УДК 338.22

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10598 

РАЗВИТИЕ КОНЦЕПЦИИ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ НА БАЗЕ ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ ОТРАСЛЕЙ ЭКОНОМИКИ

DEVELOPMENT OF THE CONCEPT OF IMPROVING THE QUALITY OF THE STATE MANAGEMENT SYSTEM OF FEDERAL PROPERTY ON THE BASIS OF DIGITAL TRANSFORMATION OF ECONOMIC SECTORS                                         

Гвоздева Ольга Владимировна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6240-4196

Смирнова Марина Александровна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0416-4008

Чуксин Илья Витальевич, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9788-2692

Середина Евгения Сергеевна, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064 Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5866-3147 

Gvozdeva О.V., gvozdeva_ov@bk.ru

Smirnova M.A., smmarina@rambler.ru

Chuksin I.V., chuksin-99@mail.ru

Seredina E.S., seredinaevser@gmail.com 

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы государственного управления недвижимым имуществом страны как ключевым звеном рыночных отношений в условиях развития экономической сферы государства. Авторами рассматриваются проблемы,  вследствие которых процесс управления государственным имуществом невозможно осуществлять в полной мере. Кроме этого, авторы анализируют тенденции изменения государственной политики в области управления недвижимым имуществом, с помощью внедрения цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг.   Такая ключевая задача поставлена Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Задачу необходимо выполнить Правительству страны при реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Авторы сопоставляют имеющиеся в настоящее время проблемы в области управления недвижимым имуществом с тенденциями развития цифровой трансформации институтов государственного управления, вызвавшими достаточно широкое обсуждение в профессиональной и научной сфере. Авторами подчеркивается важность создания единых цифровых информационных платформ для качественного исполнения функций органов государственной власти. Авторы приходят к выводу, что преобразование всей системы государственного управления недвижимым имуществом является крайне необходимым действием со стороны государства. Использование сквозных цифровых технологий как механизм для решения управленческих задач государственного характера позволит достичь нового качества государственного управления на основе горизонтальной интеграции и эффективного взаимодействия государственных органов управления. Подчеркиваются положительные действия по конкретизации некоторых положений системы управления с учетом национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», что, безусловно, позволит в дальнейшем применять нормы в более прикладном характере.

Summary. The article discusses the issues of state management of the country’s real estate as a key link in market relations in the context of the development economic sphere of the state. The authors consider the problems due to which the process of state property management cannot be carried out in full. In addition, the authors analyze trends in state policy in the field of real estate management through the introduction of digital technologies and platform solutions in the areas of public administration and the provision of public services. Such a key task was set by the Decree of the President of the Russian Federation dated May 7, 2018 No. 204 “On national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024”. The task must be completed by the government of the country when implementing the national program “Digital Economy of the Russian Federation”. The authors compare the current problems in the field of real estate management with the trends in the development of digital transformation of public administration institutions, which have caused a fairly wide discussion in the professional and scientific spheres. The authors emphasize the importance of creating unified digital information platforms for the high-quality performance of the functions of public authorities. The authors come to the conclusion that the transformation of the entire system of state management of real estate is an extremely necessary action on the part of the state. The use of end-to-end digital technologies as a mechanism for solving administrative tasks of a state nature will allow achieving a new quality of public administration based on horizontal integration and effective interaction of government bodies. The author emphasizes positive actions to concretize some provisions of the management system, taking into account the national program “Digital Economy of the Russian Federation”, which, of course, will allow further application of the norms in a more applied nature.

Ключевые слова: государственное управление, цифровая экономика, автоматизация управления, проблемы развития, цифровое правительство, федеральное имущество, информационный ресурс.

Keywords: public administration, digital economy, automation of management, development problems, digital government, Federal property, information resource.

Новые экономические отношения дают возможность использовать в обороте такое понятие как «недвижимое имущество», с развитием и функционированием которого связана деятельность людей во всех областях управления и бизнеса. Сам термин «недвижимость» не так давно был введен в современный лексикон России, но, несмотря на это активно используется как многостороннее и всеобъемлющее понятие в экономике нашего государства.  Недвижимое имущество как ключевое звено рыночных отношений служит основой национального богатства страны, определяет его конкурентоспособность на мировой арене и выступает как первичное звено свободы существования всех людей на основе развития института собственности на недвижимое имущество.

