Московский экономический журнал 10/2020

УДК 332.146.2

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10721

УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА: ВОЗМОЖНОСТИ, ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ 

SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF THE LOCAL COMMUNITY: OPPORTUNITIES, CHALLENGES AND SOLUTIONS 

Овчинников Олег Григорьевич, доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института США и Канады РАН, 123995 Москва, Хлебный пер.2\3, olego-2005@yandex.ru

Ovchinnikov Oleg Grigoryevich, PhD in Economic Sciences, Chief Research Fellow of the Institute of USA and Canada, Russian Academy of Sciences, 123995 Moscow, the Khlebny per., 2\3, olego-2005@yandex.ru

Аннотация. Устойчивое развитие предполагает сбалансированное, с учетом требований сохранения окружающей среды, развитие человеческого общества, и в условиях экологического кризиса становится единственной альтернативой его развития. Эта задача в преломлении к отдельной территории предполагает решение целого ряда конкретных социально-экономических задач. С учетом особенности устройства государственного управления и распределения финансов в России, их перечень расширяется. В настоящей работе на основе анализа ситуации в конкретном муниципальном образовании предлагается вариант подхода к формированию мер по переходу местного сообщества в состояние устойчивого развития.

Summary. Sustainable development suggests a balanced development of human society, taking into account the requirements of environmental issues, and in the context of an environmental crisis, it becomes the only alternative to its development. This task, in relation to a particular territory, involves solving a number of specific socio-economic problems. Taking into account the specifics of the structure of public administration and the distribution of finances in Russia, their list is expanding. In this paper, based on the analysis of the situation in a particular municipality, a variant of the approach to the formation of measures for the transition of the local community to a state of sustainable development is proposed.

Ключевые слова: устойчивое развитие территории, местное сообщество, антикризисное управление в муниципальных образованиях, план стратегического развития местного сообщества.

Keywords: sustainable development of the territory, local community, anti-crisis management in municipalities, strategic plan for the local community.

Введение

Обеспечение поступательного, с акцентом на всемерное использование внутренних ресурсов развитие местного сообщества (муниципального и городского районов, городского и сельского поселений) – важнейшая задача местных органов власти.

Ее решение подразумевает создание в местном сообществе таких внутренних механизмов (прежде всего, управленческих), которые позволят обеспечить его устойчивое социально-экономическое развитие. Последнее должно происходить сбалансированно – с учетом ограничений, вызванных требованиями по защите окружающей среды, гражданских прав населения и т.п. При отсутствии таких механизмов в сообществе нарастают процессы энтропии, и для поддержания в нем социально-экономического равновесия необходимо постоянно прилагать воздействие извне, как правило, производя финансовые бюджетные вливания – субсидии, дотации, и т.п.

Внешним проявлением (признаком) устойчивого развития сообщества является выраженная положительная динамика его измеряемых социально-экономических показателей. Среди них – рост объема производимых товаров и услуг, увеличение благосостояния граждан (их доходов), и т.п. Повышаются качественные характеристики, в частности, рост степени ощущения жителями местного сообщества полноты своего бытия – счастья. Следует подчеркнуть, что, в конечном итоге, все предпринимаемые местными органами власти меры по развитию сообщества, должны быть направлены на решение именно этой задачи. Добавим, что достижение сообществом такого типа развития, как правило, сопровождается ростом численности населения – как за счет увеличения рождаемости, снижения смертности, так и вследствие миграционных процессов. Это – важнейший признак благополучия социально-экономической ситуации на данной территории.

Даже беглый анализ ситуации в России показывает, что большая часть местных сообществ в провинциальной части страны далека от состояния развития, напротив – находится в стагнации и кризисе. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует динамика численности населения, проживающего в них, имеющая непрерывную понижательную траекторию практически весь период времени, начиная с начала 1990-х годов.

Почему так происходит? В чем причины того, что, несмотря на частые декларации властей, и многочисленные социально-экономические программы, ситуация в большинстве местных провинциальных сообществ последние годы только ухудшается? И, наконец, возможно ли улучшение ситуации на отдельно взятой территории – например, в муниципальном районе или городском поселении? Ответу на эти и подобные вопросы посвящена настоящая статья.

Тема в работе исследуется на примере Сафоновского городского поселения Смоленской области – одного из типичных малых городов средней России. На протяжении последних девяти лет автор является здесь депутатом городского совета депутатов.

Следует отметить, что город Сафоново Смоленской области, на наш взгляд, – одно из лучших, как в экономическом плане, так и в части благоустройства, городских поселений области. Поэтому проблемы, имеющие место в данном поселении и рассмотренные в настоящей работе, проявляются в других муниципальных образованиях (МО), вероятно, в еще большей мере.

В статье принята следующая последовательность изложения.

Основная задача настоящего исследования – анализ возможностей, которые имеет местное сообщество для выхода из кризиса в состояние поступательного развития своей социально-экономической инфраструктуры (СЭИ). Поэтому изложение основного материала, предваряет обсуждение терминологии, а именно – понятия «устойчивое развитие», в частности, в отношении к такому социально-экономическому образованию, как местное сообщество. Далее следует анализ комплекса проблем, стоящих перед местным сообществом – Сафоновским городским поселением. На основе этого анализа предлагается система мер по выводу города из кризиса – переходу в состояние устойчивого развития. Заключает изложение обсуждение сопутствующих практической реализации этих мер вопросов.

Следует отметить, что, учитывая сложность и комплексный характер затронутой в статье темы, а также ограниченность объема публикации, изложение не претендует на полноту освещения всех ее аспектов. Статья может рассматриваться также как изложение общих принципов и последовательности написания плана перехода местного сообщества в состояние устойчивого развития.

1. Устойчивое развитие: определение и пути достижения

Понятие «устойчивого развития» нашло весьма широкое применение в социально-экономической литературе, государственных программных и нормативных документах последних двух десятилетий. Первые упоминания о концепции «устойчивого развития» появились в 1960-70-е годы в качестве реакции на экологические проблемы, вызванные нерациональным ростом использования природных ресурсов. В определенной степени концепция стала альтернативой классической модели экономического роста, основанного на предпочтениях потребителей. В ней учтены, в первую очередь, пределы роста потребления, обусловленные ограниченностью природных ресурсов и возникающее, вследствие их безудержной эксплуатации, ухудшение качества жизни людей.

В дальнейшем определение понятия «устойчивое развитие» претерпевало изменения, но к настоящему времени не сложилось одного, принятого за основу. Под ним, в частности, подразумевается такое сбалансированное управление ресурсами (капиталами) в социально-экономических системах, которое позволяет сохранить и улучшить качество жизни людей.

В применении к уровню местного сообщества следует отметить, что обеспечение второй, – экологической, – составляющей «устойчивого развития», не находится преимущественно в компетенции местных органов власти, и, при его реализации, сводится на местном уровне к выполнению природоохранных требований федерального и регионального законодательств. В то же время, решение первой задачи во многом определяется позицией местных администраций в этом вопросе. В этой части практическая реализация концепции сводится к набору конкретных рекомендаций в области развития территории, а также организации различных сфер жизнедеятельности местного населения, к числу основных из которых, на наш взгляд, можно отнести следующие:

• Развитие полноценной местной экономики. Это условие очевидно в сложившихся условиях хронической стагнации российской экономики, кризиса на глобальных сырьевых рынках, и неопределенности, в связи с этим, перспектив финансирования местных проектов из вышестоящих бюджетов.
• Обеспечение самодостаточности местного сообщества. Это условие представляется чрезвычайно важным и, по существу, результирующим показателем успешности планируемых на территории местного сообщества социально-экономических преобразований.
• Создание принципиально новых, отличных от сугубо потребительского, отношений внутри местного социума. Это условие предполагает изменение (насколько это возможно) сознания проживающего в местном сообществе населения, переориентацию его внимания с сугубо материальных ценностей на другие, доставляющие, в конечном итоге, человеку чувство полноты бытия, счастья.

2. Проблемы городского поселения: структура и содержание

2.1. Краткая характеристика поселения

Сафоновское городское поселение – районный центр Смоленской области, типичный провинциальный город средней полосы России. Расположен на трассе М-1 в 300 км от Москвы и 100 км от Смоленска. Численность его населения насчитывает в настоящее время около 41 тыс.чел. Это на 27% меньше, чем показатель 1990 года (56,5 тыс.чел.), когда был достигнут демографический максимум за всю историю его существования. Темпы снижения численности населения в Сафоново несколько выше, чем в среднем по области, которая потеряла за этот же период около 20% населения.[1]

Сафоново – относительно молодой город. Он был образован в 1952 году в связи с разработкой залежей бурого угля Подмосковного угольного бассейна. В городе, помимо шахт, в советское время был построен ряд крупных промышленных предприятий, которые после прекращения добычи угля в конце 1990-х годов составили основу его экономического потенциала. Среди них такие предприятия, как АО «Авангард» (производство изделий из пластмассы), электромеханический завод, завод «Гидрометприбор», ряд других. Широко, в основном на мелких предприятиях, развито производство железобетонных изделий, в окрестностях города находятся три исправительных учреждения (колонии) системы УФСИН.

