УДК 332.2

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10580

Трансформация закона о землеустройстве: проблемы и перспективы 

Тransformation of the law on land management: challenges and prospects

Барсукова Галина  Николаевна, кандидат экономических наук, доцент ВАК, профессор кафедры землеустройства и земельного кадастра, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина, г. Краснодар, E-mail: galinakgau@yandex.ru 

Barsukova Galina Nikolaevna, сandidate of economics, assistant professor VAK, professor of the Department of Land Management and Land Cadastre Kuban State Agrarian University, Krasnodar, E-mail: galinakgau@yandex.ru 

Юрченко Ксения Александровна, кандидат экономических наук, старший преподаватель землеустройства и земельного кадастра, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина, г. Краснодар, E-mail: ivahno-ks@mail.ru

Yurchenko Ksenia Alexandrovna, сandidate of economics, senior lecturer, of the Department of Land Management and Land Cadastre Kuban State Agrarian University, Krasnodar, E-mail: ivahno-ks@mail.ru

Литра Елена Николаевна, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина, г. Краснодар, E-mail: litraen@yandex.ru

Litra Elena Nikolaevna, student in the master’s programme of the Faculty of Land Management Kuban State Agrarian University, Krasnodar E-mail: litraen@yandex.ru 

Пощенко Дмитрий Андреевич, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина, г. Краснодар, E-mail: mitya.poshenko@yandex.ru

Poshchenko Dmitry Andreevich, student in the master’s programme of the Faculty of Land Management Kuban State Agrarian University, Krasnodar E-mail: mitya.poshenko@yandex.ru 

Аннотация. В статье дан экскурс в историю зарождения  и развития землеустройства  в России. Выполнена оценка проекта федерального закона «О землеустройстве», основанного на отмене категорий земель, добровольности осуществления землеустроительных мероприятий. Сделан вывод, что предложенная схема землеустройства не решит существующие проблемы землевладения (землепользования). Авторами предложена уточненная модель современного землеустройства, адаптированная к условиям рыночной экономики с учетом современных проблем использования земельных ресурсов  РФ,  учитывающая мнения ученых и представителей профессионального землеустроительного сообщества.

Summary. The article provides an excursion into the history of the origin and development of land management in Russia. The assessment of the draft federal law “On land management”, based on the abolition of land categories, the voluntariness of the implementation of land management activities, was carried out. It is concluded that the proposed land management scheme will not solve the existing problems of land tenure (land use). The authors proposed a refined model of modern land management, adapted to the conditions of a market economy, taking into account modern problems of the use of land resources in the Russian Federation, taking into account the opinions of scientists and representatives of the professional land management community. 

Ключевые слова: землеустройство, закон, нормативно-правовое обеспечение, территориальное зонирование, землеустроительная документация.

Keywords: land management, legal support, territorial zoning, land management documentation

Введение

Современное землеустройство согласно Земельному кодексу РФ (гл. XI. ст. 68) включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Термин «землеустройство», по данным профессора Ф. Г. Некрасова, появился в русском языке только в 1906 г. Ранее при осуществлении землеустроительных действий употребляли термины «землемерие», «землемерство», «межевание», «поземельное устройство».

В 1907-1910 гг. в России были проведены землеустроительные работы по разверстанию селений с общинным и подворным землепользованием на хутора и отруба и выделу к одному месту отдельных участков из общинных земель для 963194 дворов 49109 сельских обществ. Были выполнены  землемерные работы по единоличному землеустройству на площади 4,5 млн. га и работы по групповому землеустройству (разделу земель между селениями, выделу земель под выселки, разверстанию чересполосности надельных земель, общности землепользования и др.) на территории 364853 дворов, площадью 3,3 млн. га. Содержание землеустройства как главного механизма  реализации Столыпинской земельной реформы стало регулироваться Высочайше утвержденным 29 мая 1911 г. Законом о землеустройстве. Этот закон по своему значению, содержанию, целям, задачам, научной и практической обоснованности, методам и масштабам осуществления выделял Российскую Империю из состава ведущих государств мирового сообщества как Великую державу, способную за счёт глобальных перемен в землепользовании, сделать мощный рывок в развитии экономики и социальной жизни в стране [8].

