УДК 338.012 

DOI 10.24412/2413-046Х-2021-10216

ОСНОВНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В ЧАСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ ПО РАЗВИТИЮ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГАЗОМОТОРНОГО ТОПЛИВА НА ТРАНСПОРТЕ 

THE MAIN TOOLS FOR FORMING THE INDUSTRIAL POLICY OF RUSSIA IN TERMS OF IMPLEMENTING PROGRAMS FOR THE DEVELOPMENT OF THE USE OF NATURAL GAS ENGINE FUEL IN TRANSPORT SECTOR

Исследование выполнено по результатам инициативных научно-исследовательских работ Санкт-Петербургского государственного экономического университета за 2020 год.

Тавдидишвили Александр Евгеньевич, аспирант Санкт-Петербургского экономического университета, кафедра Экономика и управления предприятиями и производственными комплексами, г. Санкт-Петербург

Tavdidishvili A.E., tavdidishviliae@mail.ru 

Аннотация. В данной статье проанализированы ключевые этапы формирования и развития газомоторной отрасли России с 1930-х годов до наших дней. Помимо исторического аспекта большая внимание уделяется современным механизмам государственной поддержки развития данной отрасли. В качестве примера были использованы Сахалинская и Белгородская области, как регионы из разных частей России, но в равной степени преуспевшие в реализации программ газификации транспорта. Однако для большинства регионов России несмотря на поручения Президента РФ и наличие лучших практик, развитие отрасли газомоторного топлива является затруднительным, в статье сгруппированы и проанализированы проблемы, с которыми сталкивается подавляющее большинство субъектов РФ, а также крупных компаний, занимающихся развитие отрасли газомоторного топлива, сформировано комплексное предложение по нивелированию влияния большинства описанных проблем. 

SummaryThis article analyzes the key stages in the formation and development of the gas engine industry in Russia from the 1930’s to the present day. In addition to the historical aspect, much attention is paid to modern mechanisms of state support for the development of this industry. As an example, the Sakhalin and Belgorod regions were used, as regions from different parts of Russia, but equally successful in the implementation of transport gasification programs. However, for most regions of Russia, despite the instructions of the President of the Russian Federation and the availability of best practices, the development of the NGV fuel industry is difficult, the article grouped and analyzed the problems faced by the vast majority of the RF subjects, as well as large companies involved in the development of the NGV fuel industry, a comprehensive a proposal to mitigate the impact of most of the problems described.

Ключевые слова: топливо, газомоторное топливо, экологичное топливо, альтернативное топливо, природный газ, метан, Сахалинская область, Белгородская область, промышленная политика, транспорт, субсидии, льготы, федеральный проект «Чистый воздух», экология.

Keywords: fuel, gas engine fuel, environmentally friendly fuel, alternative fuel, natural gas, methane, Sakhalin region, Belgorod region, industrial policy, transport, subsidies, benefits, federal project “Clean Air”, ecology.

Введение

Эволюция ключевых энергетических рынков сопровождается целым рядом принципиальных изменений, связанных с глобализацией, декарбонизацией, цифровизацией, развитием ВИЭ и т.п. Одним из следствия этих изменения стало увеличение доли природного газа в мировом энергопотреблении с 15% в 1985 году до 24% в 2018 году [1,3]. Это стало возможным в том числе благодаря все более широкому использованию альтернативных видов топлива на транспорте. Причины, которые объясняют отказ от традиционных жидких видов моторного топлива – автомобильного бензина и дизельного топлива (ДТ) – далеко не всегда лежат в плоскости экономической выгоды, и зачастую являются результатом общего изменения предпочтений потребителя. Во многом поэтому среди нобелевских лауреатов по экономике появляется все больше ученых, изучающих именно психологические аспекты принятия решений. Кроме того, нельзя забывать и об аспекте государственного участив в вопросах контроля топливного рынка (в частности, механизмов прямых и косвенных субсидий, регуляторных аспектов рынка моторного топлива и т.п.), которая способствует «переключению» потребителей на альтернативные виды топлива, включая компримированный природный газ (КПГ). [2]

Природный газ (метан) – это смесь газов, образовавшихся в недрах Земли при разложении органических веществ. Основным компонентом природного газа является метан. Природный газ добывают на месторождениях, очищают от примесей и транспортируют по газотранспортной системе до потребителей. В качестве моторного топлива природный газ используется в двух видах: компримированном (КПГ) и сжиженном (СПГ).

