.ru

АннотацияПредставим вашему вниманию наши наблюдения изменений нормативно-правовой базы земельного контроля, в том числе на территории Свердловской области за последнее время и влияние новаторства на эффективность контроля. В настоящее время в связи с переходным периодом и введением в действие 248-ФЗ активно вводится цифровизация в работе контрольно- надзорных органов создание единой информационной базы, а также базы проводимых проверок.

Abstract. We present to your attention our observations of changes in the regulatory framework of land control, including in the territory of the Sverdlovsk region in recent years and the impact of innovation on the effectiveness of control. Currently, due to the transition period and the entry into force of Federal Law No. 248, digitalization is being actively introduced in the work of control and supervisory bodies, the creation of a unified information base, as well as a database of inspections.

Ключевые слова: реформирование в контрольно-надзорной деятельности; муниципальный земельный контроль; положения и административный регламент муниципального земельного контроля

Keywords: reform in control and supervisory activities; municipal land control; regulations and administrative regulations of municipal land control

Реформирование в контрольно-надзорной деятельности отнесена к одному из приоритетных направлений стратегического развития Российской Федерации. По поручению Президента Российской Федерации разработан проект нового закона, регулирующего контрольно-надзорную деятельность. Таковым стал Федеральный закон от 31.07.2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [1]. Согласно новой идеологии системы контроля и надзора, разработанным в указанном законе, должен произойти переход к новой модели контроля с сокращением рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан. Ну и как уже был отмечено ранее, уход от проверочной деятельности (прекращение погони за количеством проведенных контрольных мероприятий) и переход к профилактической деятельности, а также снижение ущерба от нарушения охраняемых законом ценностей, также помимо контрольно-надзорной деятельности новый нормативно-правовой акт направлен на развитие бизнеса, то есть уменьшения числа препятствий в виде проверок.

Муниципальный земельный контроль бесспорно оказывает большое влияние на следующие сферы: земельные отношения, благоустройство и архитектурный облик населенных пунктов, качество окружающей среды в городах, развитие малого бизнеса и многое другое. Он напрямую влияет на качество жизни граждан. На основании изложенного можно сделать вывод, что муниципальный земельный контроль в настоящее время является одной из важнейших частей общей регулярной политики государства. 

По мнению А.В. Пахомова (советника руководителя проектного офиса Аналитического центра при Правительстве РФ, эксперта в сфере развития местного самоуправления, члена рабочей группы по подготовке Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ») через органы местного самоуправления осуществляется специфическая деятельность публичной власти- принуждение. Органы местного самоуправления также как и органы государственной власти, для того чтобы выполнять свои функции должны обладать рычагом принуждения к порядку, что и позволяет осуществлять механизм муниципального контроля [2].

Однако, в настоящее время муниципальный земельный контроль не является независимым. Органы местного самоуправления испытывают большие проблемы исполнения функции, из-за сильного ограничения финансовых, а впоследствии и кадровых ресурсах, отсутствие должной базы данных и технической возможности для осуществления функции. Также не понятно дальнейшее развитие контроля и вообще необходимость этой функции, так как во многом он, так и продолжает копировать надзор, только с меньшим количеством полномочий.

Также А.В. Пахомов пишет, что ч. 6 ст. 1 Федерального закона № 248-ФЗ установлено, что муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Действительно муниципальный контроль решает проблемы на местном уровне, но полномочий ему не всегда для этого хватает. Так в соответствии с новым законом планы проверок должны быть внесены в едины реестр контрольно-надзорных мероприятий, при этом для внесения в реестр проверяемого лица необходимо заполнить ИНН, если с юридическим лицом эту проблему решить легко сделать выписку из ЕГРЮЛ, то с физическим лицом все намного сложнее. Официально запросить по нему информации можно заказав выписку из ЕГРН, но там почти никогда не бывает информации об ИНН, второй способ это официальный запрос в местный отдел Федеральной Налоговой службы. В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных» данные не предоставляются. И опять полномочий на качественное исполнение функции не хватает.

Федеральный закон № 248-ФЗ определил систему нормативного правового регулирования в сфере муниципального контроля, которую составляют:

  • Федеральный закон № 248-ФЗ;
  • федеральные законы о видах муниципального контроля;
  • положения о видах муниципального контроля [1].

Представим в статье небольшую аналитику на примере изменений в работе земельного контроля  одного из муниципалитетов Свердловской области в связи с изменениями отраслевых НПА [3,4,5]. Так  на территории городского округа Первоуральск в настоящее время муниципальный земельный контроль еще регулируется Постановлением Администрации городского округа Первоуральск от 13.07.2020 года № 1344 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Первоуральск» и Постановлением Администрации городского округа Первоуральск от 14.07.2020 года № 1356 «Об утверждении Административного регламента осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Первоуральск», которые были разработаны в соответствии Федеральным законом от 29.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и типовыми нормативно- правовыми актами.