Несмотря на то, что термин «землеустройство» появился в истории России в начале  XX в., работы по межеванию земель известны с Киевской Руси. Первые масштабные межевые работы в России проводились во время писцовых описаний, когда в целом по государству отсутствовала ясность в количестве и качестве земель поместий и вотчин, дворцовых, государственных, монастырских, церковных, крестьянских земель. Писцовые описания начались в 1551 г. при Иване Грозном и продолжались до конца XVII в. Главной их задачей было установить границы (межи) между землевладельцами и сделать их описание, разрешить земельные споры.

С первой половины XVIII в. в России из-за сильной запутанности земельных отношений началось генеральное межевание, которое длилось почти 100 лет, до 1861 г.  Инструкция Генерального межевания подтвердила одну из статей Уложения 1649 г., в силу которой отдельные владельцы, в случае желания размежеваться, могли просить о высылке для этого межевщиков. При этом требовалось полюбовное соглашение владельцев относительно развода земель и принятие ими на свой счет расходов по содержанию межевых партий. Так возникло специальное межевание, через землемеров генерального размежевания земель и по его правилам.

Это был 1-й этап специального межевания – межевание через уездных землемеров. Оно длилось около 30 лет (1806–1836). Межевание проводилось при условии добровольного согласия на размежевание.

2-й этап специального межевания – через посредников (1836–1853) был предусмотрен в целях ускорения межевых работ. В уездах была введена должность посредников – выборных из местного дворянства для осуществления посреднических действий при наличии спорных вопросов.

3-й этап специального межевания длился с 1853 г., когда был издан Закон о судебно-межевом разбирательстве, до 1913 г. – окончания работ. Это был этап судебно-межевого разбирательства.

Во многих губерниях специальное межевание не было закончено, но в условиях Первой мировой войны работы продолжаться не могли.

Генеральное и специальное межевание имели признаки землеустройства. Они обеспечили установление порядка в земельных делах, способствовали  развитию капиталистических отношений в России.

После реформы 1861 г. чересполосица в расположении помещичьих и крестьянских земель  оказалась тормозом для перехода к капиталистической системе хозяйства. Поэтому возникла необходимость в размежевании частновладельческих и крестьянских земель, в ходе которой нужно было устранить чересполосицу, свести земли отдельных землевладений к одному месту, предоставить крупным землевладельцам возможность ввести самостоятельные севообороты.

Переход к капиталистической организации производства требовал от землевладельцев более рационального внутреннего земельного устройства хозяйств. В ходе землеустройства крупных имений их территории разбивались на отдельные хозяйственные единицы, внутри которых вводились севообороты, нарезались поля. Эти работы положили начало внутрихозяйственному землеустройству [6].

Следует отметить, что работы по землеустройству образуемых хуторов и отрубов при проведении Столыпинской реформы оплачивало государство. На землеустройство было израсходовано 134,5 млн руб, на переселение – 162 млн руб., плюс на агрономическую помощь земства отдали более 66 млн руб.
Правительственные ссуды крестьянам составили почти 33 млн руб.
Итого в сумме около 400 млн руб. [10].

В начале 1930-х годов термин «внутрихозяйственное землеустройство» появился в специальной и учебной землеустроительной литературе в связи с массовой коллективизацией и необходимостью землеустройства вновь образованных сельскохозяйственных предприятий.

В редакции Земельного кодекса 1970 года, было закреплено, что проект внутрихозяйственного землеустройства, как и все землеустроительные мероприятия, является государственными и выполняется за счет государственных средств. Были закреплены требования, относящиеся к внутрихозяйственному землеустройству: обязательность  проведения внутрихозяйственного землеустройства для каждого колхоза и совхоза.   

С принятием в 1991 году нового Земельного кодекса РСФСР разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства была включена в состав самостоятельных землеустроительных действий. В результате объемы работ по составлению проектов внутрихозяйственного землеустройства существенно снизились (рисунок 1).

Такая ситуация отрицательно сказалась на конкурентоспособности российского сельского хозяйства, эффективности сельскохозяйственных организаций.

В Краснодарском крае в конце XX в. институт «Кубаньгипрозем» уделял большое внимание разработке проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства с введением укрупненных севооборотов, обновлению картографического материала, проведению масштабных почвенных обследований на территории края, составлению почвенных карт на землепользование каждого колхоза и совхоза.

