Московский экономический журнал 1/2019

УДК 332.33

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-11011

Управление развитием территории рекреационных зон города Тюмени

DEVELOPMENT MANAGEMENT OF THE TERRITORY OF RECREATIONAL ZONES OF THE CITY OF TYUMEN

Кряхтунов Александр Викторович, кандидат экономических наук, доцент, и.о. заведующего кафедрой, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень

Богданова Ольга Викторовна, кандидат экономических наук, доцент, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень

Захаров Захар Михайлович, аспирант 2 курса, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень

Krjahtunov A.V. krjahtunovav@tyuiu.ru

Bogdanova O.V. bogdanovaov1@tyuiu.ru

Zaharov ZM. krjahtunovav@tyuiu.ru

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы управления и распоряжения земельными участками, которые находятся в собственности города Тюмени. Подробно рассмотрены мероприятия по улучшению экологического состояния и обеспечению города Тюмени зелеными насаждениями.     

Summаry: The article deals with the management and disposal of land plots owned by the city of Tyumen. Considered in detail measures to improve the ecological status and the provision of the city of Tyumen with greenery.

Ключевые слова: градостроительная документация, экология, зеленые насаждения, рекреация. 

Keywords: urban planning documentation, ecology, green spaces, recreation.

Современные мировые тенденции требуют пересмотра ключевых факторов развития социального пространства. В связи с этим город является универсальной моделью организации пространства, обладающей перспективными возможностями для обеспечения социального прогресса и мероприятий по улучшению условий окружающей среды на местном, национальном и глобальном уровнях. 

В настоящее время города конкурируют между собой за ресурсы, инвестиции, человеческий капитал.

Будущая конкурентоспособность города закладывается в стратегии развития с учетом экономических особенностей, темпов развития, точек роста. Поэтому важнейшая задача политики органов местного самоуправления — выработать стратегию активного развития и обеспечить успешное развитие города на долгосрочный период [1].

Стратегическое планирование стало необходимой частью городского управления, когда все чаще возникает проблема неопределенности будущего. Современная ситуация, характеризующаяся быстроизменяющимися экономическими тенденциями, глобальной и региональной реорганизацией промышленного инвестирования и растущей конкуренцией среди городов и регионов за жизненные ресурсы, требует умения организовать деятельность по формированию муниципальной политики таким образом, чтобы эффективно развиваться [2,3].

Поэтому важнейшая задача политики органов местного самоуправления – выработать эффективное управление зонами рекреации и обеспечить успешное развитие территорий.

Управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в собственности города Тюмени, осуществляется на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков.

Полномочия Тюменской городской Думы [2].:

• принимает настоящее Положение, устанавливающее порядок реализации правомочий собственника органами местного самоуправления города Тюмени и их компетенцию в сфере управления и распоряжения земельными участками, принадлежащими на праве собственности городу Тюмени;
• утверждает правила землепользования и застройки города Тюмени, вносит в них изменения;
• устанавливает порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности города Тюмени;
• устанавливает процедуры и критерии предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством;
• устанавливает порядок определения цены и оплаты земельных участков, находящихся в собственности города Тюмени, при продаже собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Тюменской области, Уставом города Тюмени, настоящим Положением о порядке управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Тюмени иными муниципальными правовыми актами города Тюмени.

Полномочия Администрации города Тюмени:

• решает вопросы владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Тюмени, в том числе управляет и распоряжается земельными участками;
• выступает в качестве продавца земельных участков, права на заключение договора аренды земельных участков, находящихся в собственности города Тюмени, а также в качестве стороны по сделкам с земельными участками, находящимися в собственности города Тюмени;
• устанавливает публичные сервитуты на земельных участках, находящихся в собственности города Тюмени;
• осуществляет учет земельных участков, находящихся в собственности города Тюмени;
• устанавливает порядок списания безнадежной для взыскания задолженности по платежам за пользование земельными участками, находящимися в собственности города Тюмени;
• осуществляет охрану и контроль за использованием земельных участков, находящихся в собственности города Тюмени;
• принимает муниципальные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Администрации города Тюмени в сфере управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Тюмени;
• в соответствии с переданными государственными полномочиями осуществляет распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Тюменской области, Уставом города Тюмени, настоящим Положением о порядке управления и распоряжения земельными участками, находящимися в собственности города Тюмени и иными муниципальными правовыми актами города Тюмени.