КПГ реализуется через автомобильные газонаполнительные компрессорные станции (АГНКС), где он осушается, сжимается при помощи компрессора и подается в бак транспортного средства под давлением 200-250 атмосфер. Также возможно реализация через передвижные автомобильные газовые заправщики (ПАГЗ), которые представляют из себя грузовой тягач по типу КАМАЗ-5490 или подобный с блоком аккумуляторов газа (баллоны, наполненные метаном). Потенциальными потребителями КПГ являются пассажирский, легкий грузовой, легковой транспорт и коммунальная техника, в отдельных случаях – речной транспорт и сельскохозяйственная техника.

СПГ – это природный газ, охлажденный до температуры минус 162 градуса по Цельсию. При охлаждении природный газ переходит в жидкое состояние, при этом его объем уменьшается в 600 раз. СПГ транспортируется и хранится в крио-емкостях. СПГ реализуется потребителям через криоАЗС, на которых транспорт может заправляться природным газом в жидком виде. Кроме того, существуют заправочные станции, на которых осуществляется заправка как КПГ, так и СПГ. Это могут быть криоАЗС с регазификацией (переводом газа из сжиженного в газообразное состояние) или АГНКС с криогенным оборудованием (осуществляющим сжижение газа). Ключевыми потребителями СПГ являются магистральный автомобильный, железнодорожный, водный транспорт, карьерная и сельскохозяйственная техника, а также авиатранспорт и космические аппараты [5].

Стремительный рост популярности транспортных средств, использующих альтернативные виды топлива, лучше всего характеризуется следующими цифрами: количество автомобилей, которые используют природный газ в качестве моторного топлива, выросло в мире c 2000 года в 20 раз (с 1,3 млн до 26,2 млн) [8] , в первую очередь за счет стран Азиатско-Тихоокеанского региона и Латинской Америки. При этом в разных регионах и странах глобальный тренд роста потребления КПГ обосновывается различными факторами, зачастую уникальными. В отдельных случаях увеличение популярности альтернативных видов топлива не привело к росту спроса на природный газ со стороны автовладельцев, в том числе из-за конкуренции с электромобилями, биотопливом и т.п. Однако преимущество электромобилей над транспортными средствами (ТС), работающими на КПГ, с точки зрения экологичности не является очевидным, если учесть в расчетах полный цикл выработки электроэнергии и совокупный объем выбросов в процессе производства и вывода из эксплуатации ТС. В тоже время, экологические показатели использования природного газа в качестве моторного топлива крайне впечатляющие: количество загрязняющих веществ в выхлопных газах ТС в среднем в 3-5 раз меньше, в сравнении с традиционными видами топлива, а некоторые загрязняющие вещества, например, оксиды серы и низкодисперсные частицы, вовсе отсутствуют.

1. Рынок газомоторного топлива России: исторический аспект и текущее состояние.

