DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10521

ПРОБЛЕМЫ КОНСОЛИДИРОВАННОГО ДОЛГА ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ

PROBLEMS OF CONSOLIDATED DEBT OF THE TVER REGION

Кузнеченко Илья Михайлович, Высшей школы государственного аудита, МГУ им. М. В. Ломоносова, Email: ilya.kuznechenko@yandex.ru

Ефимова Нина Павловна, доктор экономических наук, профессор, МГУ им. М. В. Ломоносова

Kuznechenko Ilia Mikhailovich

Efimova Nina Pavlovna

Аннотация. В статье рассмотрена государственная долговая политика субъектов РФ.   Проблемы государственного долга субъектов РФ, подходы к целесообразности долгового финансирования расходов бюджета. Определяются основные задачи долговой политики региона.

Summary. The article deals with the state debt policy of the Russian Federation subjects.   Problems of public debt of the Russian Federation subjects, approaches to the feasibility of debt financing of budget expenditures. The main objectives of the region’s debt policy are defined.

Ключевые слова: государственный долг, реструктуризация, бюджетные кредиты, структура государственного долга.

Keywords: public debt, restructuring, budget loans, public debt structure.

Стратегия государственных займов и управление суверенным долгом являются важной частью государственной финансовой политики для большинства стран и регионов. От его эффективности напрямую зависит состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, международного рейтинга государства, структуры потребления и международного сотрудничества.

Эффективное управление государственным долгом основывается на постановке четких целей управления государственными гарантиями, соотнесении рисков и стоимости государственных заимствований, управлении и мониторинге рисков, связанных с объемом, структурой и графиком платежей по накопленному долгу, а также создании условий для обеспечения постоянного доступа субъекта к рынку долгового капитала.

Проблема государственного долга субъектов Российской Федерации (далее-субъекты Российской Федерации) достаточно актуальна сегодня в связи с накопленным в субъектах Российской Федерации в течение длительного времени дефицитом бюджета, который покрывается различными методами. Этот факт ставит перед государственными органами задачу комплексного изучения вопроса регулирования государственного долга, а также изучения практических путей сокращения его размеров и оптимизации структуры, что позволило бы обеспечить необходимый уровень корреляции между надежностью существующей долговой системы и уровнем затрат на обслуживание этих долгов. Это всего лишь свидетельство актуальности.

Государственная долговая политика, являющаяся неотъемлемой частью бюджетной политики, влияет на макроэкономическую стабильность и социально-экономическое развитие государственно-правового образования. На региональном уровне в последние годы она была реализована многими субъектами Российской Федерации недостаточно эффективно, что создало проблемы как для самого региона, так и для федерального бюджета, предоставившего дополнительные бюджетные кредиты. Состояние государственного долга субъектов Российской Федерации в последние годы характеризуется:

• рост общего долга;
• увеличение расходов на обслуживание долговых обязательств в результате увеличения суммы совокупного регионального долга;
• неоптимальная структура долга по видам долговых инструментов.

Проблемы, связанные с регулированием государственного долга и выбором правильной долговой политики, всегда достаточно актуальны. Интерес к этой теме обусловлен тем, что проблема государственного долга является ключом к стабилизации в стране.

Консолидированный долг субъекта РФ не является объектом системы управления долгом, но служит важным аналитическим инструментом, используемым в процессе управления обязательствами. Консолидированный долг субъекта РФ характеризуется объемом и структурой.

Например, на этапе макроэкономического анализа консолидированный долг субъекта РФ дает информацию о степени устойчивости государственного сектора экономики субъекта РФ.[1] Кроме того, он позволяет анализировать такие вопросы, как степень отвлечения инвестиционных ресурсов в регионе от частного сектора в государственный сектор. Еще одним примером использования данного показателя является оценка чувствительности финансовых рынков региона к рискам, связанным с политикой региональной администрации, которая не может быть получена без точного представления суммы консолидированного долга.

По состоянию на 1 марта 2019 года Тверская область занимает 2-е место в России по этому показателю, причем наиболее значительное сокращение государственного долга приходится на три региона.

Лидерами по динамике стали Чувашская Республика (-42,6%), Тверская область (-42,3%) и Ставропольский край (-30,2%). В девяти других регионах госдолг снизился на 10-27%. В 2018 году госдолг Тверской области сократился на 500 млн рублей, а долговая нагрузка составила 56% от доходов областного бюджета.  [2]Государственный долг Тверской области в 2019 году сократился на 1,4 млрд рублей и по состоянию на 1 января 2020 года составил 23,2 млрд рублей. Расходы на обслуживание госдолга сократились в 3 раза: с 118,7 млн рублей в 2018 году до 39,6 млн рублей.

Это означает, что бюджет и регион экономически и финансово устойчивы, могут реализовывать крупные проекты. Это достижение, которое было достигнуто благодаря работе правительства, глав районов и налогоплательщиков, которые несут ответственность за территорию.