Проекты Института «Кубаньгипрозем» были направлены на эффективное использование сельскохозяйственных угодий в аграрном производстве и реализацию программы по защите и охране земель. В 90-е годы в регионе массовая разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства была прекращена. В начале XXI в. Южным филиалом ОАО Госземкадастрсъемка – «ВИСХАГИ» были разработаны проекты внутрихозяйственного землеустройства на эколого-ландшафтной основе только для 17 сельскохозяйственных организаций Краснодарского края, позднее такие работы совсем перестали выполняться по причине отсутствия финансирования.

Землеустройство всегда было основой государственного управления земельными ресурсами и эффективного регулирования земельных отношений. Аморфность земельной политики, непоследовательность правового регулирования земельных отношений полностью разрушили ранее действовавшую в стране систему землеустройства.

18 июня 2001 года был принят Федеральный закон №78-ФЗ «О землеустройстве», который впервые указал на обязательность проведения землеустройства в случаях изменения границ объектов землеустройства, предоставления и изъятия земельных участков, перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства. Этот закон с 2001 по 2020 год был переиздан десять раз, и в каждой новой редакции происходили значительные изменения, часто с удалением из закона некоторых абзацев или целых статей [3].

В результате современной земельной реформы изменился земельный строй, изменились цели и задачи землеустройства, которые необходимо связывать с восстановлением свойств земли как незаменимого природного ресурса, с созданием инновационной системы землевладения (землепользования), позволяющей развивать и повышать эффективность производства сельскохозяйственной продукции, с формированием и  обеспечением устойчивости земельно-имущественного комплекса, составляющего основу агропромышленного сектора экономики.

Сегодня можно уже говорить о том, что преобразования, начатые в нашей стране в 90-е годы прошлого столетия, лишь частично достигли своей цели. Фактически перераспределенными оказались только сельскохозяйственные угодья, а большая часть земель сельскохозяйственного назначения так и остались в государственной собственности.

В Краснодарском крае по данным Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на начало 2020 г. в  государственной и муниципальной собственности находится 3910,5 тыс. га или 51,8 % (рисунок 2).

Четкая государственная земельная политика не выстроена, базовые направления развития земельной отрасли, в том числе основы государственного управления земельными ресурсами не определены. Хаотичное и бессистемное правовое регулирование земельных вопросов органами государственной власти привело к массовым земельным спорам, злоупотреблениям полномочиями со стороны должностных лиц органов власти, коррупционным проявлениям в вопросах предоставления земель, запутанности земельных отношений и социальной напряженности в обществе.

Снижение роли землеустройства и ликвидация его институтов способствовали разрушению сельскохозяйственного землевладения (землепользования) и утрате государством функции управления земельным фондом, устойчивой тенденции снижения плодородия сельскохозяйственных угодий, отсутствию точных данных о количественном и качественном состоянии земельного фонда страны [7, 17].

Для решения перечисленных проблем необходимо построить новую модель системы землеустройства.

Современное землеустроительное сообщество последние два года активно обсуждает Проект федерального закона «О землеустройстве», который был разработан Министерством экономического развития Российской Федерации во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 17 января 2018 года № ДМ-П11-2пр. Разработаны и готовятся к принятию соответствующие изменения в Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ [1].

Результаты и обсуждение

Трансформация закона «О землеустройстве» основана на переходе от деления земель на категории к территориальному зонированию, последовательному снижению регулирующей функции государства в системе землеустройства, добровольности землеустройства [2].

В проекте закона:

• утрачено традиционное понятие землеустройства;
• не раскрыто содержание землеустройства;
• не дано определение  объектов землеустройства;
• не конкретен и размыт перечень видов землеустроительных работ;
• институт землеустройства  применяется только к землям, используемым в сельском хозяйстве;
• приведены некорректные понятия: «почвенная оценка», «вспомогательные и отсроченные виды разрешенного использования», «недостатки землепользования – это существование», «ненадлежащий севооборот» и т. д.;
• не отражены в полном объеме критерии «добровольного» и «обязательного» землеустройства;
• отсутствуют вопросы финансирования разработки землеустроительной документации.

Модель землеустройства, предлагаемая в проекте закона, не предусматривает одну из важнейших функций государственного регулирования организации и комплексного освоения территории страны – пространственное планирование использования земель. В масштабах всей страны землеустройство ограничивается всего тремя направлениями:

• планирование и обеспечение условий для надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения;
• изучение состояния земель, предотвращение их порчи;
• описание границ муниципальных образований, границ субъектов РФ.

