Обеспечение целевого использования сельскохозяйственных земель и сохранения их плодородия

С.Б. Огнивцев, д.э.н., профессор, главный научный сотрудник Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А. Никонова

Аннотация

Статья посвящена проблеме неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и быстрому уменьшению плодородия земель. Проанализированы различные оценки площадей неиспользуемых земель с позиций уменьшения площади посевов под различными группами сельскохозяйственных культур. Отмечено, что хотя большая часть неиспользуемых земель принадлежит государству, основные усилия государственных органов направлены на выработку инструментов изъятия неиспользуемых земель из частной собственности. Рассматриваются причины, по которым собственники не используют свои земли, и обосновывается вывод о неэффективности методов принудительного использования земель. Дан анализ действующих правил изъятия земель и обосновывается вывод о его неэффективности. Этот вывод подтверждается опытом реализации действующего порядка изъятия. Предлагаются и обосновываются изменения в налогообложении, которые создают экономические стимулы использования земель и одновременно позволяют радикально изменить негативные тенденции истощения плодородия земель.

Ключевые слова

Плодородие, почва, сельскохозяйственные земли, изъятие земель, земельный налог, кадастровая стоимость, бюджет, посевные площади, удобрения, гумус.

Annotation

The article is devoted to the problem of unused agricultural land and a rapid decrease in soil fertility. Various estimates of the acreage of unused land are analyzed from the standpoint of reduction of different groups of agricultural plants. Although the main part of the unused land belongs to the state, the efforts of the government focus on taking away the unused lands from their owners. The reasons that urge owners not to use their land are under consideration and the lack of effect of the forcible land requisition has been justified. The inefficiency of the acting rules of land withdrawal is proved. The experience of implementing the procedure of withdrawal confirms this conclusion. Proposed changing of the land tax creates economic incentives for land using and at the same time drastically changes the negative trend of the land fertility decrease.

Keywords

Fertility, soil, agricultural land, land requisition, land tax, cadastral cost, budget, acreage, fertilizers, humus.

По данным ФАО ООН, на площадь сельскохозяйственных угодий приходится  33% мировой площади суши, а на пахотные земли – около 10%. Структура сельскохозяйственных угодий в мире в целом характеризуется преобладанием естественных пастбищ (70,1%), пашня занимает 27,8%, а многолетние насаждения – лишь 2,1%. Наибольшие площади пахотных земель находятся в США (179 млн. га), Индии (170 млн. га), КНР (135 млн. га) и России (122 млн. га). При этом Россия располагает 9% всех продуктивных земель планеты. Вместе с тем на ее территории производится лишь около 2% мирового объема сельскохозяйственной продукции [1].

Россия обладает весьма внушительными земельными ресурсами для сельскохозяйственного производства. На 1 января 2016 площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 383,7 млн. га. Площадь сельскохозяйственных угодий в составе данной категории земель составила 197,7 млн. га. Еще 24,3 млн. га сельскохозяйственных угодий находится в землях других категорий. Всего сельскохозяйственных угодий в землях всех категорий – 222,1 млн. га.

Несельскохозяйственные угодья (земли под зданиями, сооружениями, внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями и т.д.) составляют 186,0 млн. га. Большую часть (около 55% или 101,4 млн. га) несельскохозяйственных угодий составляют земли, предназначенные для северного оленеводства.

В структуре сельскохозяйственных угодий во всех категориях земель площадь пашни составила 122,8 млн. га, залежи – 4,9 млн. га, многолетних насаждений – 1,9 млн. га, сенокосов – 24,0 млн. га, пастбищ – 68,5 млн. га.

По данным на 1 января 2016 значительная часть земель категории сельскохозяйственного назначения (66,5%) находилась в государственной и муниципальной собственности – 255,3 млн. га, в собственности граждан – 111,1 млн. га (29,0% площади категории), в собственности юридических лиц – 17,3 млн. га (4,5%). Заметим, что частные земли (в собственности граждан и юридических лиц) занимают около 65% сельскохозяйственных угодий в землях сельскохозяйственного назначения [2].

С 1990 года посевные площади под всеми культурами уменьшились с 117,7 млн. га до 80 млн. га. При этом площади под зерновыми и зернобобовыми культурами сократились с 63 до 47,1 млн. га, кормовых с 44,6 до 16,3 млн. га. Зато площади технических культур выросли с 6,1 до 13,6 млн. га.