Суть градостроительной деятельности – это развитие территории , в том числе городов и иных поселений. Действительно, именно в городах, и иных поселениях сосредоточена основная часть жизнедеятельности человека и соответственно, оказывается наибольшее удельное воздействие на окружающую среду.

Градостроительная деятельность осуществляется посредством семи составляющих ее элементов:

• территориального планирования;
• градостроительного зонирования;
• планировки территории;
• архитектурно-строительного проектирования и др  [2,3].

Первые три вида деятельности относятся к сфере, условно говоря, «работы с территорией», а четыре последующих направлены на обеспечение создания либо изменения «конечного продукта»  градостроительной деятельности – объекта капитального строительства. То есть развитие территорий в любом случае начинается с территориального планирования, а заканчивается в зависимости от намеченной планированием цели– либо строительством конкретных объектов, либо, например, созданием особо охраняемой природной территории.

Благоприятная экологическая ситуация для жизнедеятельности человека обеспечивается посредством экологического нормирования, в том числе установлением нормативов предельно допустимых концентраций, предельно допустимых уровней вредных воздействий – что является компетенцией федеральных органов исполнительной власти, а также посредством принятия нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчётные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Разработка и принятие таких нормативов – компетенция субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Статьёй 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что такие нормативы должны обеспечить учёт специфики различных регионов и муниципалитетов исходя из географических, климатических, исторических, культурных и иных особенностей территорий. При этом минимальные расчётные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека на местном уровне не могут быть ниже, чем такие показатели, установленные на региональном уровне. Надо отметить, что практика принятия нормативов градостроительного проектирования субъектами Российской Федерации пока не сложилась (хотя многие субъекты Российской Федерации приняли процедурные законы о порядке разработки и утверждения региональных нормативов – вместо того, чтобы разработать и утвердить сами нормативы).

Обеспечение благоприятной экологической обстановки является одним из главных приоритетов в развитии Тюмени. Площадь зеленых насаждений в пересчете на одного жителя Тюмени составляет около 5 м2, что в два раза меньше нормы. Особо остро стоит проблема озеленения территории, прилегающей к школам и детским садам, а имеющиеся зеленые зоны слабо используются педагогами в деле воспитания и обучения. На сегодняшний день нет «банка данных» о потенциальных зеленых зонах, которые можно было бы использовать не только как место отдыха и развлечений, но и как образовательную среду при проведении экологических экскурсий и других познавательных мероприятий.

Намечены некоторые мероприятия по улучшению экологического состояния и обеспечению города Тюмени зелеными насаждениями. Так, к 2025 году путем введения на территории города различных парков и скверов, жители на 100% будут обеспечены зеленью; размещение до 2015 года этнопарка в планировочном районе «Гилевский», а до 2040 года к нему должно добавиться еще 15 крупных объектов в различных частях Тюмени [1]. В Тюмени за последние годы благоустройство зеленых зон стало проводиться комплексно. Благодаря этому за период с 1990-х годов преобразились многие скверы и парки: Комсомольский, Депутатский, Александровский, Тенистый, Школьный, имени Немцова. Любимыми местами отдыха тюменцев остаются парки им. Ю.А. Гагарина (119 га) и Гилёвский роща (111 га). Благоустраивается зона отдыха Заречных микрорайонов, расположенная на берегу Туры, что близко расположено к школам №№ 43, 62.

На взгляд автора научной работы Л.Е. Купиной, исходя из опыта проектирования экологических троп в парках и скверах г. Тюмени можно сделать следующие выводы: в Тюмени (особенно в ее центральной части) достаточно озелененных участков, оборудованных для отдыха, имеющих и объекты культурно-исторического значения; — проведение тематических экскурсий в парках и скверах вызывает познавательный интерес у учащихся и способствует их эколого-эстетическому и патриотическому воспитанию [4].

На взгляд автора, следует также выделить и проблемы: — недостаточно зеленых зон для школ окраин города; — требуется оборудование мест отдыха, детских и спортивных площадок; — неосведомленность педагогов о туристско-рекреационных ресурсах парков и скверов; — удаленность школ от естественных природных комплексов (относительно естественных): парк им. Ю.А. Гагарина, памятник природы (только школа №48 близко расположена); Гилёвская роща (сравнительно недалеко – школа №41); лесопарк Затюменский (памятник природы) – база СДЮШОР №2, школа №18.

