Московский экономический журнал 4/2016

image_pdfimage_print

Безымянный 12

Шагайда Н.И., Алакоз В.В,

Перспективная земельная политика: какие вызовы перед ней стоят?

В статье обозначены наиболее острые проблемы в области земельных отношений и сформулированы вызовы, которые обязательно должны быть учтены в ходе разработки перспективной земельной политики в России до 2035 г.

The article indicates the most acute problems in land relations and formulates the challenges that have to be taken into account during the development of a promising land policy in Russia till 2035.

Ключевые слова: земельная политика, программа развития страны до 2035 г., основные вызовы, урегулирование конкуренции за землю между строительством и сельским хозяйством, гарантии прав на землю, расширение прав муниципалитетов и субъектов РФ 

Keywords: land use policy, country’s development program till 2035, main challenges, the resolution of construction and agriculture competition for land, guarantee of land tenure,  empowerment of municipalities and entities of Russian Federation

В настоящее время несколько групп экспертов, куда входит широкий круг ученых, практиков, чиновников, готовят предложения для Президента РФ и Правительства РФ в программу развития страны до 2035 г. Тема земельной политики, по нашему мнению, там должна быть обязательно. Этому есть сильное противодействие, поскольку в последнее время уже произошел перекос государственной политики в сторону создания условий для строительства. Признавая необходимость этого, было бы полезно скорректировать эту политику. Земля – основа развития всех отраслей, право на доступное жилье – не единственное право человека.  В этой связи рассматривать перспективную земельную политику как политику «упрощения и повышения эффективности регулирования и стимулирования конкуренции в сфере выделения земли и строительства» бесперспективно для дальнейшего развития страны. Для того, чтобы определиться с тем, на решение каких проблем должна быть направлена перспективная земельная политика, нужно сформулировать вызовы, стоящие перед обществом и затрагивающие землю. Этому и посвящена настоящая статья, которая написана с тем, чтобы вызвать дискуссию и уточнить выделенные авторами вызовы. Тем более, что эти вопросы активно обсуждаются [1,2,3,4].

Земля – основа территориально-экономического развития страны.  Доступ к ней, гарантии прав собственности, ограничения и обременения, устанавливаемые властью, существенно влияют на развитие экономики территории и удовлетворение общественных интересов. Это, в первую очередь, касается обеспечения населения России доступным продовольствием, жильем, современными коммуникациями и комфортной окружающей средой. Доходы от земли могут формировать существенную часть доходов муниципалитетов, сокращая размеры трансфертов из бюджетов других уровней. Положительный мировой опыт, например, Китая показал, что дешевые труд и земля стали основными факторами, обусловившими бум развития промышленности, жилищного строительства, социальных. Оборот прав на землю, платежи, связанные с землей – так называемые земельные финансы – позволяют сформировать там денежные потоки в местные бюджеты, обеспечивая до 70% от их доходной части.

В России земля до сих пор не стала драйвером экономического развития. Скорее, она превратилась в «оковы», массово обременяя уже имеющихся собственников издержками по доказательству своих прав на землю (внесение информации о ранее возникших правах на участки в новые реестры, дополнительные расходы на повторное межевание участков при изменении правил описания границ, защита в случае административных и судебных решений относительно ранее полученного набора прав на участок добросовестных приобретателей и т.д.). Заинтересованные в участках лица также несут издержки на поиск информации о наличии незанятых земель в государственной собственности, подготовку государственного участка к кадастровому учету, поиску информации об обременениях участка, доступу к аукциону, согласованиях всякого рода и тому подобное.  