С 01.01.2022 года вступило в законную силу Решение Первоуральской городской Думы от 30.09.2021 года № 472 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Первоуральск», разработанное и утвержденное на основании Федерального закона от 31.07.2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и типового положения о муниципальном земельном контроле.

Положения об исполнении  функции муниципального земельного контроля отличаются [6,7]. Во-первых, потому что у них разная нормативно-правовая база.  Во-вторых, структура самого документа и его наполненность значительно отличаются. Из положения полностью ушли такие разделы как:

1)   цель,  задачи муниципального земельного контроля;

2) права и обязанности должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль.

И появились новые разделы, разработанные в соответствии с действующим законодательством:

1) управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении муниципального земельного контроля;

2) профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;

3) оценка результативности и эффективности деятельности контрольного органа.

Из Административного регламента в новое Положение перешли следующие разделы:

1) результаты контрольных мероприятий и решения, принимаемые по результатам контрольных мероприятий;

2) досудебный порядок обжалования и судебный.

Более подробно о новом Регламенте мы освещали в статье «Опыт регулирования функции муниципального земельного контроля на территории ГО Первоуральск Свердловской области: изменения с 2020г», опубликованной в 2020 году.

Также приложениями в новом Положении являются:

1) перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований в сфере муниципального земельного контроля на территории городского округа Первоуральск;

2) ключевые показатели в сфере муниципального контроля в городском округе Первоуральск и их целевые значении, индикативные показатели в сфере муниципального земельного контроля на территории городского округа Первоуральск [5,6,7].

В настоящее время в связи с переходным периодом и введением в действие указанного закона активно вводится цифровизация в работе контрольно- надзорных органов создание единой информационной базы, а также базы проводимых проверок. Предпринимаются попытки и рассматриваются возможности дистанционного мониторинга.

Отметим, что при разработке нового закона был использован подход риск-ориентированный, который представляет собой метод организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности, при котором выбор интенсивности проведения контрольно-надзорным мероприятий, определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых или объектов к определенной категории риска или класса опасности. Данные критерии разработаны в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом и приведены в типовых нормативно-правовых актах, разработанных для каждого вида контроля и надзора. И сразу возникает вопрос, как контрольно-надзорная деятельность регулируется в отношении физических лиц?

В основном, конечно, контрольно-надзорная реформа направлена на отмену избыточных требований к бизнесу. Согласно всем аналитическим статьям, посвященным новому закону, контрольно-надзорная деятельность осуществляется только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но из практики осуществления контроля очень долгое время наложен мораторий на проведение проверок отношении них, а все планы проверок и всю статистику создают именно проверки физических лиц. Возникает логичный вопрос, а нужно ли вообще проводить контрольно-надзорные мероприятия в отношении физических лиц? Бесспорно нужно и даже не в части именно контрольно-надзорной деятельности, а в плане профилактической. А контрольно-надзорную функцию применять уже непосредственно к злостному нарушителю.

В связи с отсутствием какой-то конкретной информации касательно физических лиц в настоящее время ведутся большие споры между органами муниципального контроля, государственного надзора и органами прокуратуры. Органы прокуратуры не проверяют и не  согласовывают планы проверок, так как их проверки физических лиц не касаются, органы государственного надзора, перешедшие на новый закон с июля 2021 года вынуждены план проверок при наличии нарушений закрывать предостережениями, которые до настоящего времени несут только информативный характер и не обязательны к исполнению, а органам муниципального контроля сложно сделать хоть что-то. Так как органы прокуратуры и органы государственного надзора с июля 2021 года перешли на 248-ФЗ, а органы муниципального контроля нет, возникают очень большие разногласия и споры, большое количество жалоб на проведенный контроль. А по сути, муниципальный контроль в этом не виноват, так как в соответствии с разработанными типовыми нормативными документами рекомендуемая дата вступления в силу Положения, разработанного на основании нового закона,  01.01.2022 год, а до этой даты действуют старые положении и административные   регламенты, разработанные еще на основе 294-ФЗ [4,5].    

