Научная статья

Original article

УДК 528.44

doi: 10.55186/2413046X_2022_7_1_47 

СРАВНЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫХ КАДАСТРОВЫХ РАБОТ И ИНВЕНТАРИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬ

COMPARISON OF COMPLEX CADASTRAL WORKS AND LAND INVENTORY 

Отвагина Мария Геннадьевна, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», Россия, г. Москва

Шаповалов Дмитрий Анатольевич, доктор технических наук, профессор, академик Российской Академии естественных наук, член-корреспондент Международной академии экологии и природопользования, проректор по научной и инновационной деятельности. ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», Россия, г. Москва

Мурашева Алла Андреевна, доктор экономических наук, кандидат технических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики недвижимости, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», Россия, г. Москва

Otvagina Mariya Gennadevna, FSBEI of HE «State University of Land Use Planning»

Shapovalov Dmitry Anatolyevich, Doctor of Technical Sciences, Professor, Academician of the Russian Academy of Natural Sciences, corresponding member of the International Academy of Ecology and Nature Management, Vice-Rector for Research and Innovation. FSBEI of HE «State University of Land Use Planning»

Murasheva Alla Andreevna, doctor of economic Sciences, candidate of technical Sciences, associate Professor, head of the Department of real estate Economics, FSBEI of HE «State University of Land Use Planning»

Аннотация. В данной статье рассматриваются вопросы сравнения комплексных кадастровых работ и инвентаризации земель, как типов комплексов обследования земель в целях нормализации земельно-правовых отношений.

Abstract. The issues of comparing complex cadastral works and land inventory as types of land survey complexes in order to normalize land-legal relations are considered.

Ключевые слова: комплексные кадастровые работы, инвентаризация земель, схема землепользования, планкарта

Keywords: complex cadastral works, land inventory, land use scheme, plan-map

В России вопросы правообладания земельными ресурсами на протяжении нескольких последних столетий были весьма острыми. Земля, которая традиционно являлась одним из важнейших хозяйственных ресурсов: она может выступать и как средство производства (например, в сельском хозяйстве) и как местонахождение других природных ресурсов (минеральных, водных, лесных) и как место размещения техногенных объектов (зданий и сооружений, путей сообщения, мест размещения отходов и пр.) всегда рассматривалась и рассматривается как необходимый компонент абсолютного большинства видов и направлений хозяйственной деятельности. При этом, важнейшими вопросами владения землей были и остаются положение и взаиморасположение принадлежащих тем или иным хозяйствующим субъектам участков, допустимые виды и формы землепользования, а также качество земли (последнее актуально как при, например, определении ставки земельного налога или залоговой стоимости земли, так и при возможной смене землепользователя/собственника участка). Длительный период актуальности этих вопросов способствовал появлению и развитию в стране государственных и негосударственных структур, регулирующих земельно-правовые отношения. Одним из направлений их деятельности стало создание и совершенствование технических и организационных методов исследования и фиксации пространственного положения и текущего состояния земельных участков. Наличие таких методов позволяло давать обоснованные ответы на вышеперечисленные важнейшие вопросы владения землей и чем точнее эти методы, чем полнее они соответствуют текущей общественной ситуации, тем большее доверие имеет их применение в глазах конкретных участников земельно-правовых отношений. Поэтому они постоянно модернизировались: с одной стороны, под влиянием научно-технического прогресса, позволявшего достичь большей точности измерений и исследований, а также ускорить их проведение, с другой стороны – в русле общественных процессов и изменений законодательства, требованиям которых они должны были соответствовать.

