Московский экономический журнал 1/2019

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-11023

Анализ причин, препятствующих государственному кадастровому учету недвижимости

Хабарова Ирина Андреевна, кандидат технических наук, старший преподаватель кафедры «Городского кадастра»

Пастухов Виталий Эдуардович, магистрант  по направлению подготовки 21.04.02 «Землеустройство и кадастры», профиль: «Оценка и управление городскими территориями»

Кузнецов Илья Игоревич, бакалавр, направление специальности: 21.03.02- Землеустройство и кадастры, профиль: Городской кадастр

Жучкова Олеся Викторовна, магистрант  по направлению подготовки 21.04.02 «Землеустройство и кадастры», профиль: «Оценка и управление городскими территориями»

Чашкина  Екатерина Дмитриевна, бакалавр, направление специальности: 21.03.02- Землеустройство и кадастры, профиль: Городской кадастр

ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству»,

E-mail: irakhabarova@yandex.ru, pva-1996@yan-dex.ru, kuznetsovi-i@mail.ru, lesyaa@mail.ru,  katerinka.chashkina@mail.ru.

Аннотация:    В статье произведен комплексный анализ кадастровой деятельности,  при этом анализируется совокупность причин, препятствующих государственному кадастровому учету недвижимости. 

Summary: The authors made a comprehensive analysis of inventory activities. At the same time, the authors analyze the set of reasons that prevent the state cadastral registration of real estate.

Ключевые слова: государственный кадастровый учет, недвижимое имущество, Единый государственный реестр недвижимости, земельные участки, нормативно-правовые документы, кадастровая деятельность.

Keywords: state cadastral registration, real estate, Unified state register of real estate, land plots, legal documents, cadastral activities.

Введение 

Актуальность статьи обусловлена тем, что приобретение прав на объекты недвижимости, совершение сделок с ними и государственная регистрация недвижимости возможны только после государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества. Постановка объекта недвижимости на государственный кадастровый учет, процедура, которая осуществляется в определенной последовательности и определенных правил, выполняемая кадастровым инженером. Возникают случаи, когда вместо запланированной постановки на государственный кадастровый учет, лицо, обращавшееся с документами на государственный кадастровый учет, получает решение о приостановке или отказе в осуществление государственного кадастрового учета.  Основания для приостановки кадастрового учета и для отказа в постановке земельного участка на кадастровый учет предусмотрены законом. Если в решении было указано основание для приостановки кадастрового учета, которое не предусмотрено законом, такое решение можно оспорить.

При этом необходимо отметить, что все земли, которые относятся к территории Российской Федерации (далее – РФ), вне зависимости от целевого назначения, формы собственности и вида разрешенного использования в обязательном порядке подлежат государственному кадастровому учету (далее – ГКУ).

ГКУ недвижимого имущества – это внесение в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) сведений о: земельных участках (далее – ЗУ), зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, единых недвижимых комплексах, иных объектах, которые подтверждают существования такого объекта с характеристиками позволяющими определить его в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждающие прекращения его существования, а так же иных сведения.

На сегодняшний день правовое регулирование в области государственного кадастрового учета осуществляется на основе Федерального закона (далее – ФЗ) 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 28.02.2018) «О государственной регистрации недвижимости».

Теоретическую основу работы  составили Законы РФ, Постановления Правительства Российской Федерации, Приказы Минэкономразвития РФ, специализированная литература в области теории городского  кадастра и кадастра недвижимости, землеустройства и земельного права и иные нормативно-правовые документы.        

Постановка задач

Целью работы является рассмотрение и комплексный анализ кадастровой деятельности, а также рассмотрение причин, препятствующих государственному кадастровому учету недвижимости.

Для реализации этой цели поставлены следующие задачи:

• проанализировать правовые основы регистрации прав, принципы государственного кадастра недвижимости и кадастровой деятельности;
• выявить особенности кадастрового учёта;
• рассмотреть подготовку и предоставление документов для государственного кадастрового учета;
• дать рекомендации по усовершенствованию кадастрового учёта объектов недвижимости.