Рис. 1. Посевные площади под культурами, тыс. га (по данным Росстат)

Таким образом, из имеющейся пашни (122,8 млн. га) не используется 42,8 млн. га. Из ранее засеваемой территории (117,7 млн. га) не используется 37,7 млн. га. Об использовании сенокосов и пастбищ судить труднее, но, конечно, они используются гораздо меньше, чем пашня. По данным, представленным субъектами Российской Федерации, общая площадь неиспользуемых земель составляет 39,4 млн. га (10,3% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения). Однако думаю, мы не ошибемся, если скажем, что в настоящее время не используется более 80 млн. га сельскохозяйственных угодий.

По оценкам Счетной палаты Российской Федерации [3], около 14,5% земель сельскохозяйственного назначения (примерно 56 млн. га) не используются по целевому назначению. В этих данных постоянно присутствует определенная путаница, связанная с терминами сельскохозяйственные угодья и земли сельскохозяйственного назначения. Наверно, когда Счетная палата сообщает о 56 млн. га неиспользованных земель, она не учитывает примерно 100 млн. га оленьих пастбищ, об использовании которых судить очень трудно. Если поделить площадь пастбищ на поголовье оленей, то окажется, что оленьи пастбища фактически пустуют. Очевидно, в данных Счетной палаты имеются в виду сельскохозяйственные угодья, а не все земли сельскохозяйственного назначения.

Из общей площади неиспользуемых сельскохозяйственных угодий  55,6% составляют земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которые никому не предоставлены в пользование. Остальную площадь составляют земли сельскохозяйственного назначения, не используемые по целевому назначению, находящиеся в собственности граждан, юридических лиц, а также земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, предоставленные в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение и аренду.

Таким образом, площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, согласно официальным данным, превышает показатель площади неиспользуемых земель находящихся в частной собственности.

Несмотря на это, основное внимание уделяется не обеспечению использования земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а выработке инструментов изъятия неиспользуемых земель из частной собственности.

При этом никто почему-то не задумывается о том, почему частный собственник, потративший часто немалые деньги на приобретение и оформление собственности на земельный участок, не стал его использовать по назначению. Причин такого поведения может быть несколько:

• собственник получил бесплатно или очень дешево приобрел по случаю участок у государства или муниципальных властей, и теперь просто не знает, что с этим участком делать;
• собственник хотел начать сельскохозяйственное производство, выделив, например, земельные доли, но у него нет средств для начала производства;
• собственник предполагал использовать участок для садоводства, дачного строительства или другим способом, но происшедшее в последние годы ужесточение в этом вопросе не позволили осуществить задуманное;
• участок был приобретен для перепродажи, но земельный рынок упал, и спекулятивные сделки стали не выгодны.

Прежде всего, стоит отметить, что все вышеперечисленные поведенческие мотивации вполне законны, собственник действует как добросовестный бизнесмен, и его не за что осуждать. Тем не менее, государство и, в какой – то мере, общество, относятся к праву собственности на земельный участок как к условному, феодальному праву. То есть, если собственник обрабатывает участок и получает сельскохозяйственную продукцию, все хорошо, и он может владеть участком, а если нет, то он должен быть лишен этого права, и государство подыщет более достойного, но столь же условного собственника. Плохо то, что такая позиция представляется большинству вполне правильной и не вызывает внутреннего протеста. Право собственности у нас в стране отнюдь не священно, и это большая, может быть, самая большая беда российской экономики. 

Нужно понять, что силовыми методами нельзя заставить бизнесмена (а собственник земельного участка – бизнесмен) вести успешный аграрный бизнес. Его можно вынудить имитировать деятельность, даже продать участок, но заставить вести бизнес нельзя. В бизнес нужно верить. Ему нужно отдаваться целиком, и бизнеса «из-под палки» не бывает. Поэтому лучше всего исключить из практики всевозможные попытки отобрать собственность. От этого гораздо больше вреда, чем пользы.

К сожалению, государство идет по другому пути. Оно изыскивает все новые пути «гуманного» отъема собственности. Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» регламентировал усовершенствованную процедуру изъятия земельных участков у собственника.

В соответствии со статьями закона, земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно изъят в двух случаях:

• если владелец использовал его способом, повлекшим за собой существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения или причинение вреда окружающей среде;
• если владелец если в течение трех и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению не использует его для ведения сельского хозяйства.