В России доля транспортных средств, работающих на метане, до сих пор остается крайне низкой. На автомобильный транспорт, использующий природный газ в качестве моторного топлива, приходится менее 1% общероссийского парка, в топливном балансе России наблюдается аналогичная ситуация. Однако растущий интерес к развитию в стране данного вида топлива очевиден: начиная с 2013 года  тема не раз обсуждалась на совещаниях с участием Президента РФ и заседании Госсовета, ей посвящен целый ряд нормативно-правовых актов. [6]

Важно отметит, что попытки повысить роль ГМТ в топливном балансе страны предпринимались неоднократно. В частности, на фоне стремительной индустриализации СССР во время второй пятилетки (1933-1937 годы) и дефицита нефти необходимость развития ГМТ имела особое значение. Однако после открытия в начале 60-х годов месторождений нефти в Западной Сибири риск дефицита традиционного моторного топлива существенно снизился. [10]

Тема стала вновь актуальной в 1980-х годах на фоне дискуссий о необходимости рационализировать использование жидких углеводородов. В 1981-1985 годах вышел ряд постановлений Совета Министров о массовом переводе крупных потребителей топлива на газ (в том числе Постановление Совета Министров СССР от 21.12.1983 № 1189 «О мерах по использованию сжатого природного газа в качестве моторного топлива»). В результате на территории СССР в течение пяти лет было построено свыше 300 АГНКС.

К 1990 году объем реализации КПГ в Советском Союзе превысил 1,1 млрд куб. м. Всего к 2000 году предполагалось построить порядка 1000 АГНКС и довести численность ТС на природном газе до одного миллиона единиц. Однако на фоне значительных экономических, политических и социальных перемен 90-х годов использование природного газа в качестве моторного топлива вновь потеряло свою актуальность, хотя попытки стимулировать использование метана в качестве моторного топлива предпринимались. Например, Постановление Правительства РФ №31 от 15.01.1993 устанавливало предельную отпускную цену «на сжатый природный газ, производимый автомобильными газонаполнительными компрессорными станциями, в размере не более 50 процентов от цены реализуемого в данном регионе бензина АИ-76, включая налог на добавленную стоимость». Тем не менее объем реализации КПГ в России к 1998 году упал почти до 60 млн куб. м для сравнения в 1990 году в РАСФСР  объем реализации составил 525 млн куб. м. [10]

Очередной этап развития рынка КПГ начался в середине 2000-х годов. В этот период был разработан ряд программ (как федерального, так и регионального уровня), направленных на стимулирование использования природного и нефтяного газа на транспорте. В 2007 году «Газпром» принял стратегию развития газозаправочной сети, в соответствии с которой в период 2007-2015 годов предполагалось увеличение количества АГНКС практически в два раза за счет строительства 200 новых заправок (для сравнения, в 2007 году в России функционировало порядка 220 газовых заправок, из которых «Газпрому» принадлежало около 190). Важным этапом на пути развития КПГ в России стал 2013 год, когда был сформулирован перечень поручений Президента Российской Федерации от 11.06.2013 № Пр-1298, а также разработан комплексный план мероприятий (утв. Правительством Российской Федерации 14.11.2013 № 6819п-П9).

 На сегодняшний день газомоторный рынок получает регулярную поддержку на разных уровнях власти, а также со стороны крупнейших участников топливного рынка России. Благодаря данной поддержке и содействию со стороны Министерства энергетики РФ объем реализации природного газа в 2019 году превысил 1 млрд. куб. м, то есть достиг уровня СССР и продолжил рост. Количество АГНКС в России по состоянию на 31.12.2019 превысило 500 ед. [7]

2. Ключевые механизмы формирования поддержки развития рынка газомоторного топлива на примере Белгородской области и Сахалинской области.

 После всесторонней поддержки развития отрасли ГМТ в России со стороны Президента РФ, Министерство энергетики РФ выделило данную задачу в отдельное стратегическое направление. Благодаря этому было подписано Постановление Правительства РФ от 11 декабря 2019 года №1641, которое определило перечень субъектов РФ, в которых формирование заправочной инфраструктуры КПГ осуществляется в первоочередном порядке. Так, согласно Постановления, в список попали 27 субъектов РФ, расположенные в основном в европейской части России. [12]

Для развития инфраструктуры и увеличения объемов реализации газомоторного топлива в данных регионах был предусмотрен пакет стимулирующих мероприятий, среди которых:

1. Субсидия на строительство АГНКС – 40 млн. руб. на один объект
2. Субсидия на переоборудование транспорта для использования ГМТ – 30% компенсация переоборудования в зависимости от типа ТС
3. Субсидия производителям заводской техники, использующей метан в качестве моторного топлива.