При решении перечисленных задач  использовались методы системного анализа, монографического, графического, статистического, аналитического, а также материалы исследований отечественных специалистов в области кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество  и сделок с ним, в том числе работы С.Н. Волкова, Д.А. Шаповалова,  Н.Г. Конокотина, А.В. Севостьянова, С.А. Гальченко, Ю.А. Цыпкина, С.А. Липски, D. В. Fogel, M. F. Kragh, Larsson Gerhard, Tommy Osterberg. Так же стоит отметить, вопросами государственного учета недвижимого имущества обсуждались в связи с исследованием проблем рационального использования земель такими учеными как: Г.А. Аксененка, В.П. Балезин, Б.В. Ерофеев, A.A. Забелышенский, Н.Д. Казанцев, О.С. Колбасов, Н.И. Краснов и др.

Анализ причин, препятствующих государственному кадастровому учету недвижимости и разработка методов их устранения

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе.

Результатом кадастровых работ является подготовка документов для предоставления их в орган регистрации прав:

1) межевой план – при кадастровом учете земельных участков;

2) технический план – при кадастровом учете зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства (далее также – объекты капитального строительства), единого недвижимого комплекса, помещений, машино-мест;

3) акт обследования – при снятии с кадастрового учета зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, помещений, машино-мест. [1]

Необходимо отметить, что важное значение земельный кадастр приобрел в РФ с конца 90-х годов. Это обосновывалось появлением многообразия форм собственности на землю, созданием большого количества объектов и субъектов земельных отношений. Второго января 2000 года был издан Федеральный закон № 28 «О государственном земельном кадастре». Однако данный Федеральный закон утратил силу 13.05.2008 в связи с принятием ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

В связи с необходимостью более тщательного налогообложения и постановки на учет объектов, не состоящих на государственном кадастровом учёте, было принято решение о создание системы государственного кадастра недвижимости. Федеральный закон № 221 «О государственном кадастре недвижимости» был принят 24.07.2007. В соответствии с этим законом государственный кадастр недвижимости – это систематизированный свод сведений об учтенном недвижимом имуществе, а так же сведения о прохождение государственных границ РФ, о границах между субъектами РФ, границы муниципальных образований, границы населенных пунктов, о территориальных зонах, о зонах с особыми условиями использования территории. Государственный кадастр недвижимости ведет Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее — ГБОУ ФКП Росреестр) Данная организация была создана по Указу Президента РФ от 25 декабря 2008 года [1,2].

С вступившим в силу 1 января 1995 года 1 части Гражданского кодекса был создан институт регистрации прав на недвижимое имущество. Первоначально регистрацией должны были заниматься органы юстиции (Федеральная регистрационная служба). После создания Федеральной службы по регистрации кадастра и картографии с 1 марта 2009 года данную функцию реализует Росреестр.

Ранее сведения об объектах недвижимого имущества были сосредоточены в двух информационных массивах: Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП), который ведется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», и Государственном кадастре недвижимости (ГКН), который ведется в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (с 1 января 2017 года  называется законом «О кадастровой деятельности»).

Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусматривает объединение этих сведений в одном информационном массиве – ЕГРН.

Согласно 2 статье Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» (далее — ФЗ «О ГРН», ФЗ № 218):

1. Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, настоящий Федеральный закон а так же другие Федеральные законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации составляют правовую основу государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
2. В случаях, установленных настоящим Федеральным законом, актами Президента Российской Федерации и актами Правительства Российской Федерации, правовую основу государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав составляют также нормативные правовые акты Федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости [3].

Согласно 164 статье Гражданского кодекса все сделки с недвижимостью подлежат обязательной регистрации. Статья 161 Гражданского кодекса устанавливает возможность не осуществлять регистрацию договора сроком менее 1 года. Согласно статье 26 Земельного кодекса разрешает не регистрировать договора субаренды безвозмездного срочного пользования сроком менее 1 года. Регистрации в обязательном порядке подлежат договора купли-продажи, соглашения о приобретение заложенного имущества, договора дарения, договора ренты, договора купли-продажи предприятий как имущественного комплекса [4].