         Закон предписывает примерно следующий алгоритм изъятия земель:

1. Россельхознадзор устанавливает нарушение, и нарушитель получает административное взыскание;
2. Одновременно выносится предписание об устранении нарушений;
3. Если предписание не исполнено, материалы, подтверждающие не устранение правонарушений, направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
4. Одновременно в Росреестр направляется указание не регистрировать сделки с этим участком:
5. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня поступления материалов обращается в суд с требованием об изъятии земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения и о его продаже с публичных торгов;
6. Суд принимает решение об изъятии и продаже участка с торгов;
7. Аукцион начинается с рыночной или кадастровой цены;
8. Если первые торги не состоялись, цена снижается на 20%, и проводятся повторные торги;
9. Если повторные торги не дали результатов, земельный участок подлежит продаже посредством публичного предложения. Цена продажи такого земельного участка не может быть ниже 50% от начальной цены повторных торгов.
10. Если публичных предложений нет, участок может купить муниципалитет;
11. Наконец, если все это не удалось, орган исполнительной власти субъекта РФ обязан приобрести такой земельный участок в государственную собственность по минимальной цене торгов в форме публичного предложения.
12. Вырученные на торгах деньги идут бывшему собственнику участка за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов, проведение кадастровых работ, оценку рыночной стоимости и его обследования в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 года №101-ФЗ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”.

Для всех действий закон устанавливает четкие сроки исполнения.

Анализ алгоритма позволяет сделать вывод о его низком потенциале. Прежде всего, бросается в глаза отсутствие заинтересованности в этой процедуре у муниципальных органов и органов государственной власти.

Вывод о низкой эффективности регламентированного законом порядка действий подтверждается опытом реализации этого порядка. Так, за 2015 и девять месяцев 2016 года Россельхознадзор передал в уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации материалы по 1034 земельным участкам, неиспользуемым или используемым с нарушением требований земельного законодательства, на общей площади 49,4 тыс. га. По информации, полученной от уполномоченных органов субъектов, ими в суды было направлено 429 материалов дел для изъятия земель площадью 35,1 тыс. га. По результатам рассмотрения судами исковых заявлений об изъятии земель сельскохозяйственного назначения было вынесено 161 решение об удовлетворении требований об изъятии земель общей площадью 8,5 тыс. га и 147 решений об отказе — в отношении земель площадью 20,9 тыс. га. В результате всей проведённой работы состоялось всего лишь 7 публичных торгов по продаже земельных участков на площади 1,1 тыс. га. По результатам проведенных торгов 6 земельных участков общей площадью 415,5 га были вовлечены в сельскохозяйственный оборот [4]. Это для всей России. Вот такой результат!

Все дело в отсутствии заинтересованности в реализации этого алгоритма у всех его участников. Органам государственной и муниципальной власти фактически предлагается приобрести неиспользуемый (следовательно, далеко не лучший по плодородию и расположению участок) примерно за 40-50% кадастровой стоимости (рыночная стоимость, как правило, примерно равна кадастровой). Для черноземной зоны по такой цене можно приобрести очень неплохие участки. Приобретение по кадастровой стоимости в этих областях – довольно редкое явление. К тому же для этого не выгодного приобретения нужно грамотно провести довольно длительные работы.

Ситуацию можно изменить, если работы по указанному алгоритму поручить выбранной по конкурсу частной некоммерческой или коммерческой организации на условиях аутсорсинга с органом государственной власти субъекта федерации, уполномоченного вести эти работы. Если выбрать одну или несколько организаций, готовых провести эти работы, то оплатить их услуги можно из средств, которые поступят в бюджет субъекта в форме затрат на подготовку и проведение публичных торгов, проведение кадастровых работ, оценку рыночной стоимости и обследование участка на предмет плодородия. Сюда же могут быть приплюсованы судебные издержки, которые могут быть возложены на бывшего собственника судом и взысканы после продажи участка. Указанная организация будет заинтересована в этой работе и может стать движителем всего процесса изъятия и продажи неиспользуемых земель.

Однако я считаю, что этот путь, в принципе, не верен. Кстати, собственники, не использующие земельный участок, чаще всего наносят земле меньший ущерб, чем собственники, хищнически использующие земельный потенциал. А так, к сожалению, фактически поступает большая часть собственников. По информации НИИ агрохимии имени Д.Н. Прянишникова, с каждого гектара посевных площадей ежегодно выносится 108 кг питательных веществ, а вносится примерно четверть от этого числа. Следовательно, в среднем конечно, мы производим сельскохозяйственную продукцию из накопленных в почве питательных веществ.

В соответствии с законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» «Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения… принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если земельный участок используется с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации, повлекшим за собой существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения….».

Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения установлены Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. № 612 [5]:

• снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15 процентов или более;
• снижение кислотности в кислых почвах на 10% или более;
• повышение щелочности в щелочных почвах на 10% или более;
• снижение содержания подвижного фосфора на 25% или более;
• снижение содержания обменного калия на 25% или более.