Кроме того, дополнительные меры поддержки были предусмотрены региональными властями для ускорения развития газомоторной отрасли в регионах. Это было сделано по нескольким причинам. Во-первых, использование газомоторной техники помогает в реализации федерального проекта «Чистый воздух», во-вторых, использование ГМТ в значительной степени снижает издержки предприятий, находящихся в регионе, а дополнительная прибыль будет инвестирована в развитие и как следствие в повышение инвестиционной и промышленной привлекательности региона.

Для сравнения мероприятий поддержки было выбрано 2 субъекта РФ, один из которых попал в перечень Министерства энергетики РФ, как регион ускоренного развития рынка ГМТ – Белгородская области, а второй решил силами регионального бюджета и привлеченных инвесторов развивать данную топливную отрасль. Важно отметить, что программа развития рынка ГМТ в Белгородской области реализуется начиная с конца 2018 года, тогда как в Сахалинской области активная стадия развития рынка началась в конце 2019 года.

Перечень мероприятий по поддержке развития рынка ГМТ в регионе представлен в сравнительной таблице 1.

Перечень мероприятий по поддержке в данных регионах имеет поистине внушительный вид. Ключевым аспектом при формировании региональных мероприятий поддержки являлось достижение целевых показателей по развития ГМТ в субъекте.

Так, в Белгородской области стоит задача:

• 39 объектов газозаправочной инфраструктуры (ГЗИ) к 2022 году
• 18 тыс. ед. транспорта на КПГ
• Объем реализации – 200 млн. куб. м.

У руководства Сахалинской области стоят следующие приоритетные целевые показатели по реализации проекта:

• 50% всех ТС региона на КПГ, что эквивалентно примерно 100 тыс. ед. ТС
• 19 объектов ГЗИ к 2024 году, из них 8 передвижные

Очевидно, что при качественной реализации региональных дорожных карт по развитию представленных регионов, целевые показатели будут достигнуты. Однако, важно заметить, что лишь единицы, не более 10 руководителей субъектов РФ, готовы оказывать схожу поддержку развитию отрасли ГМТ в собственных регионах. Удачным считается опыт Республики Татарстан, Ставропольского края, Свердловской области и тд. [4]

Такая ситуация складывается во многом из-за недостаточной готовности региональных властей заниматься детальной проработкой вопроса, требующего серьезного технического погружения. Кроме того, нормативно-правовая база, регламентирующая отрасль газомоторного топлива представляет из себя большое количество устаревших, а порой, и противоречащих друг другу нормативных документов.

1. Анализ и группировка проблем широкого применения современных инструментов формирования промышленной политики в части расширения использования газомоторного топлива в субъектах РФ.

В 2019 году окончательно оформился запрос рынка на качественное нормативное регулирование отрасли. Практика основных вертикально-интегрированных нефтегазовых компаний, представленных в газомоторной отрасли (Газпром, Роснефть, Новатэк), показывает потребность в «сглаживании» основных рисков некачественной нормативной базы применением механизмов GR и административных соглашений с органами власти. Однако основное количество инвесторов нуждается в транспарентных нормах и правилах для отрасли в целом, позволяющих объективно оценивать как предпринимательские, так и технологические риски для реализации проектов.

Проработка вопросов проводилась на площадках Исполнительного комитета Содружества Независимых Государств, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Торгово-Промышленной Палаты Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации. Эксперты и представители Национальной газомоторной ассоциации приняли участие в большинстве таких обсуждений.

Активное обсуждение вопросов развития рынка также осуществлялось в субъектах Российской Федерации. Стоит отметить, что региональные органы власти в 2019 году испытывали значительные трудности, связанные с недостатком компетентных специалистов, примеров «лучшей практики», а также одобренных на Федеральном уровне типовых (модельных) решений, связанных с конкретными мерами государственной поддержки и формированием «точек роста» для сектора ГМТ.