Сегодня недвижимость выступает основным барьером защиты прав  собственников  на государственную, муниципальную и частную форму собственности. Две первых составляют значительную часть всей недвижимости страны, а деятельность по решению вопросов и урегулирования процесса управления такой недвижимостью является исключительно новом видом для России.

В свете реализации положений Указа Президента Российской Федерации “О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года” от 7 мая 2018 г. № 204, освещены цели и основные задачи для осуществления коренных перемен в области научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, что служит неотъемлемой частью при решении вопросов управления государственной недвижимостью [1]. Одним из основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года является повышение качества государственного управления во всех сферах жизни общества, включая область управления государственным имуществом для ресурсного обеспечения достижения национальных целей [9].

Совершенствование системы управления, исходя из принципа скорейшего достижения основных стратегических задач в области создания условий для экономического роста, должно основываться на качественном предоставлении государственных услуг и различных сервисов в области земельно-имущественного комплекса, привлечении высококвалифицированных кадров, создании сквозных цифровых технологий в сфере недвижимости, развитие обратной связи между субъектами государственного управления.

Сегодня имеется множество проблем, вследствие которых процесс управления государственным имуществом невозможно осуществлять в полной мере с учетом всех необходимых требований и положений. Одной из ключевых проблем является отсутствие единого нормативно-правового документа, который четко обозначил бы стратегию качества в управлении государственным имуществом страны. В настоящий момент действует Приказ Минэкономразвития России № 206 от 18.04.2020 «Об утверждении детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» [3]. Основной целью реализации данного приказа является актуализация ранее установленных целевых функций управления объектами федерального имущества и оптимизация состава такого имущества. Окончание реализации программы запланировано на 31 декабря 2021 года.

Данная программа не является ключевым стратегическим документом в области управления государственным имуществом, она лишь поверхностно определяет тенденцию улучшения его качества и дает четкие целевые индикаторы, к которым должна стремиться динамика тех или иных показателей в области приватизации, увеличения имущества государственной казны, использования информационно-технологических ресурсов и другое. В результате чего система управления государственным имуществом базируется лишь только на федеральных государственных программах и концепциях развития такой системы, не имея собственного нормативно-правового акта своей направленности и вида деятельности. По нашему мнению, это связано в первую очередь с недостатком информации и четкой ее трактовки о субъектах и объектах системы управления.

А.А. Завьялов говорит о том, что управленческие действия субъектов государственного управления недвижимым имуществом рассредоточены и не взаимоувязаны, нет единого координационного центра по недвижимому имуществу в целом [5]. В результате чего горизонтальные связи между государством и отдельными субъектами Российской Федерации развиты не  полной мере.

Еще одной ключевой проблемой системы управления государственным имуществом является приватизация, а точнее неэффективность ее использования в области основ управления государственным имуществом. Процесс приватизация не привел к ожидаемому повышению уровня экономики страны в связи с неокончательной проработкой такого проекта, направленного на разные приватизационные действия в отношении объектов государственного управления. Кроме того, приватизация не ставит своей целью и не направлена на привлечение инвестиций в развитие отчуждаемых из государственной собственности активов, тем самым мы сталкиваемся с проблемой полного отсутствия равновесия между скорейшим изъятием и наиболее разумной стоимостью. В окончательном варианте государственные власти продают и реализуют объекты недвижимости, но никак не бизнес, являющийся основным фактором привлечения инвестиций  в производство. Приватизация должна выступать как механизм притягивания инвестиций в развитие государственных предприятий и инструмент развития конкуренции путем вовлечения имущества в хозяйственный оборот, чего на сегодняшний день не испытывает экономика государства и отдельные предприятия государственной направленности [6].

Многие российские ученые выделяют также проблему отсутствия баланса между государственным и частным сектором экономики. Эксперты международного валютного фонда подсчитали, что доля государственного сектора в добавленной стоимости в России составила 33% в 2016 году. В целом государственное управление обеспечило 13,5% ВВП, а государственные предприятия — еще 19,3% ВВП в 2016 году [14]. В результате чего, состояние конкурентной среды можно оценивать как удовлетворительное, и следствие этого – барьер к развитию экономики страны. Поскольку присутствует большая доля государственного сектора в экономической отрасли, мы сталкиваемся с первоочередной причиной снижения экономическая роста [7].