При отсутствии предложения участков определенного назначения и расположенных в предназначенных для этого назначения зонах со стороны государства, бизнес взял на себя эти функции: по спорадическому желанию любого правообладателя из участка в частной собственности формируются новые участки с последующим обращением к властям за изменением их назначения. Преимущественно такая практика касается земель сельскохозяйственного назначения, точнее – сельхозугодий. Это определяется тем, что именно сельскохозяйственные угодья были объектом приватизации: около 70% из них сейчас находятся в частной собственности (в целом, доля государственной земли в России – около 92%). Это привело к хаотическому развитию территории, нарушениям интересов правообладателей соседних участков, нагрузке на инфраструктуру, искажению цен на рынке сельскохозяйственных земель. Последнее связано с тем, что цены сельхозучастков, которые потенциально можно использовать для иных целей, стали уже не ценами для сельского хозяйства, но еще не ценами участков для застройки. Это еще продолжает стимулировать спрос на них со стороны лиц для иных целей, но уже ограничивает доступ сельхозпроизводителей. В настоящее время приоритет использования продуктивных земель по факту трансформировался в приоритет урбанизированных земель без учета их плодородия. Бизнес методично пробивает все стоящие перед ним заслоны вовлечения таких земель под строительство: в 2006 г. была снята норма ЗК РФ о возмещении потерь сельскохозяйственного производства, размер которых зависел от плодородия. Уже несколько лет обсуждается законопроект об отмене категорий земель. Это снижает барьеры доступа к земле девелоперов, но оставляет высокопродуктивные земли без защиты при том, что проблема продовольственной безопасности требует рачительного к ним отношения. Конфликт между сельским хозяйством и строительством разного рода может быть урегулирован к обоюдному интересу за счет малопродуктивных и малоинтересных для сельского хозяйства земель, но до сих пор такой механизм не применяется. 

Попытка государства ввести в рамки желание собственника застраивать поля, не обращая внимания на их плодородие, через схемы территориального планирования муниципальных образований нельзя назвать успешной. Это связано с тем, что при недостатке бюджетных средств на первом этапе этих работ, финансирование происходило за счет самих отдельных и крупных собственников участков, заинтересованных в том, чтобы именно их собственность попала в зоны разрешенного строительства.  В соответствии с действующим законодательством получить решение об изменении назначения частного участка (категории или вида разрешенного использования) можно бесплатно (кроме двух субъектов РФ). При отсутствии четких процедур, критериев принятия решений, при барьерах в доступе к информации эти «попадания в «нужное место и нужное решение» связаны с коррупционной практикой. Этому способствует то, что лица, помогающие получать нужные решения,  понимают, как дорожает участок от формально бесплатных согласований и их подписи на документе. Например, кадастровая стоимость 1 квадратного метра пашни увеличивается в 200 раз при формально бесплатной смене назначения «для сельского хозяйства» на «для строительства автозаправочного комплекса» (Воронежская область, 2013 г.).

Земля не стала экономическим активом для граждан, так как абсолютное большинство их участков все еще не имеет границ, описанных в виде, признаваемых сейчас государством. Существуют ограничения в получении кредита под их залог, что важно для инвестирования в новое строительство на участке. Земля не стала экономическим активом для  государства. Она далеко не в достаточных объемах генерирует деньги в местные бюджеты как в виде налогов, так и доходов от продажи или аренды государственной и муниципальной земли.  Государство неоднократно меняло систему учета прав на участки и систему кадастрового учета, при этом не смогло создать такую, чтобы обеспечить достоверную информацию об участках, их собственниках или пользователях, позволяющую точно исчислить земельный налог или просто иметь полную о нем информацию. Только незначительная часть земной поверхности описана в виде участков, имеющих установленные границы, позволяющие идентифицировать объект, категорию и вид разрешенного использования. Много меньше этого числится участков, в отношении которых видны все обременения. Разрозненная и несовместимая между собой информация по лесам, недрам, коммуникациям, радиоактивному загрязнению, качеству угодий, объявленным, но не оформленным охранным зонам и т.д. приводит к дублированию расходов организаций, финансируемых из бюджета, и невозможности получения достоверной информации для принятия решений как государством, так и заинтересованными лицами. Каждая неточность чревата неправильно исчисленным земельным налогом, его недобором. Кроме того, права на сформированные участки могут быть не зарегистрированы в реестре прав.  Это не позволяет предъявить требование по уплате налога, в результате чего также идет недобор налога в местные бюджеты.   Так, попытки элементарного уточнения площади участков и их назначения на основе современных ГИС порталов повсеместно приводят к повышению потока земельного налога в муниципальные бюджеты до 2-х раз.  

Права на землю в государственной собственности, фактически, не разграничены между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципалитетами, исключая земли промышленности и особо охраняемых территорий и объектов (доля неразграниченных земель здесь – 35-36%) и лесного фонда (неразграниченные – 20% всех земель категории). По землям сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов – являющихся основным резервом развития территорий – неразграниченными остаются около 90% (2015 г.). Соответственно, на уровне муниципалитета нет заинтересованных лиц в проведении разумной политики управления земельным фондом каждой отдельной территории. С одной стороны, это сопряжено с затратами на землеустройство, подведение коммуникаций, подготовку перечня участков для разных целей, включая проведение разумного зонирования и т.п.  С другой стороны, как показывает практика, при разграничении собственности права муниципалитета и последующие сделки с землей могут быть позднее оспорены Федерацией или субъектом РФ.