Общей проблемой для  каждой из площадок стало то, что обсуждались отдельные, зачастую – очень узкие вопросы развития рынка газомоторного топлива. Основная, главная площадка для обсуждения стратегических направлений и задач, системного анализа и экспертного обсуждения поступающих предложений не была определена.

При этом фрагментарность и разобщенность подходов органов власти к организации нормотворческой работы продолжают оставаться существенным препятствием для развития отрасли, а зачастую приводят к полной остановке работ. Например, в июне 2019 г. первый заместитель главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Российской Федерации В.В. Швецов направил в адрес руководителей подразделений Госавтоинспекции на региональном уровне инструктивное письмо «О некоторых вопросах внесения изменений в конструкцию транспортных средств» (от 03.06.2019 №13/5-5861), которое полностью остановило в отдельных регионах процедуры перевода транспортных средств на метан. Напомним, что в соответствии с этим письмом региональным управлениям Госавтоинспекции было предписано отказывать в регистрации перевода транспорта на метан в случае, если испытательная лаборатория (центр), выдавшая заключение о соответствии переведенного транспорта требованиям Технического регламента, одновременно не аккредитована в качестве «органа инспекции», сведения о котором внесены в специализированный реестр органов по оценке соответствия  ЕАЭС. На тот момент сопровождение перевода техники на метан имели право осуществлять 17 испытательных лабораторий (центров) в 9 субъектах Российской Федерации, что было явно недостаточным количеством для выполнения новых требований ГИБДД. После десятков обращений в МВД России, Правительство Российской Федерации, другие органы власти, в том числе неоднократных обращений Национальной газомоторной ассоциации, указанное требование ГИБДД МВД России было отменено.

В течение 2019 года основной проблемой в работе с Федеральными и региональными органами власти становится явная нехватка специалистов по вопросам развития рынка газомоторного топлива среди чиновников. В частности, в профильном Министерстве энергетики Российской Федерации вопросами развития рынка газомоторного топлива занимались  в течение 2019 года всего 3 сотрудника. Для нормальной работы по развитию рынка не хватает не только экспертных компетенций, но и штатной численности сотрудников.

В этой связи во второй половине 2019 года в Федеральных и региональных органах власти приоритетом становится  вопрос нормативного обеспечения реализации основных расходных обязательств Российской Федерации на рынке газомоторного топлива, а именно – программ субсидирования строительства АГНКС в приоритетных регионах страны.

Важно отметить, что на сегодняшний день вопросами развития рынка ГМТ в России занимается 18 Федеральных министерств и ведомств. Взаимная работа между ними не налажена на должном уровне, отсутствует единый совещательный орган, который выражал бы интересы представителей этих ведомств, а также был площадкой для консолидации позиций экспертного сообщества и активных участников рынка ГМТ.

Еще одним важным вопросом, требующим всестороннего участия и обсуждения является вопрос, связанный с экологической повесткой в регионах. Использование ГМТ – это важнейшая мера в рамках реализации федерального проекта «Чистый воздух». Она призвана в значительной мере улучшить экологическую обстановку в регионах, где существует так называемый режим «черного неба». Важно отметить, что в большинстве регионов нет разработанной программы действий по реализации этого федерального проекта, как следствие, развитию ГМТ уделяется недостаточное внимание.