Последние десять лет, после небольшого подъема в начале этого периода, экономика города находится в состоянии хронической стагнации. Так, по некоторым оценкам, в 2019 г. объем выпуска продукции и услуг предприятиями и организациями города (9,1 млрд руб) составил около 105% показателя 2012 г. (8,7 млрд руб). Выраженный в постоянных ценах, этот показатель составил всего 68%, что фактически означает деградацию экономики города за указанный период.[2]

Кризисную ситуацию в экономике несколько «сгладило» массированное участие города в государственных жилищных программах, в частности, переселения из ветхого жилья. Большая часть (по некоторым оценкам, до половины) средств по этой программе в области было освоено именно в Сафоново, что, отчасти, объясняется лоббистскими способностями бывшего главы района. В результате, по некоторым оценкам, только за 2013-2017 годы на эти цели было освоено около 0,9 млрд руб, благодаря чему построено около 29 тыс. м2 жилья современной планировки. С 2016 г. город активно участвует в государственной программе «Формирование комфортной городской среды» – благоустройства дворовых территорий, в рамках которой за прошедшие годы профинансировано работ на сумму около 55 млн руб.[3] Также проводятся работы по программам и на средства областного и федерального бюджетов в области дорожного хозяйства – по ремонту дорожного покрытия улиц и переулков.

Несмотря на эти и другие видимые достижения, ситуация в социально-экономической сфере города остается непростой. Внешним проявлением этого является нерешенность многих проблем, принявших хронический характер: слабый уровень развития социальной инфраструктуры, малые возможности трудоустройства и рекреации, низкий уровень заработной платы, стагнация доходной части городского бюджета, и т.п. Это, отчасти, объясняет продолжающуюся тенденцию сокращения численности населения города, которая за последние десять лет (2011-2020 годы) составила почти 11%.[4] Большая часть молодых людей после окончания школ, как правило, уезжает на учебу в большие города, а после окончания обучения уже не возвращается обратно.

Ниже проведен анализ основных социально-экономических проблем, которые имеют место в Сафоново. Представляется, что они достаточно типичны для большинства провинциальных городов средней полосы России.

2.2. Структура проблем и пути их решения

Все имеющиеся в городе проблемы в настоящем исследовании условно разделены на две большие группы.

Первую составляют проблемы, которые воспринимаются таковыми непосредственно жителями города. Знание перечня этих проблем – важный ориентир для местной власти в организации своей работы. Следует, однако, учесть, что большая часть рядовых граждан, говоря о проблемах, видит лишь «надводную часть айсберга». Упоминаемые ими проблемы возникают в основном вследствие существования «первичных» проблем (первопричин), которые обусловлены несовершенствами в социально-экономической инфраструктуре (СЭИ) местного сообщества, объективных условиях его функционирования, а также качеством местного самоуправления. Совокупность «первопричин», составляет вторую группу проблем.

Проблемы города в восприятии рядовых жителей

Перечень наиболее актуальных проблем, которые отмечают жители Сафоново, выявлен на основе результатов опросов общественного мнения, проведенных автором в рамках его деятельности в качестве депутата горсовета.

Первый опрос был осуществлен в 2015 г. и ставил целью определение степени удовлетворения жителей города различными сторонами их жизни. В основу содержательной части опроса был взят перечень вопросов из всероссийского исследования, проведенного в 2012 году мониторинговым агентством NewsEffector совместно с Фондом региональных исследований «Регионы России».[5]

Вопросы анкеты всероссийского опроса в числе шести позиций были дополнены автором до десяти и предложены для ответа жителям города. Всего в опросе приняли участие 226 граждан, в том числе 37% мужчин и 63% женщин старше 18 лет. Результаты опроса представлены в таблице 1.

Рассчитанный таким образом «Индекс счастья» жителей Сафонова по перечню вопросов анкеты «Регионов России» составил 44 пункта. Это оказалось несколько меньше, чем аналогичный показатель областного центра – Смоленска (46). Однако по «расширенному» списку из десяти вопросов, учитывающих большую часть сторон жизни населения, данный показатель претерпел существенное снижение.

Среди наиболее актуальных проблем жителями города были названы медицинское обслуживание, отсутствие достаточного числа мест культурного отдыха и развлечений, а также недостаточный уровень материального положения. Очень низкими следует признать также результаты ответов на вопрос «Ощущаете ли вы уверенность в будущем?» По существу, он является обобщающим показателем настроения человека – не чувствующий уверенности в завтрашнем дне человек не может быть счастлив. Высокий уровень ответов на вопрос «Чувствуете вы себя счастливым живя в Сафоново?» есть феномен, который имел место также во всероссийском опросе 2012 г., и объясняется, по мнению экспертов, более психологическими причинами, нежели условиями жизни.

Следующий опрос жителей города был проведен в июле-августе 2020 г. Было опрошено 605 чел. Респондентам предложили высказать свое мнение по проблемам города в двух направлениях:

Во-первых, оценить по пятибалльной шкале состояние различных сфер социально-экономической инфраструктуры города, в том числе: (1) благоустройство; (2) жилищно-коммунальное хозяйство (качество работы управляющих компаний, вывоз мусора, водо- и теплоснабжение, пр.); (3) медицинское обслуживание; (4) состояние пассажирского транспортного обслуживания; (5) сферу рекреации (возможности культурного отдыха и развлечений); (6) трудоустройство – возможность найти работу (оценка состояния экономики города). Результаты опроса представлены в таблице 2.

Во-вторых, респондентов просили уточнить три, по их мнению, основные проблемы города. На этот пункт анкеты ответило около 60% опрошенных жителей, было идентифицировано более 1200 проблем. Значительная часть из них повторялась, что позволило объединить их по группам и подгруппам. Систематизированные таким образом результаты опроса представлены в таблице 3.

Следует отметить, что опрос проводился среди жителей одного из микрорайонов города, что обусловило наличие среди проблем специфических именно для этого района. Например, наличие проблемы «Зеленая зона между промзоной и микрорайоном» подразумевает нерешенность долгие годы вопроса наведения порядка в заросшей травой и подлеском, ставшей пристанищем разных групп из числа деморализованных граждан, обширной парковой зоны между микрорайоном и промзоной. К этой группе относится также проблема «Мост – ограждение для пешеходов от брызг», которая обусловлена неустройством тротуара через мост, ведущий из центральной части города в микрорайон. Во время дождя брызги от проезжающих машин обдают пешеходов водой, что составляет предмет многих нареканий граждан, живущих в этой части города.

Следует отметить, что со времени первого опроса (2015 г.) ситуация, если и улучшилась, то незначительно, а в некоторых направлениях – ухудшилась. В целом можно констатировать, что основные проблемы города за пять лет решить не удалось.

Охарактеризуем вкратце основные группы проблем.

Наиболее проблемными сферами жизни города остаются медицинское обслуживание, сфера рекреации и жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Очевидно, что большие трудности продолжает испытывать население города с поисками работы.

Первой, и вызывающей наибольшее число нареканий жителей города, в рейтинге проблем, является проблема трудоустройства, взаимосвязанная с проблемой низких доходов населения. Доводы местных властей о благополучии в данной сфере, основанные на данных местной Службы занятости о низком уровне безработицы, а также в наличии там большого числа предложений о рабочих вакансиях, как показателе благополучия в этой сфере, безосновательны. Они не учитывают того факта, что большая часть рабочих мест из присутствующих в Службе занятости предложений – из разряда низкооплачиваемых. Найти в Сафоново работу с официальной зарплатой более 30 тысяч рублей в месяц – большая удача. При этом может показаться странным тот факт, что декларируемая в статистической отчетности средняя зарплата по городу составляет 30204 руб. (за 2019 г.).[6] Это несоответствие объясняется просто: данный показатель есть среднее из высоких доходов узкой прослойки индивидуальных предпринимателей, управленцев, чиновников и работников силовых структур, и низких – основной массы населения. Неблагополучие в данной сфере подтверждается и тем фактом, что существенная часть трудоспособных жителей города ездит на заработки в столичный регион – «на бетон», охранниками и т.п. Очевидно, что с учетом предполагаемых там доходов, а также дополнительных издержек, связанных с проживанием вне дома, при наличии в Сафоново предложений с зарплатой свыше 30 тыс.руб., смысл в таких выездах на заработки отсутствовал бы.

Основная причина проблем с трудоустройством (подразумевается с адекватным уровнем оплаты труда) в городе – кризисное состояние существующих предприятий, малого бизнеса, а также отсутствие динамики в открытии новых. Следует, впрочем, отметить и другой немаловажный фактор. Это – существенно снизившийся в постсоветские годы уровень квалификации работников на местном рынке труда. Найти квалифицированного электрика, сварщика, слесаря и т.д., не говоря уже об инженере – большая проблема. Причина этого – недальновидная политика властей в области профессионального образования. Число ПТУ сократилось в городе с пяти во времена СССР до полутора в настоящее время. Качество обучения в оставшихся, а также единственном в городе техникуме, по сравнению с советским периодом, заметно снизилось.

Второй в рейтинге значится проблема медицинского обслуживания. Нетрудно заметить, что ситуация за прошедшие с предыдущего опроса годы не улучшилась. Более того, по эмоциональным отзывам большинства респондентов, качество обслуживания ухудшилось. Среди конкретных причин этого называется отсутствие достаточного числа врачей, особенно узкой специализации, а также снижение, собственно, качества обслуживания – недостаточном уровне профессионализма, отношении к пациентам, проблемах с записью к врачам и необходимостью долгого ожидания на некоторые процедуры, для сдачи анализов, получения справок и направлений, и т.д., и т.п. Следует, впрочем, отметить, что есть исключения: ряд респондентов положительно оценили качество услуг в медицине. Более подробные, в этом случае, расспросы позволили выявить причину такого «диссонанса» с общим мнением. Она состоит в том, что такому человеку «посчастливилось» лечиться у конкретного врача из числа немногих, кто, несмотря на непростые материально-организационные условия труда, сохранил верность долгу, участливо относясь к каждому пациенту.