Землеустроительные мероприятия предлагается осуществлять только на землях сельскохозяйственного назначения. Они не включают землеустроительное зонирование межселенных территорий, установление границ территориальных зон, образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, межевание земель, землеустроительное обеспечение  оборота земель. Государственный мониторинг и инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения в проекте закона тоже не предусмотрены.

В перечне землеустроительной документации отсутствуют такие важные документы, как схемы отнесения земель к федеральной собственности,  собственности  субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; схемы землеустройства территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, схемы использования и охраны земель, схемы городского землепользования;  проекты перераспределения земель, установления границ территориальных зон; материалы межевания земель, проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты рекультивации нарушенных земель; материалы топографо-геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ по землеустройству; материалы по инвентаризации земель; тематические карты и атласы состояния и использования земель и другие виды землеустроительной документации [4].

Как и  большинство ученых и специалистов в области землеустройства и регулирования земельных отношений считаем, что объектом землеустройства должен являться весь земельный фонд страны,  невозможно объективно решить проблемы устройства территорий в сельских и муниципальных образованиях, затрагивая только земли сельскохозяйственного назначения [5, 11, 13, 14].

По-нашему мнению, не обоснованным было исключение из закона «О землеустройстве» понятия территориального и внутрихозяйственного землеустройства.

Согласно проекту закона «О землеустройстве» [2] выполнение проектов землеустройства не подлежит контролю со стороны государства, а ограничивается исключительно авторским надзором землеустроителя, то есть лицом, осуществляющим землеустроительные мероприятия. При этом сведения, полученные в ходе авторского надзора, могут являться основанием для внесения изменений в землеустроительные документы, прекращение (возобновление) государственных мер поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Такая схема неизбежно приведет к злоупотреблениям и коррупционным проявлениям, увеличению количества судебных споров. По нашему мнению, надзор за проведением землеустройства, осуществлением землеустроительных мероприятий и соблюдением установленных требований нормативно-технических документов при разработке землеустроительной документации должен быть исключительно функцией уполномоченного федерального органа исполнительной власти.   

Система землеустройства не может быть добровольной. Принцип добровольности исключает проведение своевременных массовых работ по землеустройству: оценку качества земель, их инвентаризацию и разграничение, упорядочение использования земель и других работ, в результате выполнения которых  формируется информационная основа для ведения единого государственного реестра недвижимости, для организации эффективного регулирования земельных отношений и комплексного системного управления земельными ресурсами страны [12].

Проект закона не предусматривает создание в  Российской Федерации ведомства, контролирующее и учитывающее использование земель, принимающее стратегические решения в области управления земельными ресурсами, осуществляющее государственную земельную политику, направленную на совершенствование земельных отношений [16].

Модель землеустройства, предложенная в проекте федерального закона «О землеустройстве», который размещен на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов под номером ID проекта 02/04/01-19/00087994, не решит существующие проблемы эффективного использования земельных ресурсов, регулирования земельных отношений. В системе регулирования земельных отношений, что особенно важно на современном этапе развития экономики, главную роль должно играть землеустройство (рисунок 3).

Выводы:

1. Создание в России новой современной модели землеустройства должно основываться на том, что Землеустройство – это система государственных мероприятий, направленных на организацию использования и охрану земельного фонда страны в целом, без разделения на категории земель. Такая система позволит эффективно использовать земельные ресурсы, улучшить экологическую обстановку, увеличить налогооблагаемую базу, защитить права землевладельцев (землепользователей), сократить количество земельных споров, повысить эффективность регулирования земельных отношений. 
2. Только на основе землеустройства можно успешно реализовать земельную политику государства, обеспечить упорядочение использования земель, рациональное использование сельскохозяйственных угодий, сохранение уровня плодородия почв, эффективное ведение сельскохозяйственного производства.
3. Развитие современного агропромышленного комплекса, возможно только на основе системного, регулярного, рационального и научно-обоснованного управления земельными ресурсами, основанного на государственном землеустройстве.
4. Необходимо вернуть в оборот термины «внутрихозяйственное землеустройство» и «территориальное землеустройство», а также виды работ и документацию, связанные с ними: схемы землеустройства всей территории Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований, схемы использования и охраны земель, противоэрозионной организации территории;  проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты рекультивации нарушенных земель; почвенные и геоботанические обследования; инвентаризацию земель; тематические карты и атласы состояния и использования земель и другие.
5. Необходимо создать единый земельный орган, наделенный соответствующими полномочиями принятия решений в области использования земель на федеральном и региональном уровне.