Заключение

В декабре 2019 года Минэнерго России совместно с Национальной газомоторной ассоциацией подготовило проект по внесению изменений в государственную программу «Энергоэффективность и развитие энергетики» с целью дополнения ее подпрограммой «Развитие рынка газомоторного топлива». В марте 2020 года Постановлением Правительства РФ изменения в государственную программу «Энергоэффективность и развитие энергетики» были приняты, таким образом раздел связанный с газомоторным топливам занял важное место в планах развития энергетики России. [9]

Решение стратегической задачи (о роли и месте КПГ в топливном балансе страны с учетом анализа всех аргументов в совокупности) вполне может сопровождаться нишевым развитием рынка, особенно когда потребители готовы переходить на КПГ. Такие примеры в мировой практике есть: в Калифорнии (несмотря на в целом прохладное отношение потребителей США к КПГ) около 60% автобусного парка заправляется КПГ, а крупнейшая логистическая американская компания UPS располагает парком в 4,4 тыс. транспортных средств на метане и имеет более 40 собственных АГНКС. [10]

Однако для более широкого распространения КПГ в России требуется совершенствование действующих условий как рыночного, так и нормативно-правового характера: расширение доступности инфраструктуры, сохранение свободного ценообразования на КПГ, налоговое окружение, технические регламенты и т.п. Отметим, что практически во всех странах, где применение КПГ получило развитие, создавались специальные условия. Начиная от льготного кредитования, специальных налоговых вычетов, корректировки технических стандартов и заканчивая прямым финансированием создания инфраструктуры.

Однако одних только мер государственной поддержки очевидно недостаточно. Необходимо, чтобы сложилось целевое представление потребителя о безопасности использования данного вида топлива. О всех преимуществах использования необходимо транслировать информацию регулярно в самых широких кругах населения, начиная с детей младшего школьного возраста.

Комплексный подход по расширению использования ГМТ способен в значительной степени ускорить промышленное развитие России, создать новый потенциал для роста и развития, высвободив значительные ресурсы для реализации данного потенциала.

Литература

1. Statistical Review of World Energy, 2019 // BP, веб-сайт: https://www.bp.com/en/global/corporate/energy-economics/statistical-review-of-world-energy.html, дата обращения: 24.04.2020
2. The role of natural gas and biomethane in the transport sector, Report for Transport and Environment, Report for Transport and Environment, 2016
3. World Energy Outlook. // International Energy Agency. URL: https://www.iea.org/weo, дата обращения: 24.04.2020
4. Александр Новак в сюжете РБК с Гайдаровского форума о концепции развития рынка газомоторного топлива в России // Министерство Энергетики РФ. Веб-сайт: https://minenergo.gov.ru/node/13703
5. Аналитическая справка: «Виды газомоторного топлива» // Национальная газомоторная ассоциация, веб-сайт: https://ngvrus.ru/file/info/library/sravnitelnaya-spravka-prirodnogo-gaza-i-sug.pdf
6. В России числится около 52 млн единиц автотранспорта // Автостат. веб-сайт: https://www.autostat.ru/news/37917/
7. На Сахалине состоялась конференция по развитию использования газомоторного топлива в регионе // Национальная Газомоторная Ассоциация, веб-сайт: https://ngvrus.ru/news/2020/03/11/na-sahaline-sostoyalas-konferentsiya-po-razvitiyu-ispolzovaniya-gazomotornogo-topliva-v-regione.html
8. Отчет о развитии мирового рынка КПГ // NGV Global, веб-сайт: http://www.ngvglobal.com/blog/scania-reports-ever-increasing-sales-of-ngvs-0513
9. Постановление Правительства РФ от 02.03.2020 № 221 «О внесении изменения в государственную программу Российской Федерации “Развитие энергетики”, веб-сайт: https://ngvrus.ru/file/info/legal/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-02-03-2020-n-221.pdf
10. Рынок КПГ: Мировой опыт развития и уроки для России // EY, веб-сайт: https://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/ey-cng-market-world-development-experience-and-lessons-for-russia/$File/ey-cng-market-world-development-experience-and-lessons-for-russia.pdf
11. Сайт Правительства Белгородской области, веб-сайт: https://belregion.ru/
12. Сайт Правительства Российской Федерации, веб-сайт: http://government.ru/
13. Сайт Правительства Сахалинской области, веб-сайт: https://sakhalin.gov.ru/