В целом, на наш взгляд, можно выделить три основные первопричины низкого рейтинга медицины. Во-первых, невысокие, учитывая ответственность и важность выполняемых функций, доходы медицинского персонала, во-вторых, порочная в целом система организации медицинского обслуживания в стране, в-третьих, несовершенная организация обслуживания пациентов конкретно в Сафоновской районной больнице.

Весьма низкой является оценка населением качества услуг в сфере культурного отдыха и развлечений – рекреации. Очень часто она выражается в короткой формуле «некуда идти». Впрочем, ситуация здесь не столь однозначна и ее следует рассмотреть в разрезе различных возрастных групп населения.

Сохранив от развала систему дополнительного детского образования, местные власти создали, тем самым, условия для широкого вовлечения детей младшего и среднего школьного возраста в занятия различными видами творчества. Эти возможности, впрочем, снижаются вследствие необходимости оплаты некоторых видов обучения, что, в непростых экономических условиях, многие родители не могут себе позволить.

В организации досуга детей подросткового возраста – огромный пробел. Из имеющихся возможностей можно отметить лишь занятия спортом – футболом на стадионе, хоккеем в ледовом дворце, бегом и лыжами в соответствующих секциях.

Однако в отсутствии популяризации в современном российском обществе массового спорта и физкультуры, массовым увлечением подростков занятия спортом считать не представляется возможным. Также существуют немногочисленные, организованные энтузиастами, кружки и секции, которые, впрочем, без финансовой поддержки не могут оказать существенного влияния на ситуацию. В результате, значительная часть подростков остается вне организованной активности, предоставленные сами себе. Об этом можно судить по их многочисленным группам, слоняющимся вечерами в подъездах и дворах домов.

Для лиц молодого и среднего возраста, в семьях с малолетними детьми, актуальными из рекреационных возможностей являются детские площадки, скверы и парковые зоны. Положение в этой сфере в целом – неудовлетворительное. Потребности в детских площадках (благоустроенных и шаговой доступности) удовлетворены, по некоторым наблюдениям, не более, чем на треть. Ситуация со скверами еще хуже – благоустроены лишь два сквера в центральной части города. Бывший центральный парк культуры и отдыха с прилегающим озером не восстановлены до сих пор, его большая часть зарастает подлеском и бурьяном, а озеро – водорослями. Аттракционов, детских кафе и т.п. атрибутов отдыха родителей с малолетними детьми, в городе фактически нет.

Неоднозначная ситуация имеет место в организации культурного отдыха лиц старшего возраста. С одной стороны, традиционных мест отдыха – парков, скверов, общедоступных кафе, как было сказано выше, очень мало. С другой, – существует сеть муниципальных библиотек, которые, при должной организации работы, могли бы стать центрами досуговых и познавательных мероприятий для жителей города различных возрастных категорий. Однако работа в библиотеках города организована без должного подхода, предполагающего широкую популяризацию проводимых там мероприятий. Так, во-первых, работа большинства библиотек заканчивается в 18-19 часов, что крайне неудобно для работающих граждан. Во-вторых, тематика проводимых мероприятий не учитывает всего возможного их перечня для привлечения к ним лиц старшего возраста. Так. например, как это сделано в рамках программы столичных властей «Московское долголетие». Наконец, что очень важно, крайне неудовлетворительно поставлено информирование населения о проводимых мероприятиях. В результате городские библиотеки так и не стали тем, чем они могли бы, и должны были бы стать – популярными центрами распространения культуры и проведения досуга.

Ситуация при оценке проблем жителями в сфере ЖКХ является весьма неоднозначной. Высказанные замечания/проблемы можно условно распределить в три группы. Во-первых, и, особенно, среди лиц пенсионного возраста, часты жалобы на дороговизну тарифов ЖКХ. Суммарные выплаты по ним достигают для некоторых пенсионеров до половины размера их пенсии. Во-вторых, среди опрошенных вызывает нарекание качество водопроводной воды, часто характеризуемой эпитетами «ржавая», «с запахами». В-третьих, большой перечень жалоб жителей относится к качеству работы управляющих компаний (УК). В их числе – плохое качество ремонта мест общего пользования в многоквартирных домах, протекание кровель, отсутствие должной уборки в подъездах и т.д. Говоря о работе УК и замечаниях жильцов в их адрес, нельзя не отметить слабое знание респондентами основных принципов работы УК, в частности, необходимости наличия договоров с квартиросъемщиками с перечнем и объемом выполняемых работ.

По числу упоминаний несомненным «лидером» среди всех групп проблем является «Благоустройство» – практически все ответившие так или иначе упоминали эту проблему. Более 15% респондентов отнесли такую проблему, как «неустроенность города» к числу наиболее важных. В то же время, средний балл при оценке состояния благоустройства (3,75) близок к «хорошему». Объясняется это видимое «противоречие» двумя основными причинами. С одной стороны, проведение в городе работ по федеральной программе благоустройства создает ощущение улучшающейся ситуации. С другой стороны, наличие двух «неблагополучных» объектов, расположенных вблизи района, где проводился опрос, – парковой зоны между микрорайоном и промзоной, а также бывшим городским парком культуры и отдыха, находящихся в запущенном состоянии, – вызывает массу нареканий граждан. Не исключено, что в других частях города этот акцент не был бы столь выражен. В то же время, «лидирующая» в данной группе проблема отсутствия детских площадок – типична для города, и, как было отмечено выше, состоит в повсеместном дефиците этого элемента благоустройства.

«Первичные» проблемы

Большинство проблем, с которыми сталкивается местное сообщество и которые проанализированы выше, вызваны рядом первопричин, которые назовем «первичными» проблемами. Их примерный перечень, составленный на основе анализа ситуации в Сафоновском городском поселении, представлен в таблице 4. Можно предположить, что большая часть из них типична для всех муниципальных образований в провинциальной части страны.

Вкратце охарактеризуем каждую из перечисленных «первичных» проблем.

Дефицитность местных бюджетов в значительной степени обусловлена порочной практикой распределения государственных финансов между различными уровнями власти – в пользу вышестоящих. Так, в 1997 г. доля местных бюджетов в ВВП России составляла 11,2%. После начала реформы государственного управления в начале нулевых годов, этот показатель начал поступательно снижаться – до 8,1% в 2003 г., 5,4% в 2011 г., и всего 4,2% в 2017 г.[7] Для сравнения в США доля стоимости бюджетов МОВ – более, чем в два раза выше, чем в России, составив 9,3% в 2016 г.[8] В настоящее время, большая часть местных органов власти в России, особенно на сельских территориях, финансово несостоятельны, и находятся в состоянии «просителей» перед вышестоящими органами власти. Безусловно, такую практику нельзя назвать нормальной.

В то же время нельзя не отметить пассивность местных чиновников в вопросах изыскания внутренних резервов для пополнения бюджета вверенных им муниципальных образований. Более подробно этот вопрос рассмотрен ниже.

Несомненно, важным фактором, влияющим на способность властей решать проблемные вопросы, является кризисное состояние местной экономики. В значительной степени оно является следствием общего кризисного состояния российской экономики, в котором она пребывает последние годы. Это сказывается на состоянии предприятий, расположенных в муниципальном образовании, их способности выплачивать зарплату работникам, что, в конечном итоге, влияет на поступление отчислений от НДФЛ в местный бюджет. У местных органов власти нет возможности коренным образом изменить кризисную ситуацию, однако влиять на бизнес-активность на своей территории они в состоянии и обязаны. В частности, речь идет об активной политике по привлечению инвестиций на территорию сообщества. На это должны быть направлены особые действия властей, воплощенные в специальные программы, возможный перечень которых также рассмотрен в настоящей статье.

Большая часть проблем, особенно в сфере ЖКХ, вызвана неудовлетворительной работой управляющих компаний (УК). Причин тому несколько. Во-первых, это низкие тарифы ЖКХ, особенно на ремонт и обслуживание жилого фонда. Этот довод может показаться странным, учитывая частые жалобы населения на обратное – слишком высокие тарифы на коммунальные услуги. Следует, однако, отметить, что тарифы являются высокими лишь в сравнении с низкими доходами населения. В то же время, по отношению к затратам, реально необходимым для качественного обслуживания зданий и прилегающей территории, они явно недостаточны.

По указанной причине, проблема «высокие тарифы ЖКХ» отнесена в настоящей работе не к проблемам ЖКХ, а в группу «Низкие доходы». Реально, для кардинального улучшения качества обслуживания жилого фонда размер тарифов должен быть увеличен как минимум вдвое. Однако это, при существующем среди населения большинства провинциальных городов низком уровне жизни, сделать, не вызвав открытого недовольства населения, невозможно.

Во-вторых, усугубляют проблему тарифов небольшие, как правило, размеры управляющих компаний, что, по законам экономики, ведет к росту удельных затрат на предоставляемые ими услуги, невозможности приобретения необходимых в коммунальном хозяйстве, но недоступных по средствам механизмов, и т.п. В-третьих, осложняющим возможность предоставления качественных услуг, является желание учредителей УК получать прибыль. В описанных выше условиях качественное, и в полной мере, выполнение необходимых работ, не предполагает прибыль как таковую. Ухудшение качества работ, осуществляемых УК, ведет к объяснимой реакции населения, которое перестает оплачивать коммунальные платежи. Это приводит к уменьшению поступлений, и, как следствие, последующему ухудшению качества работ. В-четвертых, некоторые главы муниципальных образований используют «приближенные» УК для выполнения их силами работ в интересах города, но не обусловленных договорами с жильцами. Например, покраску фасадов зданий центральной части города в преддверии городских праздников. В «благодарность» за это власти закрывают глаза на жалобы жильцов на такие УК, более того, лоббируют их интересы при заключении новых договоров. Очевидно, что такое нецелевое использование сил и средств УК не может не сказаться на качестве выполняемых основных работ.