Муниципалитеты недополучают суммы земельного налога из-за того, что Федерация и субъекты РФ не платят земельный налог за участки в своей собственности. Аналогичная ситуация с участками в частной собственности, которые имеют разного рода ограничения – охранные и иные зоны, установленные РФ и субъектами РФ. В условиях, когда нет критериев определения размеров зоны, существует риск необоснованного ограничения видов деятельности на обширных площадях и, соответственно, поступления земельного налога в муниципальные бюджеты. Фактически, Федерация или субъект РФ ограничивает получение доходов в бюджет территории. Возникает перевернутая ситуация: муниципалитет является донором из-за того, что с его территории собирается недостаточно налогов, он выступает, фактически, просителем и получателем трансфертов из бюджетов более высокого уровня. При этом – из-за наличия на его территории участков в собственности РФ, субъекта РФ и установленных ими ограничений – он недополучает необходимых налогов.

Законодательство, регулирующее оборот земель, написано так, как будто все земли остались федеральными. На уровень субъекта РФ передано мало полномочий, еще меньше – на уровень муниципального образования. При этом большая площадь земель будет именно муниципальной. После разграничения государственной собственности на землю, например, муниципалитет в Дагестане не сможет провести приватизацию земли с учетом сложившейся там ситуации. Земля должна быть продана на аукционе по федеральному законодательству. Семьи, которые традиционно используют там участки на подряде у сельхозорганизации, не имеют каких-либо преимуществ. При этом сельскохозяйственные организации, за которыми земля была закреплена в постоянное бессрочное пользование, наоборот, имеют все права на землю, хотя ее обрабатывают по неформальным правилам семьи. Такая ситуация сложилась из-за того, что на части территорий России – в большинстве республик Северного Кавказа – приватизация в сельском хозяйстве не была проведена вместе со всей страной. Теперь нормы, позволяющие проводить массовую приватизацию, из федерального законодательства изъяты, так как она закончилась.  На уровне Федерации не видны местные нюансы, которые целесообразно учитывать: малоземелье может потребовать более жестких ограничений концентрации земли в собственности, предоставление участков в собственность только через этап аренды и т.п.  Навязывание федеральных норм на распоряжение участками в собственности субъекта РФ или муниципального образования вряд ли целесообразно, а в некоторых случаях вредно и опасно для социального мира на территории.

Государство не создало систему гарантий прав на землю добросовестного приобретателя. Единственный доступный источник информации о категории и виде разрешенного использования участка, его обременениях – Единый Государственный Реестр Прав на недвижимое имущество и сделок с ним (с 2016 г. – ЕГРН). Однако этот реестр является техническим средством, а регистратор – исполнителем технических функций. Если в реестр не были по любой причине внесены обременения участка, а участок на основании записей в ЕГРП был приобретен для определенной цели, то после внесения дошедшей до регистратора информации о прошлых обременениях, ущемляющих права добросовестного приобретателя участка, негативные последствия наступают только для такого приобретателя. Например, отменяется в суде решение главы администрации о продаже участка для жилищного строительства или об установлении вида «дачное строительство» на уже несуществующий исходный участок,  из которого позднее были выделены и проданы сотням российских семей дачные участки. Собственник участка – в первом случае – теряет свою собственность, а во втором – теряет смысл ее иметь и большую часть стоимости участка.

Государство меняет требования к описанию границ участков, в т.ч. и тех, которые уже числятся на кадастровом учете. При этом собственник участка оплатил межевание по старым правилам и считал, что государство одобрило его качество, приняв участок на кадастровый учет. Однако работник кадастрового органа также осуществлял только технические функции. Он не имел и не имеет актуальной информационной базы, чтобы проверить правильность установления границ, поэтому при уточнении границ соседнего участка может быть выявлено пересечение их границ, что втягивает их собственников в споры, ценность кадастрового учета участков с пересекающимися границами резко падает, а кадастровый орган не предлагает быстрые альтернативы разрешения спорной ситуации. Кроме того, границы участков, описанных по ранее применяемых правилам 1998-2000 г. и внесенные в Кадастр не удовлетворяют требованиям, которые установлены государством позднее. Новые требования к описанию границ ставят такие участки вне закона: они не могут быть объектами земельного оборота (даже если стороны сделки соглашаются с тем, что характеристики участка могут измениться при описании границ по новым правилам), требуя нового межевания и затрат собственника/пользователя. Причем, об этом добропорядочный собственник участка –  ранее оплативший работы кадастрового инженера и выполнивший все требования государства – узнает в момент, когда ему нужно совершить какое-либо действие с участком, что становится невозможным. Такие случаи имеют массовый характер, это не стимулирует обращение собственников для постановки участков на кадастровый учет, инвестиции в строительство, тормозит земельный оборот, подрывает доверие к государству. 