При указанном снижении трех из пяти указанных критериев снижение плодородия признается существенным, и может быть начата процедура изъятия участка.

Снижение содержания органического вещества (гумуса) является наиболее острой проблемой сельского хозяйства России. Дело в том, что содержание гумуса растет при посадках многолетних кормовых культур (0,2–0,6 т/га в год), но убывает при возделывании зерновых (0,4–1 т/га) и технических культур (1,5–2,5 т/га). Поскольку, как видно из рис. 1, доля посевных площадей кормовых культур убывает, а технических растет, содержание гумуса быстро уменьшается. Восполнить его можно, внося органические удобрения и мелиоранты (трепел, глауконит и т.д.), но их приобретение и внесение требует дополнительных затрат. Поэтому последние десятилетия потери гумуса многократно превосходят его накопление.

Потери гумуса в свою очередь способствуют ухудшению структурных характеристик почвы и росту эрозионных процессов. По результатам обследований [6], почвы с низким содержанием гумуса (меньше 3%) занимают около 50 млн. га, с содержанием 3-4% – 21,1 млн. га. Кислые почвы, требующие незамедлительного известкования, занимают 34,6 млн. га. Около 23,1 млн. га занимают земли с низким или очень низким содержанием подвижного фосфора.

Для кардинального и справедливого решения проблемы не использования сельскохозяйственных угодий по назначению и одновременно для изменения губительной динамики уменьшения их плодородия предлагается поднять верхнюю границу ставки земельного налога для сельскохозяйственных земель с 0,3% до 1,5%. Для этого необходимо внести изменения в Статью 394 Налогового кодекса РФ.

На первый взгляд пятикратный рост ставки приведет к очень серьезным последствиям для сельского хозяйства. Однако если рассмотреть абсолютные значения налогов, то все оказывается отнюдь не столь грозным. Действительно, при средней кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий в регионах с развитым сельским хозяйством примерно 30 тыс. руб. за га. Земельный налог по ставке 0,3% составляет около 100 руб. за га, а по ставке 1,5% – 500 руб. за га. При реальной сельскохозяйственной деятельности доход с гектара исчисляется десятками тысяч рублей, и в этом случае обе ставки налога не являются проблемой. Однако для собственников земельных участков, которые по каким-то причинам не использует их, увеличенный в пять раз земельный налог станет хорошим стимулом для продажи или использования этого участка. При этом повышенный земельный налог не является штрафом или наказанием, и нет необходимости в специальных мерах по изъятию неиспользуемых земельных участков.

Предлагается поделить земельный налог между муниципальным и региональным бюджетами. Причем, в бюджеты сельских поселений, по-прежнему, будет поступать 0,3% кадастровой стоимости участков, а в региональный бюджет 1,2% кадастровой стоимости. При этом право взимать земельный налог по повышенной ставке будет предоставлено только тем регионам, которые примут программное мероприятие по использованию всех дополнительно полученных средств для компенсации землепользователем часть расходов по увеличению плодородия почв.

В специальном разделе региональных программ по повышению плодородия почв должны быть указаны направления затрат, которые могут частично компенсироваться за счет дополнительных налоговых поступлений. К ним могут быть отнесены: приобретение и внесение органических удобрений, биогумуса, мелиорантов (трепел, глауконит и др.), проведение противоэрозионных мероприятий, мер по раскорчевке участков, противодействие засолению и снижению кислотности почв (известкование и т.п.) и т.д.

Для плодородных черноземных регионов с высокой кадастровой стоимостью сельскохозяйственных угодий при компенсации, скажем, 50% затрат на повышение плодородия дополнительные затраты землевладельцев составят около 1500 руб. на га посевных площадей. Это может переломить негативную тенденцию уменьшения плодородия и, возможно главное, даст землевладельцам опыт использования мелиорантов и других улучшателей почвы, которые докажут им свою реальную экономическую эффективность, и это откроет перспективы их широкого использования уже с чисто рыночной мотивацией.

Литература

1. Рекомендации парламентских слушаний «Законодательное обеспечение эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения» «29» ноября 2016 г.
2. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации. Росреестр, 2016.
3. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. http://www.ach.gov.ru/press_center/news/25338.
4. О работе Россельхознадзора по инициированию изъятия земель сельскохозяйственного назначения. Официальный сайт Россельхознадзора, https://fsvps.ru/fsvps/news/19890.html , 2017.
5. Постановление Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/12188226/#ixzz4nZel37EP.
6. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2015 году. Москва. ФГБНУ «Росинформагротех», 2017.