Основные направления государственной долговой политики Тверской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее – долговая политика) сформированы на основе приоритетов, определенных:

• перечнем поручений Президента Российской Федерации по результатам проверки исполнения решений Президента Российской Федерации по вопросам эффективности принятия мер по сокращению дефицитов региональных бюджетов и уровня долговой нагрузки на бюджеты субъектов  Российской  Федерации  от  4 января  2017 года  №  Пр-32;
• постановлением Правительства Российской  Федерации  от  26 декабря 2016 года № 1482 «Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального  бюджета  бюджетам  субъектов  Российской Федерации бюджетных  кредитов  на  2017 год»;
• постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2017 года  №  1531  «О  проведении  в  2017 году  реструктуризации обязательств  (задолженности) субъектов  Российской  Федерации  перед Российской  Федерацией  по  бюджетным  кредитам»; – постановлением  Правительства  Российской  Федерации  от  30 декабря 2017 года  №  1701 «О  соглашениях, которые  предусматривают  меры  по социально-экономическому  развитию  и  оздоровлению  государственных финансов  субъектов  Российской  Федерации»;
• постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2018 года № 1762 «О соглашениях, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации».

На основании прогноза Министерства финансов Тверской области в 2020 году долговая нагрузка снизится до 45%, а в 2021 году – до 40 % от собственных доходов областного бюджета.

На заседании регионального Правительства 16.10.2019г., утверждены основные направления долговой политики Тверской области на ближайшие три года. По мнению главы региона, работа по снижению государственного долга Тверской области движется в позитивном направлении, что даёт возможности для участия Верхневолжья в национальных проектах.

Давайте проанализируем, какие рекомендации дает Контрольно-счетная палата администрации города Твери. В частности, специалисты КСП отмечают, что у областного центра “есть резервы для увеличения доходной части бюджета”. Что, например? Увеличение ставки земельного налога на имущество физических лиц, единого налога на вмененный доход и др. Понятно, что это не единственная рекомендация, но посыл здесь вполне понятен – чиновники будут решать проблемы муниципального долга города Твери за счет населения. Примечательно, что отчет о результатах контрольного мероприятия был направлен председателем УПК Тверской области Т. В. Ипатовой в самом конце 2018 года, после того как депутаты-“Единая Россия” Тверской городской Думы повысили ставки всех вышеперечисленных местных налогов.

На современном этапе представлены различные подходы к решению проблемы чрезмерного роста задолженности и долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, наиболее распространенным направлением (в рамках официальной политики) является замещение рыночной (коммерческой) задолженности бюджетными кредитами. Однако этот вариант встретил много критических замечаний. В частности, ученые и эксперты отмечают, что это лишь краткосрочная мера, позволяющая “отсрочить долговой кризис регионов”.

Как известно, с 1 января 2018 года была проведена реструктуризация накопленных регионами бюджетных кредитов. Президент РФ оценивает эту программу (сроком от 7 до 12 лет) как “максимально льготную”, которая позволяет высвободить средства на развитие региональной экономики, улучшение региональных финансов, поддержку граждан и т.д.

Следующим направлением является бюджетно-кредитная амнистия для регионов. Тем не менее, по мнению специалистов и практиков, при таком подходе регионы могут отказаться и от погашения задолженности по коммерческим кредитам.[3] Кроме того, данная мера не способствует эффективной структурной и бюджетной политике, стимулированию” самоподдерживающегося роста ” региональной и муниципальной экономики, укреплению финансово-экономической самостоятельности регионов.

Основными направлениями эффективной государственной долговой политики на региональном уровне в перспективе могут стать:

• политика в области государственных заимствований, заключающаяся в обосновании размеров и видов долговых инструментов;
• установлении их влияния на показатели долговой устойчивости;
• оценке возможных рисков и их влияния на макроэкономическую стабильность региона. При этом целесообразно учитывать, что для поддержания ликвидности привлекаются краткосрочные средства (бюджетные кредиты, предоставляемые Федеральным казначейством).

В качестве решения можно также рассмотреть перераспределение части налогов, поступающих в федеральный бюджет, в пользу регионов (например, подоходный налог, НДФЛ, налог на добавленную стоимость). Однако правительство не является сторонником этой меры, и это событие вряд ли положительно скажется на способности эффективно управлять, например, бюджетными потоками и т. д. (то есть это не влечет за собой качественных изменений в бюджетной и долговой политике регионов в лучшую сторону).  

Ряд экспертов предлагают пути решения проблемы, преодоления “плохой стабильности” в ситуации с региональным и муниципальным долгом, такие как увеличение финансовой помощи в виде дотаций на частичное покрытие дефицита бюджета; скорейшие меры по завершению инвентаризации существующих полномочий регионов и реальной оценке финансовых ресурсов. По мнению доктора экономических наук, профессора Н.В. Зубаревича, в целях стимулирования более ответственного поведения самих регионов по отношению к налогам, долгам, развитию региональной экономики и др. необходимо “изменить подходы к грантам и субсидиям”. Это позволит избежать “регионального лоббирования в коридорах федеральных ведомств” со стороны местных властей.

Проведение эффективной региональной долговой политики как составной части бюджетной политики позволит привлечь дополнительные финансовые ресурсы на кредитной основе в необходимом объеме без увеличения стоимости обслуживания и ухудшения структуры долговых обязательств по срокам и видам, обеспечить финансовую стабильность и макроэкономическую стабильность публично-правового образования.