Недвижимые вещи или недвижимое имущество – это ЗУ, участки недр и все что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, а так же здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения, машино-места.

В соответствии с ФЗ № 218 «О ГРН» ГКУ и ГРП  осуществляются для следующих видов недвижимого имущества: ЗУ, здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства, машино-места, единые недвижимые комплексы, иные объекты.

Цель ГКУ — обеспечения признания государством факта существования или прекращения существования объекта учета, регистрация прав, а также ведение систематизированного свода данных [5].

В силу ст. 3 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации — федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. Также внесудебный порядок обжалования решений и действий (бездействия) Росреестра, а также его должностных лиц урегулирован Приказом Минэкономразвития России от 12.04.2013 N 190 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной услуги по предоставлению сведений из фонда данных государственной кадастровой оценки», Приказом Минэкономразвития РФ от 30.06.2011 N 318 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Приказом Минэкономразвития РФ от 07.10.2011 N 549 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и о внесении изменений в Порядок осуществления надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 29 апреля 2011 г. N 203».

30 августа 2012г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 16.08.2012 №840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» (далее – Постановление).

До сих пор одной из острейших проблем кадастрового учета недвижимости является то, что в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах [6].

Действующий Закон о регистрации регулирует порядок исправления технических ошибок в записях. К числу таких ошибок могут быть отнесены описки, опечатки, ошибки в указании площади земельного участка, ошибки в указании кадастрового номера и т. п., т. е. такие ошибки, которые не влияют на содержание, момент возникновения, порядок реализации права на недвижимое имущество. Кроме того, некоторые положения об исправлении ошибок содержатся в Законе о кадастре (ст. 28), который разделяет техническую ошибку в сведениях (когда ошибка была допущена при внесении записи в кадастр, хотя в представленных документах сведения были верные) и кадастровую ошибку в сведениях (когда ошибка допущена в документах, представленных в орган кадастрового учета). Технические ошибки исправляет орган, ведущий кадастр; кадастровые ошибки исправляются в порядке, установленном для учета изменений соответствующего объекта недвижимости (т.е. по инициативе правообладателя), или в порядке информационного взаимодействия между государственными органами либо на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении такой ошибки.

Оба вида ошибок подлежат исправлению, но в разном порядке. Техническая ошибка подлежит исправлению на основании решения органа Росреестра в случае обнаружения данным органом такой ошибки или поступления в орган кадастрового учета от любого лица заявления о такой ошибке в форме, установленной органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, либо на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении такой ошибки.

Формы заявлений об исправлении технических ошибок в сведениях государственного кадастра недвижимости утверждены Приказом Министерства экономического развития РФ от 13 апреля 2009 г. N 125 «Об утверждении форм заявлений об исправлении технических ошибок в сведениях государственного кадастра недвижимости».    

Если поступило заявление с указанием на техническую ошибку и с требованием ее исправить, органы Росреестра обязаны проверить содержащуюся в нем информацию и устранить соответствующую техническую ошибку в течение пяти рабочих дней либо принять решение об отклонении такого заявления с обоснованием причин, направив данное решение посредством почтового отправления с описью вложения и с уведомлением о вручении обратившемуся с таким заявлением лицу по указанному в заявлении почтовому адресу. Данное решение может быть обжаловано в судебном порядке. Такой порядок надо признать достаточно оперативным, но он не гарантирует соблюдения прав всех заинтересованных лиц.

Кадастровая ошибка подлежит исправлению в порядке, установленном для учета изменений соответствующего объекта недвижимости, или в порядке информационного взаимодействия (если документами, которые содержат такую ошибку и на основании которых внесены сведения в государственный кадастр недвижимости, являются документы, поступившие в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия) либо на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении такой ошибки. Орган кадастрового учета при обнаружении кадастровой ошибки в сведениях принимает решение о необходимости устранения такой ошибки, которое должно содержать дату выявления такой ошибки, ее описание с обоснованием квалификации соответствующих сведений как ошибочных, а также указание, в чем состоит необходимость исправления такой ошибки [7].        