Автору видятся пути решения сложившихся проблем, можно предложить следующие рекомендации, необходимо:

• проведение подготовки учителей к созданию и организации экотроп в условиях прилегающих к школе территорий (опыт МОУ СОШ-27);
• создание курсов переподготовки педагогов (опыт Летней школы 2013 и 2014 гг. года, на базе Старой Заставы, зеленая зона ТЭЦ-2; природный парк «Припышминские боры» В РАЙОНЕ ТУРБАЗА «Азимут»«);
• издание буклетов-путеводителей, методического материала для учителей школ;
• усилить подготовку студентов и специалистов в области туризма по изучению туристско-рекреационных ресурсов парков, скверов города Тюмени по проектированию и созданию турпродукта.

В результате SWOT –анализа (таблица 1) социально-экономического положения рекреации города Тюмени выявлены основные влияющие факторы и тенденции:

Работает муниципальная программа «Развитие благоустройства и охраны окружающей среды в городе Тюмени на 2015 — 2020 годы»

В программе определены Проблемы, препятствующие устойчивому развитию благоустройства и охраны окружающей среды города Тюмени: недостаточный уровень экологической культуры и ответственности населения города Тюмени за состояние окружающей среды.

Причина возникновения проблемы — недостаточная вовлеченность населения в мероприятия по охране окружающей среды.

Вовлечение взрослого населения в проведение мероприятий по охране окружающей среды будет способствовать снижению количества нарушений требований законодательства в сфере охраны окружающей среды и улучшению общей экологической ситуации на территории города.

2) Высокий уровень загрязнения поверхностных водных объектов (далее — водные объекты), находящихся в муниципальной собственности города Тюмени, и недостаточность зон отдыха на водных объектах, находящихся в муниципальной собственности города Тюмени.

Причины возникновения проблемы:

• низкая способность водных объектов к самовосстановлению;
• расположенность водных объектов в селитебной зоне;
• сток ливневых и талых вод в водные объекты по уклонам местности;
• загрязнение и захламление прибрежных полос и водоохранных зон;
• недостаточный уровень благоустройства большинства зон отдыха на водных объектах города [5,6].

Несоответствие качества воды в водных объектах, находящихся в муниципальной собственности города Тюмени, нормативным показателям объясняется отсутствием гидрологической связи с другими водными объектами и отсутствием источников для обновления водоема. Это приводит к накоплению загрязняющих веществ в воде и донных отложениях, поступающих с поверхностными водами и, как следствие, к токсическому воздействию на биоценоз водоема. Проведенные в 2013 году исследования экологического состояния обособленных водных объектов города Тюмени (прудов, обводненных карьеров) показали, что данные водные объекты являются умеренно загрязненными. В воде исследуемых водоемов отмечается превышение нормативных значений показателей содержания железа, марганца, химического потребления кислорода. Причиной загрязнения обособленных водных объектов на территории города является загрязнение природной воды вследствие миграции загрязняющих веществ из талых вод. Мусор, ливневые сточные воды, нанос с дворовых территорий и дорог, плохо очищенные сточные воды в изобилии доставляют в водоемы органику. Избыток в водоеме органических веществ приводит к нарушению биологического равновесия и подавлению биологического самоочищения водоема, а затем и к изменению типа экосистемы водоемов на эвтрофный (цветение воды, зарастание водоема).

Деятельность органов местного самоуправления города Тюмени направлена на выявление и пресечение нарушений Правил благоустройства, контроль за исполнением юридическими и физическими лицами действующих муниципальных правовых актов, регламентирующих технологические операции и кратность выполнения работ по содержанию территорий общего пользования. За нарушение требований Правил благоустройства предусмотрена административная ответственность в соответствии со статьей 4.2 Кодекса Тюменской области об административной ответственности от 27.12.2007 N 55 [6,7]. .

Недостаточный уровень благоустройства зон отдыха, качества воды в водных объектах (обводненные карьеры Северный, Войновский, Утиный) не позволяет выполнять требования, предъявляемые к пляжам в соответствии с ГОСТ 17.1.5.02-80 «Охрана природы. Гидросфера. Гигиенические требования к зонам рекреации водных объектов», в связи с чем на этих водных объектах пляжные зоны не организованы, планируется организация зон отдыха в качестве соляриев.