Последняя волна крупных изменений в технических и организационных методах регулирования земельно-правовых отношений в нашей стране была обусловлена переходом ее экономики на рыночные рельсы, произошедшим на рубеже 1980-х – 1990-х годов. Произошедшие с переходом нашей страны к рыночной модели экономического развития изменения хозяйственных взаимоотношений оказались весьма заметными в сферах деятельности, связанных с землепользованием. Земля с началом рыночных реформ стала активно втягиваться в разнообразные хозяйственные взаимоотношения и взаимодействия все более расширяющимся кругом их участников. Земли крупных хозяйствующих субъектов бывшего СССР дробились на мелкие участки, которые меняли свое назначение, собственников, границы. В 1990-е годы, когда правовые механизмы советского периода еще не трансформировались в правовую систему современной России, как постсоветского государства с рыночной экономикой, а государство было весьма слабым, этот процесс проходил во многом стихийно, неорганизованно, информация о землях и землепользователях искажалась и утрачивалась. Это за весьма короткий период (в несколько лет) сделало весьма затруднительным установление законности правообладания теми или иными земельными участками и ведения на них определенных видов деятельности. Как следствие, многие земельные участки стали использоваться не только неэффективно, но и просто вредным и опасным для граждан и окружающей среды образом. Ситуацию усугубило широкое использование земельных участков со спорным или неявно определенным правовым статусом в качестве мест размещения объектов недвижимости различного назначения. Поэтому для страны актуальным вопросом стало урегулирование земельных отношений, для чего понадобился механизм этой процедуры, работающий в рыночных условиях и полностью отвечавший текущим реалиям ситуации с земельными ресурсами. Однако, такого правового механизма в готовом виде не было и его пришлось формировать, исходя из правовых норм прошлых периодов и опыта других стран. Само его формирование представляет собой процесс эволюции правовой системы, ее адаптации как к существующим условиям, так и к пониманию обществом дальнейшего развития страны и места и роли в нем отношений собственности на землю и принципов землепользования. А, поскольку в реализации прав на владение и то или иное использование земель и земельных участков немаловажную роль играют технические вопросы их установления, подтверждения, формирования и изменения, последние также эволюционируют вместе с национальным земельным правом, особенностями отношений собственности на землю и недвижимость, а также полномочий федеральной, региональной и местной власти в этих вопросах. Как следствие, в практике земельных отношений в стране в настоящее время существует большое количество комплексов работ различного состава и уровня охвата местности,  осуществляемых для различных целей и имеющих существенно разнящийся правовой характер полученных результатов. Это, зачастую, вызывает путаницу у собственников и иных владельцев земельных участков и недвижимости, вносит (при неправильном выборе типа необходимых работ) неоднозначность в правоустанавливающие документы и создает неполноту в них, как следствие, вместо урегулирования земельных вопросов, приводит не только к обострению уже существующих противоречий в них, но и вызывает новые.

Примером этого может служить система кадастров, сформировавшаяся в современном виде в общих чертах к середине 2000-х годов. Кадастры, как механизмы установления и закрепления прав собственности на те или иные объекты недвижимого имущества, включая земельные участки, и их использования были призваны упорядочить отношения в этой сфере. Однако, в работе системы кадастров весьма скоро обозначились проблемы, связанные с большим количеством неоднозначностей и ошибок при определении границ земельных участков, отнесении их к той или иной категории землепользования и пр. Эти ошибки носят, во многом, системный характер и связаны, в том числе, с наличием нескольких кадастров (земельного, лесного, недвижимости), так или иначе затрагивающих отношения собственности на  землю и земельные участки, но, при этом, призванных решать  разные группы вопросов, особенностями полномочий органов власти различных уровней в земельных вопросах, принципами организации и проведения кадастровых работ и т.д.  Одной из категорий проблем установления правовых отношений в системе землепользования, порождаемой особенностями отечественной кадастровой системы, в частности, заявительным принципом кадастровых работ, регистрации и учета прав. Это не позволяет обеспечить проведение повсеместно кадастровых работ, учет и регистрации прав одновременно, что влечет за собой кадастровые ошибки и порождает лавину споров и судебных исков. Сформированная система мозаичного землепользования сдерживает логистику территориальной организации, планирование использования земель [2, c. 237-251].  Выходом из данной ситуации в настоящее время представляется проведение комплексных кадастровых работ, совмещающих работы земельного кадастра и кадастра недвижимости в части установления границ и образования земельных участков под зданиями и сооружениями. Их целью является установление однозначных границ земельных участков (межевание) на территории проведения работ, в том числе и исправление ошибок, допущенных и накопленных при проведении предыдущих кадастровых работ. Комплексные кадастровые работы проводятся одновременно целиком на всей территории кадастрового квартала или нескольких смежных кадастровых кварталов, гаражных кооперативов, садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ (СНТ и ОНТ соответственно), а также неразделяемых земельных участков в пределах населенных пунктов.  Эта форма кадастровых работ введена в практику в виде, близком к современному Федеральным законом ФЗ-447 от 12 декабря 2014 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который соответствующим образом дополнил Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности». Выполняются комплексные кадастровые работы кадастровыми инженерами на основании заключаемых муниципальных контрактов или с финансированием из внебюджетных средств (в случае СНТ, ОНТ и гаражного кооператива) с предварительным уведомлением всех собственников о сроках их проведения. Таким образом, при проведении комплексных кадастровых работ исключаются дробление территории их проведения на кадастровые работы на отдельных земельных участках, а также заявительный порядок кадастровых работ. Единство основания, территории и характера проведения должны обеспечивать результатам комплексных кадастровых работ однозначность,  исключающую споры о положении и границах тех или иных земельных участков.  В результате выполнения комплексных кадастровых работ обеспечивается подготовка карты — плана территории, содержащей необходимые для внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН) сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ. В случае выявления расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ земельных участков, сведения о которых отсутствуют в ЕГРН и в отношении которых у использующих их лиц отсутствуют документы, устанавливающие или подтверждающие право пользования земельным участком в том числе на условиях сервитута, либо иные документы, допускающие в соответствии с земельным законодательством использование земельных участков без предоставления или установления сервитута, а также зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, сведения о которых отсутствуют в ЕГРН и в отношении которых у использующих их лиц отсутствуют правоустанавливающие или правоудостоверяющие документы, исполнитель комплексных кадастровых работ направляет сведения о выявленных объектах (включая сведения о местоположении границ и площади земельного участка, местоположении зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства на земельном участке) заказчику комплексных кадастровых работ и в территориальный орган Росреестра в целях осуществления государственного земельного надзора [1, c. 7-12]. Повторное проведение комплексных кадастровых работ на территории, где они уже выполнены, запрещается. Материалы комплексного кадастра являются основополагающими для установления и регулирования земельных правоотношений на территории, где он проведен.