Несовершенство управления в местных органах власти является первопричиной многих проблем в местном сообществе. Таких несовершенств несколько, вкратце охарактеризуем их.

Общая пассивность властей подразумевает отсутствие активных действий чиновников по разработке антикризисных мер, изысканию новых подходов в управлении местным сообществом с целью его перехода в состояние устойчивого развития. Например, многолетние попытки убедить руководство Сафоновской районной администрации приступить к плановому подходу в развитии местного сообщества, в частности, посредством написания плана стратегического развития, наталкивались на полное равнодушие с их стороны. Отчасти такое отношение является следствием упомянутой выше ущербности местных бюджетов и сильной зависимости нижестоящих органов власти от вышестоящих. В этих условиях, ценными качествами чиновников являются не самостоятельность и инициативность в принятии решений, но другие характеристики, в частности способность договориться с вышестоящим руководством о дополнительном объеме бюджетных трансфертов.

Пассивность властей проявляется также и в формальном выполнении стандартных обязанностей, отсутствии креативности, как при их реализации, так и при введении новых инициатив. Например, столь же многолетние попытки побудить Администрацию района к разработке практических механизмов реализации положений Правил благоустройства в городском поселении ни к чему не привели. В результате, Правила существуют де-факто только на бумаге, а их потенциал как инструмента поддержания порядка на территории города используется лишь в очень малой мере.

Отчасти пассивность чиновников может быть обусловлена также отсутствием у них достаточных знаний. Внедрение новых, прогрессивных методов управления, без которых переход местного сообщества из кризиса в состояние устойчивого развития невозможен, требует особых знаний, которые, как показывает опыт, у большинства местных чиновников, особенно в небольших провинциальных местных сообществах, в большом дефиците. Осложняет ситуацию достаточно частое отсутствие с их стороны желания в получении таких знаний. Одним из следствий недостаточного, а иногда и откровенно низкого уровня профессионализма местных чиновников, является отсутствие системной организации работы в местных органах власти. Это «несовершенство» приводит к тому, что, даже при существующих нормативных актах, предусматривающих решение многих проблемных вопросов, последние не решаются.

Еще одно «несовершенство» местных властей, приводящее к существованию многих проблем, состоит в игнорировании властями фактора человеческого потенциала. Также вследствие этого многочисленные резервы улучшения качества жизни в местном сообществе не задействуются.

В ответ на критику в этой части, стандартным ответом чиновников обычно бывает перечисление ряда процедур местного самоуправления, которые в обязательном порядке проводятся с участием представителей «народных масс». Это действительно так, и многие механизмы местного самоуправления предполагают такое участие. В их числе общественные слушания, общественные советы, ТОСы, и т.п. Однако, обычной практикой является то, что все подобные процедуры и механизмы проводятся архи-формально, исключительно для соблюдения буквы закона, но не его «духа». Таким образом, фактически человеческий капитал как бы «выключен» из местного самоуправления, его потенциал не используется и на малую толику.

Наконец, нельзя не отметить такое важное «несовершенство» местной власти, как вовлеченность в коррупционные связи, весьма распространенные в России.[9] Одна из разновидностей коррупции, тесно связанных с местными органами власти – отмывание бюджетных средств, направляемых на реализацию различных программ. Все уровни российской государственной системы в той или иной мере вовлечены в эту деятельность, а местные власти являются важной частью в цепочке движения средств из госбюджета к конечным бенефициарам. Это обусловлено тем, что именно местные власти курируют практическую реализацию многих государственных программ – на стадии их реализации. Негативное воздействие данного фактора на решение проблем местного сообщества связано с тем, что в приоритете задач местной власти задачи развития местного сообщества зачастую ставятся ниже, нежели задачи отмывания денег или получения взяток. Также вследствие распространения коррупционной составляющей немалая доля чиновников стремится к занятию соответствующих должностей не для решения насущных проблем, стоящих перед местными сообществами, но преимущественно для личного благополучия. Этот фактор весьма негативно влияет на качество работы местной власти в целом.

Проблема пассивности населения – мало обсуждаемый, но достаточно серьезный вопрос. Внешним ее проявлением является крайне низкий уровень активности большей части населения в социальных проектах и мероприятиях. Примером последних могут быть поддержание чистоты и порядка во дворах многоэтажных домов, неравнодушное отношение к нарушителям правил общественного порядка, добровольное участие в субботниках, ДНД, коллективных проектах организации досуга и воспитания детей и подростков, и т.п. Таким образом, человеческий потенциал, – мощный фактор развития и прогресса, – практически не задействуется для созидания благополучия в местном сообществе.

Эта проблема тесно связана с одним из упомянутых выше «несовершенств» в работе местных властей, а именно – «игнорирование фактора человеческого потенциала». О населении власти вспоминают, по образному выражению, преимущественно перед очередными выборами. Такое отношение не могло сказаться на ответной реакции большинства простых граждан – безразличии к общественным делам и тотальной пассивности, когда речь идет об общественно полезном труде. Одним из внешних проявлений этой пассивности является крайне низкий уровень явки на выборы, который составил в Сафоново на выборах в районный совет депутатов в 2020 г. 20-25%. При этом следует учесть, что большая часть из пришедших на избирательные участки – работники бюджетной сферы, которые делают это в «добровольно-принудительном» порядке.

Отметим, что перечень «первичных» проблем ограничен в настоящем исследовании лишь теми, источником которых полностью либо отчасти является местный уровень – власти, отношений и т.п. Немало проблем в местном сообществе вызваны несовершенством государственного управления на более вышестоящих уровнях, решение которых невозможно, либо возможно лишь в малой степени, на местах. К их числу можно отнести такие, как излишняя централизация сферы некоторых услуг (сбор и утилизация мусора, медицинское обслуживание и т.д.), низкий и снижающийся уровень профессионального образования, несовершенная экономическая политика Правительства РФ (например, существование ресурсных монополий, уже упомянутое ущербное для МОВ распределение госбюджета, и т.д.), несовершенство отдельных разделов законодательства (например, ограничивающих хозяйственную инициативу МОВ) и т.п. Такие проблемы в настоящем исследовании практически не рассматриваются.

Взаимосвязь проблем разного уровня

В заключении этой части анализа рассмотрим соотношение проблем разного уровня – с одной стороны, тех, которые отмечены жителями города, с другой стороны – «первичными» проблемами. Они имеют непосредственную, хотя, иногда, и сложную взаимосвязь. Рассмотрим ее на примере, выявив первопричины существования одной из наиболее актуальных проблем Сафоново – «благоустройства города».

Самым распространенным доводом местных чиновников о причинах недостатков в этой сфере является отсутствие достаточного финансирования. Это соответствует истине, так как дефицит местных бюджетов действительно не позволяет выделять достаточно средств на проведение работ на благоустройство территории. Однако ситуация в этой сфере могла бы быть, если не решена, то находиться в гораздо лучшем состоянии.

Для этого следовало бы задействовать ряд резервов, которые, однако, не используются вследствие наличия нескольких «первичных» проблем, обусловленных, преимущественно, недостаточным качеством местного самоуправления. В таблице 5 проведен анализ «первичных» проблем (в соответствии с классификацией, принятой в таблице 4) и резервов улучшения состояния с благоустройством в городе.

Приведенный в таблице 5 список не претендует на полноту охвата всех имеющихся возможностей, но является лишь примером выявления резервов. Однако анализ даже этой информации позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, мероприятия в рамках перечисленных направлений не требуют значительного финансирования, все они преимущественно – управленческого характера. Во-вторых, их значимость в деле улучшения ситуации с благоустройством не следует преуменьшать, она может быть весьма значительной. Одно только форсирование действия существующих Правил благоустройства в состоянии вывести ситуацию с внешней чистотой и порядком в городе на качественно новый уровень. В-третьих, реализуемые мероприятия имеют еще один результат, значимость которого не меньше, чем наведение порядка с благоустройством. Это – создание в социуме местного сообщества совершенно иных, по сравнению с существующими, отношений – основанных на взаимопомощи, ответственности за состояние своей малой родины, причем не только «по закону», но по внутреннему убеждению. Несомненно, что позитивные последствия таких перемен будут ощутимы во всех остальных сферах жизнедеятельности местного сообщества.

2.3. Бюджет городского поселения: доходы и возможности

Важнейшим показателем способности муниципального образования решать возложенные на него законодательством обязанности является состояние бюджета, вернее – его доходной части. Материал, представленный ниже, представляет собой анализ внешнего проявления весьма актуальной проблемы Сафоновского городского поселения. Ее можно охарактеризовать как «финансовую несостоятельность» местных властей действовать в выполнении возложенных на них законом о местном самоуправлении обязанностей, опираясь лишь на собственные ресурсы. Заметим, что данная проблема типична для большинства российских провинциальных муниципальных образований, а для мелких, – сельских поселений, – и вовсе критична.

В таблице 6 представлена информация по доходной части бюджета города Сафоново за период 2011-2019 годов. Анализ представленных данных позволяет сделать следующие заключения.