В сложных условиях нам удалось сохранить тенденцию удержания долговой нагрузки регионов. По состоянию на 1 июля государственный долг субъектов Российской Федерации составляет 2,138 трлн рублей, что соответствует уровню на начало года.

Начиная со второго квартала 2020 года, на фоне ограничений, связанных с пандемией COVID-19, Министерство финансов ведет мониторинг сбалансированности региональных бюджетов. По мере необходимости регионам оказывается дополнительная финансовая поддержка. Кроме того, Минфин подготовил и реализует предложения по улучшению сбалансированности региональных бюджетов.

Регионам и муниципальным образованиям Российской Федерации предоставлена гибкость в части перераспределения бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и ликвидацией последствий распространения коронавирусной инфекции, осуществлена дополнительная реструктуризация бюджетных кредитов.

Таким образом, необходимо понимать, что важнейшей задачей в настоящее время является стимулирование регионов к проведению ответственной долговой политики, эффективному экономическому и финансовому управлению. Именно поэтому такие меры, как простое списание долга, неэффективны. Во-первых, можно злоупотреблять предоставляемой помощью, повышать неэффективность управления средствами (в частности, их “проедание”). Во-вторых, это может спровоцировать дальнейший рост долга, так как регионы вновь займут, изначально предполагая его списание, оставаясь “безответственными” в плане увеличения дефицита бюджета, нерационального использования региональных активов и т.д.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Асеева О.Ю., Герасимова К.С., Чернышова Н.С. Государственный долг и его роль на современном этапе. В сборнике: Структурные преобразования экономики территорий: в поиске социального и экономического равновесия Сборник научных статей Международной научно-практической конференции. В 2-х томах. 2018. С. 27-31., с. 27.
2. Береза А.Е. Основы управления государственным (муниципальным) долгом. Аллея науки. 2018. Т. 2. № 1 (17). С. 710-713., с. 711.
3. Боканов А. А. Повышение релевантности информации об эффективности использования финансовых ресурсов в сфере обеспечения обороноспособности страны на основе методологии объектно-ориентированного подхода // Вестник Московского университета. Серия 26. Государственный аудит. — 2014. — № 2. — С. 8–14.
4. Калитвенцев Д.А. Государственный долг и методы управления им. Аллея науки. 2018. Т. 2. № 5 (21). С. 271-274., с. 273.
5. Копылова А.Г., Деникаева Р.Н. Проблемы и перспективы развития управления государственным долгом РФ. В сборнике: Финансовые инструменты регулирования социально-экономического развития регионов. Сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции. 2017. С. 196-199., с. 197.
6. Кузнеченко И.М. Проблемы контроля консолидированного долга субъекта федерации (на примере Тверской области). // Развитие государственного и муниципального финансового контроля в условиях цифровой экономики: сборник статей по итогам работы всероссийской научно-практической конференций для студентов и молодых ученых – М.: Высшая школа государственного аудита МГУ. – с.120
7. Ольшанская Н.В. Проблемы управления государственным долгом Российской Федерации. В сборнике: Инновационные технологии в современных научных исследованиях: экономические, социальные, философские, политические, правовые, общенаучные тенденции 2017. С. 45-47.
8. Макейкина С.М., Кудряшова М.Ю. Управление государственным долгом: существующие проблемы и пути их решения. Вектор экономики. 2017. № 8 (14). С. 17.
9. Палешкина В.С. Пути совершенствования системы управления государственным долгом. В сборнике: Роль бухгалтерского учета и налогообложения в финансовом развитии бизнеса. Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции. Под общей редакцией О.Н. Васильевой. 2017. С. 214-217., с. 215.
10. Рябичева О.И. Управление государственным долгом в России. В сборнике: Финансовые инструменты регулирования социально-экономического развития регионов. Сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции. 2017. С. 333-337., с. 332.
11. Рябченко А.А., Карпова Е.И. Проблемы и пути управления государственным долгом Российской Федерации. В сборнике: Донецкие чтения 2017: Русский мир как цивилизационная основа научно-образовательного и культурного развития Донбасса Материалы Международной научной конференции студентов и молодых ученых. Посвящена 80-летию ДонНУ. под общей редакцией С.В. Беспаловой. 2017. С. 31-32., с. 32.
12. Тихомирова Е.С. Контроль за аудиторскими организациями. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=35129316

[1] Боканов А. А. Повышение релевантности информации об эффективности использования финансовых ресурсов в сфере обеспечения обороноспособности страны на основе методологии объектно-ориентированного подхода // Вестник Московского университета. Серия 26. Государственный аудит. — 2014. — № 2. — С. 8–14.

[2] Кузнеченко И.М. Проблемы контроля консолидированного долга субъекта федерации (на примере Тверской области). // Развитие государственного и муниципального финансового контроля в условиях цифровой экономики: сборник статей по итогам работы всероссийской научно-практической конференций для студентов и молодых ученых – М.: Высшая школа государственного аудита МГУ. – с.22 

[3] Тихомирова Е.С. Контроль за аудиторскими организациями. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=35129316