Государственные кампании зачастую в свой работе применяют административный ресурс, тем самым выталкивая частный сектор из системы развития экономики Российской Федерации. Кононкова Н.П. считает, что: «Оптимального соотношения между секторами не существует, если не считать оптимальным ненулевой государственный сектор. Перегруженный функциями вследствие незавершенных преобразований российский госсектор, имеет подвижные границы, которые зависят от множества факторов. Размеры секторов варьируются под влиянием качественного состояния экономики. Чем оно выше, тем больше шансов на разрастание частного сектора экономики. В случае низкого качественного состояния национальной экономики, имеет тенденции к увеличению государственный сектор экономики» [7].

Имеет место быть проблема отсутствия определения целевого назначения тех или иных объектов федерального имущества. В результате чего однозначно намеченные  цели управления федеральным имуществом не обозначены. Их краткосрочный или долгосрочный характер развития не соответствует целям государства в отношении соответствующих активов, и зачастую происходит пересмотр и доработка планов приватизации уже после их утверждения.

Проблема контроля кадров и персонала играет ключевую роль в развитии системы управления государственного имущества. Данная система не активизирована на привлечение квалифицированных специалистов, механизмы мотивации за достижения в рабочих областях отсутствуют в полной мере, установленные государством системы оплата труда можно свести к фиксировано низким. В результате имеющихся системных проблем управления персоналом, можно наблюдать отсутствие контроля промежуточных результатов и как следствие, неясность и неполное осознание принимаемых решений.

Таким образом, действующее положение состояния нынешней системы управления государственным имуществом можно представить в виде следующей схемы (см. рис. 1). На основании схемы можно сделать вывод, что управление государственным имуществом в Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее – Росимущество) совместно с Федеральными органами исполнительной власти. Помимо того полномочия по управлению федеральным имуществом имеют Министерство обороны Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации. Часть федерального имущества была передана в государственные корпорации, в такие как «Росатом» и «Ростехнологии».

На сегодняшний день, по нашему мнению, все существующие проблемы в области управления государственным имуществом возможно частично или полностью решить с использованием цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг. Государственное управление недвижимым имуществом правильно рассматривать и анализировать с позиции цифровой трансформации с помощью научно-обоснованной, логически завершенной, кардинально разработанной и несущей наибольший экономический и социальный эффект стратегии развития единого информационного пространства, обеспечивающего полную взаимосвязь всех структурных и функциональных элементов общества.

Цифровые новейшие технологии, как амбициозная цель развития страны на международной арене, преследуется Правительством Российской

Федерации, что подтверждается принятием и реализацией программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.07.2017 №1632-р [11]. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» поставлены задачи, выполнение которых необходимо осуществить Правительству Российской Федерации при комплексной реализации национальной стратегической программы

 «Цифровая экономика Российской Федерации» [1,10]. Именно данная программа выдвигает задачу цифровизации государственного управления недвижимым имуществом для повышения его качества за счет применения цифровых технологий.

Реализацию программы можно достичь путем проведения мероприятий, направленных на перевод имеющихся ресурсов и факторов производства в «цифру». Во-первых, это перенос текстового вида документации и системы документационного учета в цифровой формат с использованием режима реального времени, тем самым включая управленческие решения в единое цифровое пространство. Во-вторых, координация субъектов управления недвижимым имуществом всех уровней, включая Федеральные органы исполнительной власти, Управление делами Президента РФ, профильные Министерства и ведомства, локальные земельно-имущественные комплексы в единую информационно-управленческую систему. В-третьих, применение геопространственных информационных потоков BigData (big geo data) при активном инвестиционном участии государства.

Для активизации процессов цифровизации в государственном управлении недвижимым имуществом необходимо применение интеллектуальных систем обработки информации на базе современных программных комплексов. Механизмом осуществления задач выступает качество предоставления сведений и информации  Федеральной государственной информационной системы Единого государственного реестра недвижимости (далее – ФГИС ЕГРН), как база создания системы правового регулирования цифровой экономики, основанной на гибком подходе в сфере управления недвижимым имуществом организаций. Автоматизированная информационная система содержит сведения об операциях государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также предоставляет необходимую информацию о постановки на кадастровый учет объектов недвижимого имущества. В результате чего достоверность получаемой информации и оптимизация ее хранения увеличилась в несколько раз. ФГИС ЕГРН служит системой удаленного доступа к данным о недвижимой собственности, что является ключевым звеном информационного пространства [13].