Переходный период, по истине, сложен для всех, но труднее всего именно муниципальному контролю, потому что про него вроде как забыли и вспомнили только когда новый закон вступил в силу. Необходимо было с кратчайшие сроки (меньше чем 2 месяца) разработать и утвердить новые положения, но только общественные обсуждения, независимая экспертиза и проверка воздействующего регулирования проходят на протяжении 30 дней. И к тому моменту не было никаких пояснений, обучений и т.д. И к концу года работникам контроля приходится вносить и дорабатывать большое количество поправок, которые вовремя не были сделаны, в связи с тем, что даже не было типовой нормативно-правовой базы, а без нее разработка нормативно-правовой базы органов местного самоуправления определенной территории не возможна.

Как отмечают работники земконтроля сложность возникла в результате того, что все органы государственной власти уже перешли на новый закон, а органы местного самоуправления еще нет значительно усложняет работу, т.к. те не принимают материалы и информацию в соответствии со старым законом, а органы местного самоуправления не могут направлять в соответствии с новым. Необходимо было либо одновременно всех переводить на новый алгоритм действий, либо разработать пояснения, как действовать в сложившихся условиях, не нарушая действующее законодательство. Создать платформу или организовать возможность быстрого и качественного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственного надзора, прокуратуры и органами власти. Чтобы не создавать новые элементы механизма можно доработать уже существующие, такие как единый реестр видов контроля и единый реестр контрольно-надзорным мероприятий. Например, в Свердловской области отмечается факт, что работа в имеющемся виде реестров невозможна из-за постоянных сбоев в работе сайтов и плохо налаженной передачи данных с одного сайта на другой, в результате чего возникают большие проблемы при своевременной загрузке планов проверок, их подписании и отправке на согласование. Также отмечена невозможность дополнить информацию после подписания вида контроля, подписание может быть осуществлено только после загрузки полного перечня документов, а они будут приниматься еще долгое время. Необходимо создать благоприятную среду для развития и регулирования муниципального контроля, а не загонять его с жесткие рамки, в которых его существование по сути неэффективно.

К слову, типовой перечень индикативных показателей направлен в органы местного самоуправления в конце ноября 2021 года, хотя Положения органы местного самоуправления должны были разработать и утвердить до сентября 2021 года.

И так происходит с многими НПА. Например, разработка программ профилактики при осуществлении муниципального земельного контроля в границах муниципалитета. По новому Федеральному закону № 248-ФЗ она должна быть разработана и вынесена на общественные обсуждения до 01.10.2021 года, однако типовые программы поступили в орган местного самоуправления только к середине октября, когда уже прошла половина срока, данного на общественные обсуждения. Также проблема с утверждением программы профилактики в том, что она разработана в соответствии с новым Федеральным законом № 248-ФЗ, а органы местного самоуправления в соответствии с законодательством разработали Положения, которые вступили в силу с 01.01.2022 года, а программа профилактики без действующего положения не может быть утверждена, а крайний срок для ее утверждения был 20.12.2021 года. Орган местного самоуправления не может просрочить утверждение программы профилактики, но и не может не утвердить, так как теперь почти все действия муниципального земельного контроля направлены на профилактические мероприятия, также программа предусмотрена действующим законодательством, как один из обязательных документов. И ответов для решения этой проблемы до сих пор не нашли.

Но вернемся к изменениям в части Положения [3,5]. В перечне разделов нового положения, разработанного в соответствии с типовым положением, отсутствует большое количество разделов, необходимых при осуществлении функции контроля. Полностью пропали:

  1. Права и обязанности должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль;
  2. Права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых осуществляется муниципальный земельный контроль;
  3. Исчерпывающий перечень документов и (или) информации, истребуемых в ходе проверки непосредственно у проверяемого юридического лица, индивидуального предпринимателя, физического лица.

Также из нового положения пропало полное описание требований к порядку осуществления муниципального контроля. Типовые документы при необходимые при проведении проверки (распоряжение, акт проверки и т.д.), а также типовые формы реестров проведенных проверок (журналов проверок), не утверждаются новым Положением.

При переходе от одного закона к другому появилось слишком много проблем при осуществлении функции. Отсутствие большого числа типовых документов, на основании которых разрабатываются документы органов местного самоуправления. Нет четких разъяснений как действовать в сложившейся ситуации, а как решить возникшие проблемы, не нарушив действующее законодательство. Пока не будет сформирован четкий перечень документов необходимых для осуществления функции, объяснений как должны поступать органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством, а главное не налажен контакт с органами власти для быстрого и качественного урегулирования вопрос, пусть даже и через органы государственного надзора, не будет функция исполнять эффективно и качественно.