1. Большую часть (в среднем, почти две трети) поступлений в бюджет города составляли за указанный период безвозмездные (целевые) трансферты из вышестоящих бюджетов. Эти средства поступали по разным федеральным и региональным программам на развитие различных элементов социально-экономической инфраструктуры (строительство жилья, благоустройство, строительство и ремонт дорог, и т.д.), а также в виде средств областного бюджета (дотаций) на выравнивание обеспеченности местного бюджета.

2. Объем собственных средств городского бюджета, – налоговых и неналоговых поступлений, – в течение 2011-2019 годов рос, прирост составил около 43%. Если выразить поступления в бюджет в постоянных ценах (например, в ценах 2011 г.), что будет характеризовать его «покупательную способность», то имеет место снижение поступлений на 12%. 3. Начиная с 2015 г., в число доходных статей городского бюджета были включены поступления от акцизов на топливо, а с 2016 г – за социальный наем жилья. С учетом этого обстоятельства (за вычетом вновь введенных налогов и платежей), за анализируемый период прирост в текущих ценах составил 27%, а выраженный в постоянных ценах – минус 23%.

Своего максимального значения в сопоставимом выражении доходы городского бюджета достигли в 2013 г. За шесть последующих лет, выраженные в постоянных ценах, они снизились в текущем измерении на 23%, а в сопоставимом – на 33%, то есть на треть. По существу, на уровне бюджета города имеет место финансовая катастрофа.

Чиновники Администрации района, выполняющей функции администратора бюджета поселения, объясняют плачевное состояние доходной части бюджета кризисной ситуацией в стране, и ростом, в связи с этим, числа недоимок по основным статьям доходов бюджета – подоходного и имущественного налогов. Отчасти это соответствует действительности – экономика города последние годы, после всплеска деловой активности первой половины прошедшего десятилетия, находится в состоянии стагнации. В то же время, есть целый ряд резервов роста поступлений в бюджет, которые, по разным причинам, не задействуются. Рассмотрим их.

По данным таблицы нетрудно заметить, что за анализируемый период в структуре собственных доходов бюджета городского поселения были три основные статьи, в том числе:

• НДФЛ (подоходный налог) – 47% от объема собственных средств;
• земельный налог – 35%, вместе с арендной платой за земельные участки – 41%;
• акцизы на топливо – 5%.

В целом поступления в бюджет по указанным статьям составляют более 93% его доходной части. Резервы роста доходов по этим статьям обусловлены следующими факторами:

1. НДФЛ – развитием бизнес-активности в поселении – числа предприятий и занятых в производстве товаров и услуг, а также различных госучреждениях, увеличением официально начисленной заработной платы.
2. Земельный налог (включая арендную плату за землю) – усиление учета используемой земли на предмет полноты оплаты налога, борьбы с неплательщиками.
3. Акцизы на топливо – увеличением потребления ГСМ на заправках в границах поселения, что является следствием роста благосостояния граждан и бизнес-активности в городе.

Нетрудно заметить, что позиции 1 и 3 взаимосвязаны – фактор 3 обусловлен действием фактора 1.

Таким образом, реализация резервов роста доходов городского бюджета должна вестись в двух основных направлениях, в том числе: (1) стимулирование бизнес-активности в поселении, и (2) улучшение учета налогооблагаемых активов. Более подробно они рассмотрены в следующем разделе настоящей работы.

3. Пути решения проблем и план развития местного сообщества: структура и мероприятия

3.1. Постановка задачи и структура мероприятий

Основная задача, которую необходимо решить местному сообществу – переход в состояние устойчивого развития. Его определение, а также главные задачи, которые предполагается решить для достижения этой цели, сформулированы выше. Признаками достижения этого состояния является возможно более полное решение проблем, которые беспокоят жителей местного сообщества. Это, в свою очередь, зависит от решения «первичных» проблем – первопричин депрессивного состояния сообщества.

Важным этапом при планировании мероприятий по переходу в состояние устойчивого развития является формирование их структуры. На этом этапе возможно несколько подходов. В настоящей работе все мероприятия подразделены на две большие, по характеру действия, группы, в том числе:

• способствующие росту финансового наполнения бюджета местного сообщества;
• реализующие преимущественно резервы управленческого характера – не требующие существенных финансовых затрат, но заметно поднимающие эффективность социально-экономической политики местных властей.

Такое деление мероприятий представляется более предпочтительным на этапе анализа резервов местного сообщества. Основные меры, которые могут быть реализованы в этих направлениях, перечислены в двух последующих параграфах настоящей работы. Следует отметить, что такое деление является в определенной степени условным, так как в первой группе мероприятий активно задействуются также и меры «управленческого» характера.

На этапе практической реализации мер по переходу сообщества в состояние устойчивого развития, а именно, в ходе написания плана стратегического развития муниципального образования, на наш взгляд, необходимо использовать другой подход. Он может быть основан на структурировании мер по сферам жизнедеятельности местного сообщества, такими как, например, ЖКХ, благоустройство, медицина, и т.д. Такой подход также более целесообразен вследствие его совместимости со структурой финансовой отчетности, принятой в муниципальных образованиях. Предложения по структуре плана стратегического развития рассмотрены в следующем разделе настоящей статьи.

3.2. Рост доходов бюджета муниципального образования

Мероприятия по мобилизации резервов пополнения доходов бюджета муниципального образования рассмотрены ниже в трех основных направлениях, в том числе:

1. Оптимизация налоговой базы по имущественным налогам.
2. Содействие привлечению финансовых ресурсов на территорию МО.
3. Развитие муниципалитетом собственной предпринимательской деятельности.

Рассмотрим более подробно мероприятия каждого из направлений.

Оптимизация налоговой базы по имущественным налогам

Имущественные налоги и платежи составляют в Сафоново почти половину доходной части городского бюджета. Для обеспечения полноты их сбора, чрезвычайно важным является возможно более точный учет всех их характеристик, в том числе количества (площади), стоимости (кадастровой, рыночной), и т.д. Если в отношении учета арендной платы за землю и помещений, а также различных видов имущества (транспорт, квартиры, дома, пр.) учет поставлен в целом удовлетворительно, то по учету земли ситуацию в целом можно признать неудовлетворительной. В преддверии рассмотрения проекта бюджета на 2020 г. перед чиновниками Сафоновской районной администрации был поставлен вопрос: «Какая часть площади земли городского поселения подлежит налогообложению, и какая ее доля облагается налогом в реальности?» Очевидно, вопрос – достаточно важный, так как дает понимание потенциала сбора этого налога. Однако ни в Администрации (комитетах по финансам и имуществу), ни в районной налоговой инспекции ответа на него получить не удалось.

Представляется, что работе по оптимизации налога на землю должна предшествовать тщательная аналитическая работа. Ниже предложена форма представления данных для их последующего анализа. Ее составление поможет выявить резервы роста собираемости налогов и, тем самым, наметить перечень мероприятий для этого.

Содействие привлечению финансовых ресурсов на территорию МО

Цель мероприятий данной группы – привлечение финансовых ресурсов на территорию местного сообщества. Предполагается, что это создаст предпосылки увеличения объема производимых товаров и услуг, и, как следствие, роста материального благополучия муниципального образования. Такие ресурсы могут поступать в экономику МО в нескольких основных формах, в том числе:

• средства по государственным программам;
• инвестиционный капитал;
• средства из различных фондов.

В зависимости от перечисленных направлений работа по привлечению средств может реализоваться несколькими путями, в том числе:

• интенсификация участия муниципального образования в различных государственных (федеральных и региональных) программах;
• привлечение нового бизнеса на территорию сообщества;
• помощь предпринимателям и населению в получении внешнего финансирования для общественно полезных проектов.

Рассмотрим их более подробно.

Участие муниципального образования в большинстве государственных программ происходит преимущественно на условиях софинансирования, и, как правило, через правительства регионов. Поэтому интенсивность такого участия зависит, в основном, от взаимоотношений с властями региона и не требует особых организационных усилий со стороны местных властей.

Мероприятия по привлечению нового бизнеса (инвесторов) на территорию местного сообщества способствуют росту числа рабочих мест, соответственно объему выплачиваемой в городе зарплаты, и, как следствие, увеличению поступлений в бюджет от НДФЛ. Положительным результатом этого процесса можно назвать кумулятивный эффект от роста доходов/расходов жителей сообщества: он обуславливает дополнительный спрос на товары и услуги в пределах данной территории, что, стимулирует развитие прочего бизнеса.

Работа в данном направлении представляет целенаправленную деятельность муниципалитета по поиску и привлечению на свою территорию инвестиционного капитала, а также поддержке вновь организуемого бизнеса.[10] В Сафоновском городском поселении она практически не проводится. Показательным примером является индустриальный парк «Сафоновский», созданный по федеральной программе при крупном предприятии ОАО «Авангард» на территории около 130 га. Его строительство началось более пяти лет назад, на подготовку территории и обустройство инженерных коммуникаций потрачены значительные бюджетные средства. Однако из 6-7 резидентов, на которые рассчитан парк, фактически присутствует всего один (льнозавод), к тому же еще не запущенный в эксплуатацию.

Помимо срыва сроков ввода в эксплуатацию инженерных коммуникаций парка, весомой причиной, на наш взгляд, является управленческая. А именно то, что в районной администрации, которой отданы все полномочия управления городом, нет структуры, которая бы целенаправленно занималась привлечением инвесторов на территорию города.