К сожалению, система ФГИС ЕГРН не в полной мере безошибочно функционирует. Это связано с недостаточным прорабатывания IT-проектов баз данных, поскольку ранее информация об объектах недвижимого имущества содержалась в нескольких самостоятельных ресурсах, таких как Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – ЕГРП) и государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН) [13]. В результате объединения процесса кадастрового учета недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в единый информационный ресурс ЕГРН, не удалось полностью свести все потоки данных в общую единообразную базу. Не были проведены процедуры верификации и гармонизации данных, имело место быть семантическим ошибкам в имеющейся информации,  которая была ранее внесена IT-системами, не обладающими рядом современных технологий информационной среды. Следствием служат перебои работы системы и неточность предоставления информации, которая до сегодняшнего дня хранилась в разных форматах и при интегрировании зачастую дублировалась.

Затрагивая вопросы работы и ведения ЕГРН, стоит обратить особое внимание на процедуру кадастрового учета как основного элемента цифровизации в повышении качества государственного управления недвижимым имуществом [4]. По итогам прошедшего 21 мая 2018 г. в Москве VIII Форума участников кадастровой деятельности «Настоящее и будущее кадастровой деятельности» были выявлены проблемы частого отказа в постановки объектов недвижимого имущества на кадастровый учет. Основная причина связана с разным отличным друг от друга форматом документов, о чем было сказано выше. Данная проблема кроется не только в необходимости унификации форм документов-результатов кадастровых работ, но и в последовательном упорядочивании информационного взаимодействия субъектов управления недвижимым имуществом на уровнях государственного управления. Исходя из идеи цифровизации процесса учета объектов недвижимого имущества в единую информационную систему, в данной сфере деятельности были предложены мероприятия для технологического внедрения наиболее передовых и стратегических решений.

Вопросы получения данных в виде инвентаризационных ведомостей (форм), содержащих подробную информацию, относящуюся к объекту недвижимости является ключевым при их постановки на государственный кадастровый учет. Внедрение информационных технологий в данные процессы стало возможным 1 сентября 2015 года.  Правительство Российской Федерации утвердила план мероприятий на 2015–2020 годы по реализации «Основ государственной политики в области использования результатов космической деятельности в интересах модернизации экономики Российской Федерации и развития её регионов на период до 2030 года» [2]. В документе говорится о планах по созданию и внедрению отечественных географических информационных систем (далее – ГИС) для решения задач государственного и муниципального управления, кадастровой и землеустроительной деятельности на основе реализации программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Взаимосвязь ГИС, цифровой экономики и кадастровой деятельности представлена на рис. 2.

Автоматизированная информационная система ЕГРН основывается на применении ГИС разного масштаба, в совокупности образующих единую цифровую кадастровую карту как совокупность графических и семантических данных об объектах. Каждый объект с помощью спутникового позиционирования привязан к определенной системе координат с субсантиметровой точностью, что позволят определять официальные точные координаты объектов недвижимого имущества при выполнении кадастровых работ. Использование ГИС-технологий в кадастровой деятельности в разы увеличивает эффективность учета и качества землеустроительных работ, их стандартизацию и автоматизацию, тем самым повышая точность, полноту и достоверность обрабатываемой информации. Ввод полученных данных об объекте в автоматизированную информационную систему кадастрового учета можно трактовать как наполнение содержанием базы данных системы, после чего начинается ведение кадастра на основе обработанной информации в условиях цифровизации ее систематического процесса.

Для повышения эффективности использования информации о недвижимом имуществе организаций Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр) внедрен цифровой проект для разбора и обработки информации, а также сопоставления их с данными, содержащимися в реестре федерального имущества (далее – РФИ). Данный проект обладает механизмами аналитической обработки информации, позволяющий снизить количество ошибок в данных и проводить планомерную работу по актуализации сведений [6].

Ведется планомерная работа по созданию цифрового правительства в режиме «онлайн» для обмена большими данными между субъектами системы государственного управления недвижимым имуществом. Большие данные информации должны быть активизированы для выявления резервов повышения эффективности использования федерального имущества на основе создания фондов таких баз данных. Именно на таких фондах и будет специализироваться цифровое правительство. Одним из критериев формирования такого органа служит создания единого электронного портала для содержания информации о предоставляемых услугах, выполняемых функциях и задачах [8].