Помимо уже выше перечисленного специалисты хотели бы организовывать регулярные обучающие семинары, с обсуждением сложившихся проблем работы муниципального земельного контроля по регионам или нескольким ближайшим муниципалитетам, интересен опыт их решения. Наверно стоит согласиться, что чем больше будет положено сил и возможностей для качественного обучения специалистов, создания качественной технической базы, а также оказании помощи при решении сложившихся спорных ситуаций от органов государственной власти, тем быстрее будет отрегулирована работа по исполнению функции муниципального земельного контроля.

Согласимся с  Пахомовым Алексеем Викторовичем, что  в дискуссии на тему «быть или не быть самостоятельному муниципальному контролю» верно поставлена точка. И что органы местного самоуправления должны быть наделены отдельными государственными полномочиями в сфере земельного контроля. Начатые  реформы в сфере муниципального контроля приведут к достижению целей муниципального контроля – обеспечению благополучия населения на территориях муниципальных образований  [2].

Список источников

  1. Пахомов А.В. Муниципальный контроль в новом Федеральном законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: новшества и особенности регулирования// [Электронный ресурс] – Режим доступа:  https://legalacademy.ru/course/3824618
  2. Федеральный закон от 31.07.2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/
  3. Постановление Администрации городского округа Первоуральск от 13.07.2020 года № 1344 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Первоуральск» [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://prvadm.ru/normativno-pravovye-akty/postanovlenija-administracii/
  4. Постановление Администрации городского округа Первоуральск от 14.07.2020 года № 1356 «Об утверждении Административного регламента осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Первоуральск» [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://prvadm.ru/normativno-pravovye-akty/postanovlenija-administracii/
  5. Решение Первоуральской городской Думы от 30.09.2021 года № 472 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Первоуральск». [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.prvduma.ru/resheniya-dumy-2020.html
  6. Отчет муниципального контроля за использованием земель на территории городского округа Первоуральск за 2020 год [Текст]: Стат. отч. / Администрация Первоуральского городского округа, 2020. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://prvadm.ru/municipalnyj-kontrol/municipalnyj-zemelnyj-kontrol/
  7. Отчет муниципального контроля за использованием земель на территории городского округа Первоуральск за 2021 год [Текст]: Стат. отч. / Администрация Первоуральского городского округа, 2021. [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://prvadm.ru/municipalnyj-kontrol/municipalnyj-zemelnyj-kontrol/

References

  1. Pakhomov A.V. Municipal control in the new Federal Law «On State Control (Supervision) and municipal control in the Russian Federation: innovations and features of regulation// [Electronic resource] — Access mode: https://legalacademy.ru/course/3824618
  2. Federal Law No. 248-FZ of 31.07.2020 «On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation» [Electronic resource] — Access mode: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/
  3. Resolution of the Administration of the city district of Pervouralsk dated 13.07.2020 No. 1344 «On approval of the Regulations on the procedure for municipal land control in the territory of the city district of Pervouralsk» [Electronic resource] — Access mode: https://prvadm.ru/normativno-pravovye-akty/postanovlenija-administracii/
  4. Resolution of the Administration of the Pervouralsk City District No. 1356 dated 14.07.2020 «On approval of the Administrative Regulations for the implementation of municipal land Control in the territory of the Pervouralsk City District» [Electronic resource] — Access mode: https://prvadm.ru/normativno-pravovye-akty/postanovlenija-administracii/
  5. Decision of the Pervouralsk City Duma of 30.09.2021 No. 472 «On approval of the Regulations on the Procedure for the Implementation of municipal land control in the territory of the Pervouralsk city District». [Electronic resource] — Access mode: https://www.prvduma.ru/resheniya-dumy-2020.html 16.
  6. Report of municipal control over the use of land in the territory of the Pervouralsk urban district for 2020 [Text]: Stat. report / Administration of the Pervouralsk urban District, 2020. [Electronic resource] — Access mode: https://prvadm.ru/municipalnyj-kontrol/municipalnyj-zemelnyj-kontrol/
  7. Report of municipal control over the use of land in the territory of the Pervouralsk urban district for 2021 [Text]: Stat. report / Administration of the Pervouralsk urban district, 2021. [Electronic resource] — Access mode: https://prvadm.ru/municipalnyj-kontrol/municipalnyj-zemelnyj-kontrol/

Для цитирования: Мезенина О.Б., Надеева О.В. Обзор результатов реформирования контрольно-надзорной деятельности в России: муниципальный земельный контроль // Московский экономический журнал. 2022. № 1. URL: https://qje.su/nauki-o-zemle/moskovskij-ekonomicheskij-zhurnal-1-2022-54/

© Мезенина О.Б., Надеева О.В., 2022. Московский экономический журнал, 2022, № 1.