 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях перехода от деления земель ‎на категории к территориальному зонированию) и в связи с принятием Федерального закона «О землеустройстве» : проект федер. закона (ID проекта: 02/04/01-19/00087980, дата создания – 25.01.2019, разработчик – Минэкономразвития России). [Электронный ресурс] Режим доступа: http://regulation.gov.ru.
2. О землеустройстве: проект федер. закона (ID проекта: 02/04/01-19/00087994, дата создания – 28.01.2019, разработчик – Минэкономразвития России). [Электронный ресурс] : https://regulation.gov.ru/projects#npa=87994.
3. О землеустройстве: федер. закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/docu­ment/­cons_doc­_LAW_32132/
4. О совершенствовании правового регулирования землеустроительной деятельности (в порядке продолжения обсуждения проекта нового федерального закона «О землеустройстве») / С. Н. Волков //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2019. – № 5 (172). – С. 5-18.
5. Алакоз В. В. Управление системой владения и пользования земельны­ми ресурсами сельскохозяйственного назначения / В. В. Алакоз // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2019. – № 4. – С. 36–42.
6. Барсукова Г. Н. Арендные земельные отношения / Г. Н. Барсукова, К. А. Юрченко // Труды Кубанского государственного аграрного университета. – 2013. – № 42. – С. 20–24.
7. Барсукова Г. Н. История земельных отношений и землеустройства: учеб. пособие / Г. Н. Барсукова, К. А. Юрченко, Н. М. Радчевский // Краснодар, 2011. – 463 с.
8. Барсукова Г. Н. Оптимизация структуры посевных площадей при условии сохранения почвенного плодородия как фактор повышения эффективности аграрного производства / Г. Н. Барсукова, Л. А. Мироненко, К. А. Юрченко // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. – 2016. – № 115. – С. 1170-1180.
9. Волков С. Н. Содержание и значение Закона о землеустройстве от 29 мая 1911 г. в осуществлении земельных преобразований в России. (К 100-летию со дня утверждения). Электронный ресурс. Режим доступа: гузмосква.рф/media/462.doc
10. Забугин Н. Н. Ведение государственного кадастра недвижимости в муниципальном образовании (районе, городе): учеб.-метод. пособие / Н. Н. Забугин, К. А. Юрченко / Краснодар: КубГАУ, 2010. – 128 с.
11. Земельная реформа: история и современность / Г. Барсукова, В. Нечаев, Н. Кравченко, К. А. Юрченко // Экономика сельского хозяйства России. – 2011. – № 5. – С. 24–36.
12. Нечаев В. И. Собственность на землю и земельные отношения: институциональный подход / В. И. Нечаев, Г. Н. Барсукова, С. М. Резниченко // Экономика сельского хозяйства России. – 2012. – № 3. – С. 68–77.
13. Сулин М. А. Землеустройство как механизм реализации государст­вен­ной земельной политики / М. А. Сулин, В. А. Павлова, Г. А. Ефимова // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2019. – № 4. – С. 42–51.
14. Хлыстун В. Н. О принципах и содержании проекта нового закона «О землеустройстве» / В. Н. Хлыстун, В. Н. Семочкин, Т. В. Папаскири // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. – 2019. – № 9. – С. 52-56.
15. Шаповалов Д. А. Некоторые вопросы к проекту новой редакции федерального закона «О землеустройстве» / Д. А. Шаповалов, С. А. Липски // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. – 2019. – № 4 (171). – С. 59-62.
16. Юрченко К. А. Организационно-экономический механизм регулирования земельных отношений в аграрном секторе экономики (по материалам Краснодарского края): автореферат дис. … канд. экон. наук / Юрченко К. А. // Кубан. гос. аграр. ун-т. Краснодар, 2015. – 22 с.
17. Юрченко К. А. Регулирование земельных отношений при упорядочении земель, находящихся в долевой собственности (на примере Краснодарского края): дис. … канд. экон. наук / Юрченко К. А. // М.: Гос. ун-т. по землеустройству, 2019. – 186 с.
18. Yurchenko K. A. Modeling of the planting acreage structure with regard to a maintenance of the soil fertility / G. N. Barsukova, L. A. Mironenko, K. A. Yurchenko // British Journal for Social and Economic Research. – 2016. – Т. 1. – № 2. – С. 39–47.