Помощь в получении внешнего финансирования по различным государственным программам, а также фондов, – как государственных, так и частных, – может оказать существенную поддержку притоку финансовых ресурсов в местное сообщество. Как показывает практика, сильным препятствием для рядовых граждан и предпринимателей в получении финансирования, являются, во-первых, слабая осведомленность о доступных возможностях, во-вторых, необходимость прохождения различных (зачастую сложных) бюрократических процедур по оформлению участия. Последнее, а именно неготовность пройти все «круги ада» бюрократической волокиты, по личным наблюдениям автора, становится для многих потенциальных участников непреодолимым барьером. Коррупционная составляющая также является ощутимой преградой при участии в некоторых госпрограммах, в частности, аграрных.

Представляется, что в сложившейся ситуации решить эти проблемы можно лишь организацией в структуре администрации (возможно, в форме МУП) инвестиционного отдела. Его сотрудники должны располагать всеми сведениями о доступных госпрограммах и фондах, перечнем организаций – потенциальных инвесторов. Главной задачей отдела должна стать реклама муниципального образования среди инвесторов, а также помощь всем желающим в поиске внешнего финансирования и участия в различных госпрограммах.

Развитие муниципалитетом собственной предпринимательской деятельности

Данное предложение является, пожалуй, наиболее дискуссионным, и, несомненно, вызовет немало возражений и вопросов. Действительно, предлагаемая деятельность, кроме социально ориентированной (например, обслуживания сетей водопровода и канализации, традиционно находящихся в сфере обслуживания муниципальных «водоканалов»), предполагает сугубо коммерческую цель – получение прибыли, вторгаясь, тем самым, в сферу бизнеса. Мера эта, неестественная для органов муниципальной власти, в сложившихся в настоящее время в России условиях – вынужденная и единственно верная. Представляется целесообразным кратко обосновать эту точку зрения.

На местных органах власти согласно законодательства лежит значительная часть функций по поддержанию СЭИ местного сообщества в надлежащем виде. В этом перечне: ЖКХ, дошкольное воспитание (ясли и детские сады), среднее образование (общеобразовательные школы), учреждения культуры (дома культуры, библиотечные сети), спорта (стадионы, дворцы спорта, сети спортивных залов, кружки и секции), объекты рекреации (парки, скверы, и т.п.). К этому перечню можно также добавить сеть медицинских учреждений (поликлиники и больницы), которые, хотя и находятся преимущественно в подчинении региона, однако функционирование и качество работы которых зачастую косвенно зависит от уровня поддержки местных властей. Таким образом, местные власти отвечают за большую часть жизненно важных составляющих СЭИ, которые непосредственно определяют уровень и качество жизни населения.

Очевидно, что масштаб работ по обслуживанию перечисленных элементов инфраструктуры требует значительных материально-финансовых ресурсов. В то же время, собственных средств у большинства провинциальных МОВ достаточно лишь на обеспечение их функционирования на самом минимальном уровне. Развитие инфраструктуры без помощи вышестоящих бюджетов, как правило, невозможно.

Такое состояние есть следствие порочной реформы системы государственных финансов, которая началась в нулевых годах и привела к существенному ущемлению прав МОВ при их распределении. Выше были приведены данные по динамике доли бюджетов МОВ в ВВП страны – ее резком снижении за годы упомянутой реформы. Остается заметить, что эти показатели – усредненные, и в России, с ее чрезмерной концентрацией материально-финансовых ресурсов в отдельных городских агломерациях, ситуация с бюджетами в большинстве провинциальных муниципалитетов выглядит просто удручающе. Об этом, в частности, свидетельствует проведенный выше анализ числа и уровня проблем в Сафоново.

Таким образом, существующая в настоящее время система распределения государственных финансов поставила большинство МОВ в роль «нищего с протянутой рукой». От трансфертов из вышестоящих бюджетов на «выравнивание обеспеченности бюджета», а также участия в различных федеральных программах практически полностью зависит развитие инфраструктуры большинства местных сообществ. Плачевное состояние с собственными средствами делает также невозможным использование российскими МОВ широко распространенного в зарубежной практике такого инструмента привлечения средств в бюджет, как выпуск долговых обязательств или кредитование. Те провинциальные муниципалитеты, которые «рискуют» брать кредиты, тем более в коммерческих банках, неизбежно обрекают себя на проблемы с их возвратом.

Следует отметить наличие еще двух осложняющих данную ситуацию обстоятельств.

Во-первых, распределение трансфертов из бюджета региона, их объем, как и участие в различных федеральных программах, основным посредником в которых являются власти региона, зачастую осуществляются, не исходя из объективных потребностей того или иного МО, а по «иным правилам», например, в зависимости от отношения губернатора к тому или иному главе района.

Во-вторых, в условиях экономического кризиса, в котором находится страна и выход из которого в обозримой перспективе, с учетом новых обстоятельств, не предполагается, прогнозировать в дотационном регионе объемы трансфертов из его бюджета, а также степень участия в федеральных программах, становится для муниципалитета практически нерешаемой задачей.

В этих условиях единственным выходом из такой, поистине тупиковой, ситуации, является «вхождение» муниципалитета в предпринимательскую деятельность с целью получения и дальнейшего использования прибыли в целях планомерного и прогнозируемого развития инфраструктуры местного сообщества. Таким образом, создаются необходимые условия для самодостаточного развития территории муниципалитета, а именно, прогнозируемые на перспективу финансовые потоки, которые могут быть использованы для нужд ее социально-экономического развития.

Перспективными направлениями для развития «муниципального бизнеса» должны стать, в первую очередь, те, которые связаны с социальными функциями – обслуживания населения. На наш взгляд, к их числу можно отнести следующие:

• Создание муниципальной управляющей компании и реализация функций обслуживания ЖКХ, которые выполняют в настоящее время частные управляющие компании (УК). Очевидно, что качество работы мелких УК не отвечает необходимым требованиям, что вызывает многочисленные нарекания со стороны жителей города. Создание единой, – в масштабах города, – муниципальной УК несомненно повысит качество обслуживания жилого фонда, повысит эффективность и рентабельность выполнения работ.
• Создание муниципальной компании пассажирских перевозок и реализация услуг по перевозке пассажиров на местных и междугородных рейсах. Предполагается замена многочисленных ИП, осуществляющих транспортные пассажирские перевозки в городе, одной муниципальной компанией. Это позволит повысить качество обслуживания, и, учитывая фактор «экономии размера», получать в результате от этой деятельности существенную прибыль.
• Создание муниципальной девелоперской компании (МДК). Ее основной задачей станет освоение (в том числе путем строительства) земельных ресурсов, а также управление вновь созданными пространствами с целью извлечения прибыли. В эту деятельность должна быть включена, в том числе, вся деятельность, которую в настоящее время осуществляет комитет по управлению имуществом Администрации района. Вознаграждение сотрудников вновь созданной МДК должно напрямую зависеть от финансового результата их деятельности – размера прибыли, полученной от использования, как уже существующих, так и вновь введенных в эксплуатацию, муниципальных активов.
• Создание муниципальной ресурсной компании. Ее задачей должна стать разработка и реализация проектов получения более дешевой электроэнергии с целью ее дальнейшей продажи, как уже существующим, так и вновь привлекаемым на территорию города предприятиям. Такие случаи распространены в мировой практике. Например, одним из факторов успеха широко известного индустриального парка Куинси в США (штат Вашингтон) по привлечению резидентов на свою территорию, стала низкая цена на электроэнергию, поставляемая местным энергетическим кооперативом.[11]
• Создание муниципальной компании по оказанию ритуальных услуг. Ее задачей является полное замещение частного бизнеса в этой вызывающей множество нареканий населения сферы социальных услуг.

Учитывая сложность и неординарность решаемых в данном направлении задач, целесообразным представляется организация квази-холдинга, объединяющего все МУПы «коммерческой» направленности. Управляющая холдингом компания должна сосредоточить у себя целый ряд важнейших функций, в том числе поиск финансовых ресурсов, бухгалтерский и управленческий учет всех финансовых потоков, координацию действий в определенных направлениях (например, оптимизация финансовых потоков между участниками холдинга), обеспечение юридического сопровождения бизнеса всех участников. Такой подход в управлении позволит оптимизировать расходы, повысит управляемость и координацию действий.

Масштабы деятельности МУПов в рассмотренных сферах бизнеса могут быть, в случае полного вхождения в них, таковыми, что сделают холдинг крупнейшим хозяйствующим субъектом в городе. Его денежные обороты, а также доходы бюджетов города и района достигнут величин, при которых возможно рассмотрение вопроса об учреждении муниципального банка. Вхождение в финансовый бизнес еще более повысит доходность от коммерческой деятельности и станет гарантией независимости (от трансферов из вышестоящих бюджетов) муниципального образования в проведении местных социально-экономических программ.

3.3. Резервы управленческих решений

Мероприятия данной группы не требуют существенного финансирования, но потенциальный эффект от их реализации несомненен и существенен. В целом данные меры можно сгруппировать в трех направлениях, в том числе:

• Форсирование действия нормативных документов.
• Борьба с неэффективным расходованием денежных средств.
• Мобилизация человеческого потенциала.

Рассмотрим более подробно каждый из них.

Форсирование действия нормативных документов

Основной задачей работы в данном направлении является форсирование действия уже существующих местных нормативных актов. В качестве иллюстрации приведем два конкретных примера.

В любом муниципальном образовании существуют Правила благоустройства. Они могут называться по-разному, но их задача одна – регулирование действий граждан и организаций, проживающих и ведущих бизнес на территории сообщества, в части соответствия внешнего вида поселений принятым нормам. Очевидно, что полное соблюдение положений этих нормативных актов превратило бы населенные пункты в «образцовые» – красивые и ухоженные. Но этого нет, в том числе и в Сафоново. Одной из основных причин является отсутствие механизмов должного административного контроля за выполнением Правил.