Следует отметить, что по сравнению с предыдущим периодом доля положительных решений увеличилась более чем в 7 раз. Так, если с мая по август мая 2018 года доля положительных решений составляла порядка 5% от общего числа рассмотренных заявлений, то в сентябре-декабре 2018 года доля положительных решений составила 38% от общего числа рассмотренных заявлений.

В целях установления факторов, влияющих на принятие решений о приостановлении и отказе в государственной регистрации прав и государственном кадастровом учете, Управлением проведен анализ решений о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.

Одной из основных причин приостановления государственного кадастрового учета является низкое качество представляемых документов, а именно, несоблюдение Требований к подготовке технического плана и состава, содержащихся в нем сведений, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 18.12.2015 № 953 (далее – Требования).

Наиболее распространенными основаниями приостановления осуществления государственного кадастрового учета явились такие нарушения положений пунктов 5, 7, 35 части 1 статьи 26 Закона о регистрации, как:

• несоответствие требованиям законодательства Российской Федерации формы и (или) содержания представленного для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав документа (например, представленный с заявлением технический план объекта недвижимости подготовлен с нарушением Требований, доверенность не подтверждает полномочия заявителя на совершение заявленных действий или представление интересов доверителя в Росреестре, в разрешении на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию отсутствуют сведения о кадастровом номере исходного объекта, декларация об объекте недвижимости не содержит подписи заполнившего ее лица, отсутствует приложение к декларации либо приложены документы не являющиеся правоустанавливающими (правоудостоверяющими);
• непредставление документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав (например, в нарушение положений пункта 1 части 3 статьи 14 Закона о регистрации с заявлением о постановке на государственный кадастровый учет не представлено заявление о государственной регистрации права, к заявлению о государственном кадастровом учете не приложен технический план объекта недвижимости);
• объект недвижимости, о государственном кадастровом учете которого представлено заявление, образуется из объекта недвижимости (объектов недвижимости) и раздел или выдел доли в натуре либо иное совершаемое при таком образовании действие с преобразуемым объектом недвижимости (преобразуемыми объектами недвижимости) не допускается в соответствии с установленными федеральным законом требованиями (например, заявленные к учету объекты недвижимости образованы из объектов, которые в силу положений статей 133, 133.1 Гражданского кодекса Российской Федерации подпадают под признаки неделимой вещи) [3].

Вместе с тем, при поступлении заявления о государственной регистрации права с одновременной постановкой на государственный кадастровый учет, при наличии оснований для приостановления в части государственного кадастрового учета,  решение о приостановлении учетно-регистрационных действий будет принято даже в случае отсутствия оснований для приостановления в части государственной регистрации прав (и наоборот).

Также кадастровым инженерам необходимо обратить внимание, что в отдельных случаях в дополнительно представленных документах, устраняющих причины приостановления, были допущены новые ошибки, повлекшие невозможность принятия положительного решения.

В связи с чем, нередко встречаются случаи, когда в отношении одного заявленного учетно-регистрационного действия, дополнительные документы представляются неоднократно. Ниже приведена информация о количестве дополнительных обращений по результатам рассмотрения, которых причины, препятствующие осуществлению учетно-регистрационных действий, были устранены.

Помимо ошибок, допущенных при подготовке межевых планов, к основаниям, предусмотренным пунктом 5 части 1 статьи 26 Закона о регистрации, можно отнести также следующие нарушения:

• с заявлением об учете изменений объектов недвижимости обращаются лица, которые не являются правообладателями, и полномочия которых не подтверждены в установленном законом порядке (статья 15 Закона о регистрации);
• не представлен межевой план, являющийся основанием для осуществления государственного кадастрового учета объекта недвижимости (пункт 7 части 2 статьи 14 Закона о регистрации).