Комплексные кадастровые работы проводятся преимущественно на территориях, где сконцентрировано значительное количество небольших по своей площади и весьма сложных по конфигурации земельных участков различного назначения, принадлежащих большому числу разных собственников и пользователей с существенно разнящимися видами землепользования, а также правами распоряжения землей. Основным спорным вопросом во взаимоотношениях владельцев земельных участков таких территорий друг с другом и с органами власти является положение границ участков, а также вытекающие из него. Поэтому проведение комплексного кадастра предполагает полевой этап с большим количеством обследований, направленных на точное определение положения границ участков и соответствие этому положению реальных границ землепользования на местности, маркирующих их межевых знаков и иных объектов, определяющих положение участка в натуре. В современных условиях  проведение таких работ предполагает широкое использование систем глобального позиционирования (GPS, ГЛОНАСС), позволяющих с высокой точностью (до сантиметров) определить положение того или иного объекта на местности.

С 2017 года комплексные кадастровые работы в субъектах Федерации проводятся за счет федеральных субсидий, выделяемых целевым образом на реализацию программ упорядочивания землепользования в регионах. Регионы предоставляют заявки на проведение комплексных кадастровых работ на всей своей территории в целом или в отдельных муниципальных образованиях, являющихся наиболее проблемными с точки зрения земельно-правовых отношений. С момента начала выполнения комплексных кадастровых работ в 2017 году по федеральным целевым программам площадь земельных участков, учтенных в ЕГРН в результате таких работ, в регионах, где они проводились, увеличилась на 20% [1, c. 7-12].

В результате комплексных кадастровых работ формируется однозначное представление о существующем в определенный момент времени на конкретной территории наборе земельных участков с их границами и прочно связанных с ними объектах недвижимости. Однако, они не дают непосредственного представления о характере землепользования и качестве земель. Решение этого комплекса вопросов землепользования осуществляется в рамках другой формы обследования земельных ресурсов — инвентаризации земель. В отличие от комплексных кадастровых работ, инвентаризация земель является достаточно давним видом деятельности в области земельных отношений. Ее задачей является установление границ участков землепользования в пределах достаточно значительной территории (например, муниципального образования или крупного хозяйства), соответствия их использования категориям земель, к которым они отнесены, а также характеристика качества земель на участках землепользования. В России инвентаризация земель в целях и задачах, подобных современным, осуществляется по заданиям органов государственной власти уже более ста лет (с 1919 года). Хотя программы и предлагаемые методы инвентаризации земель за этот период и претерпели достаточно значительные изменения, тем не менее, по основным вопросам, решаемым в ходе этой процедуры (площади земель по категориям, их территориальное размещение и качественное состояние) для абсолютного большинства администратиыно-территориальных образований страны уровня муниципального района и выше накоплен банк репрезентативных данных, включающий материалы нескольких обследований, в том числе тематические карты, ортофотопланы, материалы аэрофотосъемок и космических съемок. В ходе инвентаризации земель определяется комплекс пространственных (размеры, положение границ) и качественных (виды и формы использования, пораженность негативными экзогенными процессами и техногенным воздействием) участков землепользования. При этом межевания земельных участков при инвентаризации земель не производится.