Предложение о постепенном введении контроля соблюдения Правил выносилось на рассмотрение администрации района неоднократно, и состояло в следующем. Во-первых, доработать Правила, дополнив разделом о наказаниях за их несоблюдение, с уточнением ответственности по принципу «статья Правил – ответственность за несоблюдение». Во-вторых, учредить временную комиссию и, учитывая отсутствие у жителей и организаций навыка соблюдения предусмотренными Правилами требований, принять план поэтапного внедрения Правил в повседневную жизнь местного сообщества. По ряду статей Правил период «адаптации» может составить полгода, по некоторым дольше. В течение этого периода предлагается издать и распространить среди жителей популярные брошюры, провести собрания граждан по месту проживания, а также работу с управляющими компаниями. Наконец, провести показательные, без реальных штрафов, проверки. Несомненно, что при таком развитии событий, в течение 1-2 лет «жизнь по Правилам» стала бы в городе повседневной реальностью. К сожалению, предложение не получило поддержки властей.

Второй пример – ритуальные услуги, важная социальная сфера, являющаяся в Сафоново притчей во-языцех – предметом многочисленных жалоб со стороны жителей города. О состоянии дел в контроле за ней со стороны местных властей можно судить по тому факту, что на одном из муниципальных кладбищ имели место неоднократные захоронения на газопроводе высокого давления, проходящем рядом с границей кладбищенского участка территории. Наведение порядка в этой сфере несложно и связано с доработкой, принятием и контролем за исполнением Положения о ритуальном деле в городском поселении. К сожалению, этого, а именно – подготовки базового варианта проекта взамен изобилующего многочисленными недостатками старого, местная власть не может сделать на протяжении несколько лет.

Подобный перечень таких недостатков можно продолжить. Их устранение требует, главным образом, решения со стороны руководителя муниципального образования, а также последующего контроля за его исполнением.

Борьба с неэффективным расходованием денежных средств

Это раздел работы крайне важен в условиях возрастающего дефицита бюджетных средств. Однако каких-либо действий в этом направлении в муниципальном образовании практически не предпринимается. Проиллюстрируем сказанное на конкретном примере.

Начиная с 2017 года группа депутатов горсовета вносила предложение о проведении Контрольно-ревизионной комиссией (КРК) МО проверки эффективности расходования средств по программе благоустройства дворовых территорий, проводимой в рамках федеральной программы «Формирование комфортной городской среды», в которой МО участвует, начиная с 2016 г.

Причиной запросов послужил факт выявления общественными контролерами высоких цен закупок на некоторые предметы, используемые при благоустройстве. Например, в 2019 г. цена установки скамеек и урн в ходе работ по благоустройству дворов и центрального сквера составила 16,95 и 6,8 тыс. руб., тогда как их оценочная цена не превышает 4 и 1 тыс. руб. соответственно.[12] В результате, только при благоустройстве центрального сквера города экономия средств на этих двух предметах могла бы составить около миллиона рублей. КРК МО фактически отказалась проводить проверку, сославшись на то, что уполномочена делать это только в пределах сумм софинансирования из местного бюджета, которое составляет доли процента стоимости объектов, или считанные тысячи рублей ежегодно.

Очевидно, что решение этой проблемы позволит существенно повысить эффективность выделяемых программных средств, увеличить объемы и качество работ по ним.

Мобилизация человеческого потенциала

Законодательством предусмотрены различные формы соучастия граждан в местном самоуправлении. Прежде всего, это возможность избирать депутатов в представительные органы местной власти – советы депутатов сельских и городских поселений, района. Во-вторых, ознакомление и учет мнения граждан по основным правовым актам местной власти через процедуры публичных слушаний. В-третьих, участие наиболее активных из жителей в таком совещательно-контролирующем органе, как Общественный совет. Наконец, использование механизма самоуправления гражданами своих территорий – дома, квартала, микрорайона – посредством механизма «территории общественного самоуправления» (ТОС). Перечисленные механизмы призваны повысить эффективность управления местным сообществом, путем, во-первых, вовлечения активной части населения к управлению им, во-вторых, создания эффективных процедур народного контроля за деятельностью местной власти. На практике ни один из перечисленных механизмов полностью не работает.

Так, в представительные органы власти (советы депутатов) избираются в основном «послушные» исполнительной власти депутаты из числа бюджетников, функции которых, как правило, сводятся к одобрению уже принятых властью решений. Публичные слушания, и в этом легко убедиться, побывав на них, проводятся при самом минимальном присутствии представителей населения, как правило, из числа работников администрации. Общественный совет де-факто формируется также местной властью из числа лиц подконтрольных и лояльных ей, и потому функции свои исполняет в основном формально. ТОС, которые представляют эффективный механизм народного самоуправления территорией, также существуют большей частью номинально. Подтверждением этому является практическое отсутствие «полноценных» ТОС – с образованием юридического лица, и делегированием части функций (с соответствующим финансированием) местного органа власти. Фактически ТОС формируются местными властями главным образом для статистики – отчета перед вышестоящим (региональным) руководством.

Основным итогом описанной ситуации является растущая апатия рядовых граждан в оценке возможности что-то изменить к лучшему.  Позиция большинства из них в этом коротко выражается фразой: «от нас ничего не зависит».

Представляется, что фактически игнорирование властями такого направления работы, как «мобилизация человеческого потенциала» является большой ошибкой, которая не позволяет задействовать огромный человеческий ресурс. Во-первых, потенциал общественно активной части населения, которая хотя и составляет малую часть жителей местного сообщества (по некоторым оценкам, не более 10%), достаточно велик, чтобы внести заметный вклад в его развитие. Во-вторых, целенаправленная работа по «мобилизации человеческого потенциала» могла бы превратить значительную из оставшейся части населения из «пассивной массы», ожидающей действий со стороны власти, в «со-работников» на ниве развития местного сообщества. В-третьих, это позволило бы поднять социальное настроение в местном сообществе, что, несомненно, помогло бы преодолению неизбежно возникающих на пути развития города проблем.

К числу основных мероприятий данного направления можно отнести следующие:

• Изменение практики проведения публичных слушаний.

В настоящее время оповещение населения о слушаниях и материалах, выносимых на них, сводится к публикации в районной газете, круг читателей которой весьма ограничен, а также – на официальном сайте Администрации района, которая также не является местом массового посещения пользователями сетей. Поэтому публичным слушаниям по значимым для города вопросам должно предшествовать широкое ознакомление населения через СМИ, включая паблики в соцсетях, с выносимыми на обсуждение материалами, а также приглашение жителей к участию в них.

• Превращение Общественного совета (ОС) при МО в реально действующий орган по вопросам местного значения.

Для этого необходимо провести его выборы не формально, а с привлечением широких кругов граждан и предварительным разъяснением назначения этого органа общественного контроля, а в дальнейшем – постоянно и широко освещать мероприятия, проводимые ОС в рамках своих полномочий.

• Проведение регулярных «прямых эфиров» руководства города и района с привлечением специалистов администрации по различным сферам жизни города.

Формат и периодичность таких «встреч» могут быть различными, важен их характер, который должен быть не формальным «докладом», но обменом мнениями между администрацией и жителями города о его состоянии и перспективах развития. Особенность таких встреч должна состоять в формировании у жителей города любви к своей малой родине, неравнодушному отношению к проблемам, готовности оказать посильную помощь в их решении, и т.п.

• Проведение выборов депутатов в представительные органы местной власти без задействования «административного ресурса».

Эта мера даст возможность избрать в Совет депутатов не подконтрольных администрации, безынициативных и действующих по ее указке как «роботы», депутатов (как правило, из числа работников бюджетной сферы), а действительно независимых, имеющих свое мнение, и не боящиеся его высказать, способных принимать самостоятельные решения.

• Организовать функционирование постоянно действующей общественной приемной Администрации по приему заявлений от граждан по различным проблемам и осуществлению первичных консультаций по ним.

Приемная должна стать своеобразным «справочным бюро» Администрации города, ее консультативным пунктом, где происходит первичный прием обращений граждан. Работа приемной высвободит время ответственных работников Администрации от рассмотрения дел, которые могут быть решены в текущем порядке. Также вопросы, поднятые гражданами во время обращения в приемную, могут стать основой для обсуждения в ходе «прямых эфиров».

• Организация полноценных территорий общественного самоуправления (ТОС).

Создание ТОС должно происходить не для отписки вышестоящему руководству, но для всемерного задействования возможностей человеческого потенциала – тех немногих общественно активных жителей города, которые готовы взять на себя ответственность за поддержание порядка и благоустройства около своих домов на высоком уровне.

• Широкая практика проведения субботников.

Следует, насколько это возможно в современных условиях, возродить советские традиции широкомасштабного проведения субботников по благоустройству территории города. Их проведению должна предшествовать компания информирования жителей о планируемых мероприятиях, продуманы методы морального стимулирования наиболее активных его участников, использоваться различные подходы в популяризации добровольного общественно-полезного труда.

• Привлечение граждан к участию в ДНД

Советская практика участия граждан в добровольных народных дружинах по охране общественного порядка позволяла решать две важных задачи. Во-первых, оказывать существенное содействие органам охраны правопорядка в снижении уровня правонарушений. Во-вторых, воспитывать в гражданах чувство причастности к устройству жизни в их местном сообществе, важной частью которой является состояние безопасности.