В случае принятия решений о приостановлении государственной регистрации прав на объекты недвижимости наиболее распространенными причинами являются нарушения пунктов 5, 7, 8, 9, 23 части 1 статьи 26 Закона о регистрации, в частности:

• не представлены документы, подтверждающие полномочия лица — правообладателя земельного участка (в случае если оно не является собственником) (например, на государственную регистрацию права представлен договор субаренды, при этом договор аренды на государственную регистрацию не представлен);
• представленные документы не подтверждают права на земельные участки правообладателя сооружения на период строительства и ввода объекта недвижимости в эксплуатацию;
• форма и содержание документа не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации, например, в правоустанавливающих документах, вместо сведений о кадастровых номерах земельных участков, в пределах которых расположено сооружение, указаны только сведения о кадастровых кварталах;
• договоры аренды на земельные участки, заключенные на год и более и подлежащие государственной регистрации (статья 8.1, пункт 2 статьи 609, пункт 2 статьи 651 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации), не зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
• земельные участки предоставлены не для целей строительства (размещения) объекта недвижимости либо предоставлены под строительство иных (отличных от созданного) объектов;
• представленные документы подписаны (удостоверены) неправомочными лицами;
• не представлены (не поступили) документы (сведения, содержащиеся в них), запрошенные органом регистрации прав по межведомственным запросам;
• не представлены правоустанавливающие документы на земельные участки, на которых расположены созданные объекты недвижимости, в случае, если такие документы должны быть представлены заявителем
  (часть 10 статьи 40 Закона о регистрации).

Таким образом, актуальность данных задач, необходимость теоретического анализа и разработки методик преодоления причин препятствующих государственному кадастровому учету, предопределила цель написания данной статьи.

Основные результаты и их обсуждение

Проанализировав нормативно-правовую базу государственного кадастра недвижимости и рассмотрев причины, препятствующие государственному кадастровому учету недвижимости можно сделать вывод, что рассмотренная тема является актуальной, поскольку все объекты недвижимости подлежат государственной регистрации, которая в свою очередь невозможна без государственного кадастрового учета. 

Существует много случаев, когда  после рассмотрения заявления о ГКУ и приложенных к нему документов сотрудниками Кадастровой палаты по Москве принято решение о приостановлении, то осуществление кадастрового учета будет приостановлено на период, пока не будут устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия такого решения (но не более чем на три месяца). Получив решение о приостановлении заявителю в зависимости от причин, послуживших основанием принятия решения, необходимо обратиться к кадастровому инженеру с целью доработки документов и устранения причин приостановления, либо согласно указанным в решении рекомендациям дополнить необходимыми документами (комплектом документов), которые должны быть предоставленных в орган кадастрового учета.               

Список литературы

1. Варламов А. А., Гальченко С. А. Кадастр недвижимости. / А. А. Варламов, С. А. Гальченко. – М.: КолосС, 2012. – 680 с.
2. Варламов А. А. Основы кадастра недвижимости [Текст]: учебник / А. А. Варламов, С.А. Гальченко; под ред. А.А. Варламова. — М.: Академия, 2015. – 222 с.
3. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» № 218-ФЗ [федер. закон принят Гос. Думой от 13 июля 2015 г.: по состоянию на 01.05.2018] / [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 [федер. закон принят Гос. Думой от 21 октября 1994: по состоянию на 07.05.2018] / [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
5. Хабарова И.А., Хабаров Д.А., Чугунов В.А., Кожевников В.А. Анализ нормативно – правового регулирования кадастровых работ «Московский экономический журнал» №4/2018. 2018. – 13 с.
6. Валиев Д.С., Хабарова И.А. Особенности регулирования земельных и земельно-имущественных отношений «Московский экономический журнал» №3/2018. 2018. – 16 с.
7. Хабарова И.А., Хабаров Д.А. Сравнительный анализ нормативно-правовых документов, регулирующих осуществление мониторинга земель// Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, №12, 2018, С. 57-60.