Центром стратегических разработок была предложена идея «Государство-как-Платформа» (ГкП, Платформа) – качественно новая система организации и исполнения функций органов государственной власти (ОГВ) Российской Федерации, построенная на базе интегрированных и цифровизированных процессов и перспективных технологий (единой системы сбора и хранения данных, цифровой инфраструктуры) [12]. Структура системы «Государство-как-Платформа» представлена на рисунке 3.

В этой системе заложено принципиально новое качество государственного управления. По мнению экспертов Всемирного банка, цифровые правительства будут развиваться на основе принципа государственного управления, основанного на цифровых данных. Именно поэтому идея «Государство-как-Платформа» и служит началом к созданию нового цифрового правительства. В итоге мы обеспечим создания единого информационного пространства, объединяющего всех субъектов и объектов системы управления недвижимым имуществом, что послужит увеличению эффективности всех принимаемых управленческих решений и повысит качество государственного управления в целом.  

В заключении, хочется отметить, что цифровизация сегодня – это механизм для решения управленческих задач государственного характера. Качество государственного управления недвижимым имуществом как залог благосостояния общества и государства в целом, в первую очередь должно быть подвержено глобальным вызовам процесса цифровизации и оптимизации всех фондов данных как важнейшего фактора развития в условиях цифровой экономики. Российская Федерация использует цифровые подходы и новейшие технологии на этапе начального опыта применения. Анализируя ситуация в области государственного управления недвижимым имуществом организаций, можно сделать вывод о наличии ряда проблем, которые могут быть решены при создании единых цифровых информационных платформ развития технологий. С их помощью государство достигнет нового качество государственного управления недвижимым имуществом на основе горизонтального слияния и качественного взаимодействия государственных органов управления с субъектами государственного управления недвижимым имуществом. В результате чего, реализация национальных программ и проектов будет эффективно работать и оптимизироваться в условиях меняющихся экономических отношений, что позволит обеспечить стабильный рост и конкурентоспособность нашей страны на основе парадигмы новой системы государственного управления недвижимым имуществом. 

Литература

1. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // КонсультантПлюс (дата обращения 10.09.2020).
2. Распоряжение Правительства РФ от 01.09.2015 N 1698-р (ред. от 12.02.2019) «Об утверждении плана мероприятий на 2015 – 2020 годы по реализации Основ государственной политики в области использования результатов космической деятельности в интересах модернизации экономики Российской Федерации и развития ее регионов на период до 2030 года» // КонсультантПлюс (дата обращения 10.09.2020).
3. Приказ Минэкономразвития России № 206 от 18.04.2020 «Об утверждении детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» // КонсультантПлюс (дата обращения 10.09.2020).
4. Варламов, А.А. Проблемы развития современных российских кадастровых систем в сфере недвижимости / А.А. Варламов, С.А. Гальченко, Д.В. Антропов // Имущественные отношения в РФ. – 2017. – № 6 (189). – С. 42–51.
5. Завьялов, А.А. Формирование системы государственного управления недвижимым имуществом в Российской Федерации (вопросы теории и практики): дисс… доктора экономических наук: 08.00.05 / А.А. Завьялов. – Москва, 2009. – 304 с.
6. Камынина, Н.Р. Повышение качества государственного управления недвижимым имуществом организаций в условиях цифровой экономики [Текст]: дисс….. доктора экономических наук: 08.00.05: защищена 27.06.2019: / Н.Р. Камынина – Санкт-Петербург, 2019. – 469 с.
7. Кононкова, Н.П. Государственный сектор в рыночной экономике: вопросы теории и современной российской практики: дисс … доктора экономических наук 08.00.05 / Н.П. Кононкова. – Москва, 2010. – 325 с.
8. Доклад «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России». Всемирный Банк. М., 2016.
9. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года: Постановление Правительства от 29.09.2018 г. – Собрание законодательства РФ. – 2018.
10. Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 N 7) // КонсультантПлюс (дата обращения 10.09.2020).
11. Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утверждена распоряжением Правительством Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1632-р).
12. Петров, М., «Государство как платформа» URL: https://www.csr.ru/wpcontent/uploads/2018/05/GOSUDARSTVO-KAK- PLATFORMA_internet.pdf / М. Петров, В. Буров, М. Шклярук, А. Шаров (дата обращения 10.09.2020).
13. Официальный сайт ФГИС ЕГРН [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://egrnn.ru/fgis / (дата обращения 10.09.2020).
14. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.gks.ru/ (дата обращения 10.09.2020).