По итогам инвентаризации проводится анализ земель муниципальных образований по категориям, для выявления несоответствий фактического использования земель с данными учета. На основании инвентаризации составляются схемы землеустройства муниципальных районов субъекта Федерации. В схемах анализируются результаты инвентаризации земель, уровень использования и охраны земель на текущее время, современная организация и состояние сельскохозяйственного производства. На основе этого анализа решаются следующие основные вопросы и проблемы:

• перераспределение земельного фонда района по категориям земель, землевладельцам и землепользователям;
• упорядочение землевладений и землепользований с устранением недостатков в уже существующих, объединением фондов перераспределения земель, земельных массивов крестьянских (фермерских) хозяйств, земельных фондов развития личных подсобных хозяйств и других земель;
• организация устойчивого землепользования коллективных сельскохозяйственных предприятий;
• сохранение и повышение плодородия почв и качественного состояния земель, улучшение экологической обстановки, проведение противоэрозионных мероприятий;
• развитие кооперационных и интеграционных процессов в сфере производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и агросервиса;
• оптимизация состава и структуры землепользований крестьянских (фермерских) хозяйств [3, c. 160-168].

Поскольку при инвентаризации земель производится обследование достаточно больших территорий с крупными выделами, в этой работе давно и широко используются данные дистанционного зондирования. Полевые наземные топографо-геодезические работы при инвентаризации земель носят вспомогательный характер и направлены, главным образом, на уточнение границ и положения мелких выделов, которые затруднительно выполнить по материалам дистанционного зондирования.

При заметных различиях в целях, задачах и методах проведения, комплексные кадастровые работы и инвентаризация земель имеют ряд общих черт. Прежде всего — это их стратегическая цель, т. е. упорядочивание земельно-правовых отношений. Она достигается через тесный контакт исполнителей и заказчиков работ с ЕГРН, который является одновременно и одним из важнейших источников исходной информации и одним из ее основных получателей. Второй сходной чертой является масштаб обследований: территории с площадью от десятков до сотен (иногда даже тысяч) квадратных километров. Это создает потребность в широком использовании при проведении и тех и других работ больших объемов данных дистанционного зондирования, а обработку результатов выполнять с применением геоинформационных технологий. Значительны и сходства проведения работ, прежде всего, этапность, включающая организационно-подготовительный этап (сбор и оценка имеющихся материалов, согласование действий заказчиков и исполнителей, а также возможных третьих сторон), полевые работы, камеральная обработка; принципы обследования — от большего к меньшему (от общего плана к деталям).

Таким образом, рассмотренные типы работ по обследованию земель достаточно значительных территорий в целях совершенствования системы землепользования, которые осуществляются в основном по заданиям органов государственной власти различных уровней имеют достаточно много черт сходства. Основное различие между ними — это круг решаемых задач и особенности территории, для которой они применяются. В целом, эти работы в ряде случаев могут рассматриваться как взаимодополняющие, однако взаимозаменяющими они выступать не могут.

Список источников

1. Бурмакина Н. И. О совершенствовании процедуры комплексных кадастровых работ // Имущественные отношения в РФ. 2019. №12 (219). — с. 7-12
2. Варламов А.А., Гальченко С. А., Антропов Д. В. Комаров С. И., Шаповалов Д. А. Проблемы кадастров и пути их решения // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2018. №3. – с. 237 — 251
3. Жданова Р. В., Смирнова М. А., Рулева Н. П. Развитие системы инвентаризации земель в России // Московский экономический журнал. 2021. №3. — с. 160 — 168

References

1. Burmakina N. I. O sovershenstvovanii procedury` kompleksny`x kadastrovy`x rabot // Imushhestvenny`e otnosheniya v RF. 2019. №12 (219). — s. 7-12
2. Varlamov A.A., Gal`chenko S. A., Antropov D. V. Komarov S. I., Shapovalov D. A. Problemy` kadastrov i puti ix resheniya // Intere`kspo Geo-Sibir`. 2018. №3. – s. 237 — 251
3. Zhdanova R. V., Smirnova M. A., Ruleva N. P. Razvitie sistemy` inventarizacii zemel` v Rossii // Moskovskij e`konomicheskij zhurnal. 2021. №3. — s. 160 — 168

Для цитирования: Отвагина М.Г., Шаповалов Д.А., Мурашева А.А. Сравнение комплексных кадастровых работ и инвентаризации земель // Московский экономический журнал. 2022. № 1. URL: https://qje.su/nauki-o-zemle/moskovskij-ekonomicheskij-zhurnal-1-2022-47/

© Отвагина М.Г., Шаповалов Д.А., Мурашева А.А., 2022. Московский экономический журнал, 2022, № 1.