Таким образом, проблема недостаточности площадей пляжей для жителей города Тюмени остается актуальной. В 2015 — 2020 годах запланировано увеличение количества мест отдыха населения на водных объектах.

3) Высокий уровень негативного антропогенного воздействия на территории городских лесов, расположенных в границах города Тюмени.

Причины возникновения проблемы:

• возгорание лесных насаждений в городских лесах, расположенных в границах города Тюмени;
• захламление, загрязнение городских лесов, расположенных в границах города Тюмени, твердыми коммунальными отходами (далее — ТКО) и крупногабаритным мусором (далее — КГМ).

В случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим.

На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов.

При проведении ежедневного патрулирования территории городских лесов, расположенных в границах города Тюмени, в пожароопасный период установлено, что возгорания лесных насаждений возникает по причине несоблюдения требований нормативно-правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов по пожарной безопасности. [7]. Жители города, выбирая места для отдыха на территории городских лесов, не всегда выбирают обустроенные места, таким образом, при разведении костра вне обустроенных мест увеличивается вероятность возгораний.

Несоблюдение требований Правил благоустройства, недостаточное количество мусоросборников для ТКО в садоводческих товариществах, расположенных в непосредственной близости от городских лесов, приводит к захламлению, загрязнению территории городских лесов ТКО и КГМ.

Кроме того, часть участков городских лесов размещена вдоль автомобильных дорог, что также влияет на захламленность территории лесов от бытового мусора [8].

Таким образом, решение указанной проблемы остается актуальным.

4) Недостаточный уровень благоустройства озелененных территорий, предусмотренных проектами планировки территории и расположенных на земельных участках, предоставленных в пользование территориальным органам Администрации города Тюмени или подведомственным им муниципальным учреждениям, либо размещенных на основании разрешения на использование земель или земельного участка, выданного территориальным органам Администрации города Тюмени или подведомственным им муниципальным учреждениям в соответствии с постановлением Правительства Тюменской области от 03.06.2015 N 238-п «Об утверждении Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях и земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута» (далее — озелененные территории).

Причины возникновения проблемы:

• неравномерность размещения объектов озеленения в условиях активной застройки территории города;
• снижение площади озелененных территорий отдельных районов города Тюмени в связи с изъятием земельных участков в целях строительства объектов капитального строительства и линейных объектов;
• невозможность использования для отдыха населения озелененных территорий в связи с недостаточным уровнем их благоустройства.

В городе Тюмени проводятся работы по определению земельных участков для размещения новых объектов озеленения. Вместе с тем, для решения общегородских проблем производится частичное изъятие земельных участков, предусмотренных под создание объектов озеленения:

• в 10-м планировочном районе «Тюменский» Генеральным планом городского округа город Тюмень, утвержденным решением Тюменской городской Думы от 27.03.2008 N 9 (далее — Генеральный план города), предусмотрено размещение озелененной территории общего пользования (бульвара) по ул. Николая Федорова (между ул. Д. Менделеева и ул. Н. Зелинского). В настоящее время территория, запланированная под размещение бульвара, частично предоставлена под строительство;
• в 1-м планировочном районе «Березняковский» Генерального плана города в районе д. Казарово на ранее предусмотренной территории под размещение озелененной территории общего пользования в настоящее время осуществляется строительство индивидуальных жилых домов;
• в 1-м планировочном районе «Березняковский» Генерального плана города ранее предусмотренная территория для увеличения территории сквера «Пограничников» была изъята под строительство транспортной развязки.

Возникает проблема невозможности существенного увеличения площадей озеленения в конкретных планировочных районах и создания новых зон рекреации. Следовательно, возникает задача максимального сохранения существующих озелененных территорий [9].

Вопрос увеличения и сохранения количества озелененных территорий и обустроенных озелененных территорий, используемых в рекреационных целях, на территории города остается актуальным, требующим активного участия органов Администрации города Тюмени, населения и общественности.

Важно использовать рекреационный и экологический потенциал указанных территорий.

Таким образом, важным и требующим решения остается вопрос использования в рекреационных целях прилегающих территорий дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций, организаций здравоохранения, культуры, дворовых территорий города Тюмени, в том числе путем благоустройства этих территорий.