С 2004 г. функция управления земельным фондом Российской Федерации не числится ни в одном из положений, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти. Функции, которые с начала 90-х годов были сосредоточены в одном учреждении – Комитете по земельной реформе и землеустройству (который в дальнейшем подвергался многочисленным реорганизациям) – разбросаны по многочисленным ведомствам и даже автономным некоммерческим организациям (АСИ). Некогда единая земельная политика превратилась в совокупность разнонаправленных ведомственных и общественных активностей. Государство посылает участникам рынка разнонаправленные сигналы: стимулирует вводить в сельхозпроизводство участки, использование которых экономически неэффективно (через Минсельхоз РФ), и изымает без оснований, предусмотренных ЗК РФ, участки высокоплодородных угодий для целей строительства (через Фонд РЖС).  При этом «жертвами» такого изъятия, начиная с 2009 г., стали питомники, опытные станции, научные институты, учебные хозяйства агарных ВУЗов, у которых угодья изымались без компенсации и предоставления других земель для основного вида их деятельности. Это действия идут вразрез другому сигналу государства о необходимости преодоления импортозависимости России по семенам и технологиям, что могло быть реализовано в рамках деятельности организаций, подорванной изъятием угодий.

Высокие транзакционные издержки земельного оборота, в т.ч. – выделения участков в счет земельных долей привели к тому, что в России затруднен земельный оборот для обычных граждан и сельскохозяйственных организаций. Сельские семьи очень часто не могут выделить участки в счет земельных долей и ввести в оборот неиспользуемые сельскохозяйственные угодья на территориях, где на них нет спроса со стороны сельхозорганизаций и фермеров. С другой стороны, отдельные крупные компании, имеющие штаты юристов и средства, формируют огромные земельные банки под своим управлением, захватывая районы или несколько районов, нарушая условия конкуренции на отдельной территории. Юридические нормы по ограничению концентрации земли в одних руках не действуют, одна компания может владеть до миллиона гектаров сельхозугодий. Переход огромных массивов под контроль отдельных корпораций в мире признается проблемой (по индексу публикаций эта тема лидирует), но в России даже не обсуждается.

Минэкономразвития РФ не в состоянии обеспечить координацию ведомственных интересов, стратегия и тактика управления земельным фондам страны не выработана, не реализуется.  Постоянная переброска функций между различными ведомствами привела к катастрофической проблеме с кадрами. За состояние дел в земельной сфере спросить не с кого. При изобилии земли наблюдается дефицит земельных участков для территориального развития и высокие транзакционные издержки земельного оборота.

В связи с вышеизложенным, в области земельных отношений можно сформулировать главный вызов:

ЗЕМЛЯ НЕ СТАЛА ДРАЙВЕРОМ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ. Это проявляется в следующих вызовах второго порядка:

ЗЕМЛЯ – в массе – не стала экономическим активом;

Государство не обеспечило гарантий прав добросовестных собственников и пользователей;

Барьеры доступа к земле сохраняются при обширных неиспользуемых сельскохозяйственных угодьях (дефицит при изобилии);

Согласованность межведомственных/межотраслевых интересов не обеспечена;

Сохраняется криминализация земельного оборота.

Эти вызовы не фатальны, могут быть и должны быть преодолены в новой земельной политике, которая должна создать условия для развития территорий, и роста богатства российских граждан.

Литература.

  1. Хлыстун В.Н. О государственной земельной политике .ЭСХиПП №10, 2011.
  2. Хлыстун В.Н Земельные отношения в Российском агросекторе. Отечественные записки. №6,2012
  3. Хлыстун В.Н Проблемы управления земельными ресурсами в Российской Федерации.Сб. материалов 5 конгресса экономистов посвящ. 125-летию А.В. Чаянова. 2014.
  4. Хлыстун В.Н О необходимых мерах по созданию эффективной системы регулирования земельных отношений и организации рационального использования и охраны земель в Российской Федерации. .Аналитический вестник Совета Федерации.№24(623)2016.