Основное внимание следует уделять: охране зеленых насаждений, сохранению каждого дерева, если оно не требует в силу возрастных изменений или болезни плановой рубки и ухода; повышению уровня озеленения территорий отдельных районов города; формированию системы озелененных территорий на основе благоустройства и озеленения водоохранных зон водных объектов, придорожных полос; поэтапному обогащению видового состава зеленых насаждений (липа, клен, вяз).

5) Недостаточный уровень благоустройства дворовых территорий в городе Тюмени.

Причины возникновения проблемы:

• недостаточный уровень вовлеченности населения в проведение мероприятий по благоустройству дворовых территорий;
• особенности рельефа местности (высокий уровень грунтовых вод и отсутствие естественных уклонов рельефа);
• неполное выполнение работ по благоустройству на отдельных дворовых территориях в предыдущие годы;
• высокая плотность застройки территории города.

Стратегическая цель, на достижение которой направлена реализация Программы: Решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Существующие нормативные документы во многом декларативны и в малой степени способствуют сохранению окружающей среды, в том числе зеленых и охранных зон поселений. Даже если участок леса будет иметь статус сквера, законодательно он практически не защищен ни от инвесторов-застройщиков, ни от нерадивых местных жителей. Любые вопросы решаются «по согласованию» с соответствующими организациями.

Основными угрозами для зелѐного фонда городов являются:

Неэффективная система поддержания и обновления зелѐных насаждений;

1. Отсутствие законодательно закреплѐнного статуса зелѐных и охранных зон, по причине чего они могут отражаться на планово-картографическом материале мэрии пустырями или землями, отведѐнными под резерв, и вполне логично выделяются под строительство;
2. Уничтожение внутриквартальных зелѐных насаждений в результате точечной застройки; недостаточный контроль за компенсационным озеленением при строительстве и реконструкции жилых, производственных, общественных объектов;
3. Ухудшение состояния зелѐных зон в результате недостаточной экологической культуры населения (вытаптывание, несанкционированные парковки);
4. Несоответствие финансирования нормам, заниженные нормативы финансирования «зелѐного» строительства и содержания зелѐных насаждений, что является следствием недооценки их экономического и социального значения.

Таким образом, очевидно, что последствия утраты земель рекреационных и охранных зон неуклонно ухудшается состояние окружающей среды и качество жизни горожан, в связи с чем управление зеленым фондом необходимо рассматривать как часть концепции устойчивого развития городов. Причем целью управления должно стать системное наращивание природного потенциала территории субъекта федерации

Литература

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в редакции от 01.10.2018 года).
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в редакции от 03.08.2018 года).
3. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 № 218-ФЗ.
4. Куприна Л.Е. Зеленые насаждения города Тюмени как туристко-рекреационный ресурс. История, культура, экономика Урала и Зауралья. 12-13 ноября 2015 г., с.201-203
5. Черданцева Н. Г., Бударова В. А., Медведева Ю.Д.Некоторые вопросы получения кадастровой документации с использованием земельно-информационных систем // Перспективы науки. -2015. -Вып. 11 (74). -С. 173-177. 
6. Кустышева И.Н.Некоторые технические решения по защите земельных ресурсов в нефтегазовом комплексе // Защита окружающей среды в нефтегазовом комплексе. 2015. № 1. С. 23-26.  
7. Budarova V.A., Martynova N.G., Medvedeva J.D., Budarov V.P. Modern technologies for providing spatial data of territories of fields. Revista ESPACIOS. Vol. 39 (Number 26) Year 2018 Page [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.revistaespacios.com/a18v39n26/18392622.html (дата обращения 25.11.2018)
8. Кравченко, Е. Г. Проблемы паковочных мест в жилых микрорайонах города Тюмени / Е. Г. Кравченко, О. В. Пелымская // Актуальные проблемы строительства, экологии и энергосбережения в условиях Западной Сибири: сборник материалов международной научно-практической конференции. -Тюмень, 2014. -С. 147-151 
9. Избранные проблемы и перспективные вопросы землеустройства, кадастров и развития территорий — 2017 : коллективная монография / кол. авторов ; под общ. ред. А.П. Сизова. — Москва : РУСАЙНС, 2018. — 262 с.