• Учреждение фонда (программы) «Сделай сам» («Народная инициатива»)

Программа соучастия граждан в благоустройстве прилегающих территорий, несомненно, окажет самое благоприятное воздействие, как на сферу благоустройства, так и социальное настроение жителей, их отношение к порядку в местах их проживания.

3.4. Оценка эффективности мероприятий и выстраивание приоритетов

Переход местного сообщества в состояние устойчивого развития потребует реализации многих мероприятий, которые целесообразно оформить в отдельные программы. Учитывая ограниченность финансовых и управленческих ресурсов, следует осуществить отбор программ, предварительно ранжировав их по показателю общественной значимости, эффективности и затратности. В конечном итоге, все программы должны быть выстроены по совокупному критерию эффективность/затратность, в результате чего выстроен список наиболее приоритетных мероприятий.

Очевидно, что в шкале приоритетов на первом месте должны, прежде всего, находится те мероприятия, которые не требуют значительных финансовых затрат, могут быть реализованы за счет уже имеющихся управленческих (силами сотрудников Администрации) ресурсов, имеющих достаточно короткие сроки реализации, а также те, реализация которых способна привести к синергии.

Часть мероприятий потребует детальной предварительной проработки – в виде написания технико-экономических обоснований, бизнес-планов. Это, в частности, все проекты коммерческого характера, предполагающие привлечение заемных финансовых ресурсов. Вероятно, такая подготовка может быть оформлена в виде отдельных программ, и стартовать одновременно с началом наиболее приоритетных мероприятий.

Оценивая конечную эффективность мероприятий по привлечению инвесторов, следует также учесть тот факт, что сопутствующий рост объема фонда зарплаты не обязательно будет сопровождаться пропорциональным ростом доходов (за счет части уплаченного НДФЛ) в местный бюджет. Как показывает практика прошлых лет, власти региона могут произвольно, если усмотрят «чрезмерное благополучие» поселения, изменить (уменьшить) норматив отчисления этого налога в местный бюджет. Это обстоятельство следует, безусловно, принимать во внимание при оценке эффекта от планируемых мероприятий.

4. Некоторые практические аспекты реализации плана развития местного сообщества

4.1. Формализация плана развития: структура и содержание

Выход местного сообщества в состояние устойчивого развития предполагает практическую реализацию целого комплекса мер различного характера и направлений. Успешное решение этой задачи невозможно без системного подхода, который позволит не упустить из поля зрения основные цели, не «разменяться» на частностях, которых в процессе реализации антикризисных мер, несомненно, будет значительное количество. В этом контексте важнейшим документом должен стать план стратегического развития (ПСР) местного сообщества. В него следует включить следующую информацию:

• Формулировка основных целей

Помимо определения целей в виде качественных формулировок, необходимо определить целевые количественные показатели – в виде «индикаторов устойчивого развития». Это – измеряемые количественно или качественно показатели, которые позволят контролировать достижение основных целей. Их перечень может включать в себя следующие индикаторы:

• демографические (рождаемость, смертность и прирост населения, детская смертность и т.п.)
• экономического развития (доходы местного бюджета, валовый местный продукт, уровень безработицы и т.п.)
• уровня и качества жизни населения (уровень бедности, уровни зарплаты (по квартилям), цена и стоимость аренды жилья к доходу домохозяйств, уровень зарегистрированной преступности и т.п.)
• благоустройства и сферы отдыха (благоустройство жилищного фонда, число детских площадок, скверов, парков, детских кафе, и т.п.)
• экологические (загрязнение воздуха, качество воды, объем сточных вод, количество твердых отходов и т.п.)

Набор индикаторов должен быть проработан со всей тщательностью и заранее, так как данные по ним составят основу «точек контроля» – непременного атрибута плана развития местного сообщества.

• Планируемая динамика индикаторов устойчивого развития.

Данный раздел может быть совмещен с предыдущим, и предполагает оценку значения индикаторов в точках контроля. В качестве последних могут быть даты, как обычно, начала года, однако, если реализация каких-либо программ предполагает более короткие сроки, то меньшие периоды. В любом случае, составление временных рядов индикаторов должно быть отнесено к окончанию написания отдельных программ плана развития.

• Описание путей достижения поставленных целей

Этот раздел ПСР должен в сжатой форме представить то, каким образом поставленные цели будут достигнуты. Он не является обязательным, однако его наличие свидетельствует о том, что составители плана реально представляют все его детали и последовательность достижения поставленных целей.

• Изложение отдельных программ развития

Это – самый большой по объему раздел ПСР. Каждая из программ представляет из себя аналог бизнес-плана с четко изложенными целями, задачами, планом доходов (если таковые предполагаются) и обоснованием затрат, а также оценкой проблем, которые могут возникнуть в ходе реализации.

• Финансовый план ПСР

Этот раздел обобщает финансовые расчеты отдельных программ, и позволяет оценить целостную картину финансовых потоков ПСР, оценить возможность реализации плана в целом, а также риски, связанные с потоком денежных средств.

• Оценка рисков ПСР

Важнейший раздел плана, в рамках которого необходимо проанализировать возможное развитие событий в ходе реализации ПСР. Обычно, рассматривают три варианта: (1) наиболее вероятный, (2) пессимистичный и (3) оптимистичный. Все варианты должны сопровождаться оценками потока денежных средств и, в случае пессимистичного – предложениями по преодолению возникших проблем.

4.2. Проблемы и их преодоление

Приступая к реализации на практике комплекса мер по переходу местного сообщества к устойчивому развитию, – плана стратегического развития, – надо быть готовым к тому, что такая работа столкнется с целым рядом специфических проблем. Ниже приведен их возможный перечень, а также рекомендации по преодолению.

1. Целый ряд проблем может возникнуть вследствие действия «человеческого фактора». Переход к устойчивому развитию местного сообщества должен сопровождаться реформами организационного характера. Многие местные чиновники из числа работавших в старой системе управления, не смогут «перестроиться» к работе в новой реальности, требующей зачастую иных, чем прежде подходов и знаний. Деятельность местной власти в новых условиях будет заметно отличаться от прежнего характера работы. Кроме того, реализация ПСР будет сопровождаться возросшей нагрузкой и потребует от местных чиновников гораздо большей отдачи сил по сравнению с нынешними условиями, повысит требования к их знаниям и навыкам работы. Преодолеть возникающие, таким образом, проблемы можно обновлением команды управленцев – за счет замены не желающих менять стиль и методы работы чиновников.

2. Кадровая проблема будет еще более актуальной при формировании штата работников для новых муниципальных предприятий в сфере бизнеса. Большинство чиновников из сферы муниципального управления никогда не работали в бизнесе, и могут не справиться с руководством вновь создаваемых МУПов – по сути коммерческих предприятий. Одним из решений этой проблемы станет набор управленцев в эти организации из числа бывших предпринимателей, имеющих положительный опыт работы в бизнесе.

3. Деятельность по реализации плана стратегического развития местного сообщества будет реализоваться одновременно с выполнением стандартных функций управления муниципальным образованием. Очевидно, что загруженность текущей работой будет трудно совместить с мероприятиями по перспективному развитию. Поэтому целесообразным является разграничение этих функций. Реализация в жизнь мероприятий ПСР должна осуществляться отдельным подразделением Администрации, по смыслу и назначению схожим с «проектным офисом». Сотрудники этого офиса также должны составить основу коллектива специалистов, которые будут заняты составлением ТЭО отдельных проектов ПСР, особенно коммерческой направленности.

4. Одной из важных проблем, особенно на начальном этапе реализации реформ, станет дефицит средств, необходимых для осуществления комплекса подготовительных работ. Это – устройство «проектного офиса», написание плана ПСР, прочие организационно-подготовительные мероприятия. Данный период может занять определенное время, в течение которого работа по переустройству местного сообщества в состояние устойчивого развития еще не даст ощутимой финансовой отдачи, будет нетто-затратной. Одним из решений этой проблемы может быть взятие под эти цели коммерческого кредита. Однако более предпочтительным вариантом является получение гранта по одной из федеральных или региональных программ.

5. На первом этапе реализации реформ, предполагающих вовлечение в работу активной части населения, возможно наличие непонимания и отсутствие поддержки большой части жителей, не доверяющих властям и не привыкшим к инновациям, которые представляют из себя большинство из предложенных выше программ социальной направленности. Возможным решением этой проблемы могла бы стать первоочередная реализация программ раздела ПСР «Мобилизация человеческого потенциала». Они не сопряжены с ощутимыми затратами для бюджета МО, большинство из них может быть реализовано в «текущем режиме».

Перечисленные проблемы, безусловно, не ограничивают всего их перечня. Представляется целесообразным тщательная предварительная проработка возможно большего их числа, а также планирование соответствующих ответных мер. Данная работа примерно схожа с анализом, составляющим содержание раздела «Оценка риска инвестиций» бизнес-планирования.

Выводы и предложения

Проведенный в работе анализ условий и возможности перехода местного сообщества в состояние устойчивого развития, позволяет сделать следующие выводы.

• Переход местного сообщества в состояние устойчивого развития является важнейшей задачей развития данной территории и должен быть поставлен во главу угла приоритетов деятельности местной администрации.
• В современных российских условиях решение задачи перехода местного сообщества к устойчивому развитию осложняется целым рядом препятствий объективного характера, в том числе существующей в стране системой государственного управления.
• Приоритетами устойчивого развития на уровне отдельно взятой территории (местного сообщества) являются создание полноценной местной экономики, что должно обеспечить экономическую самодостаточность местного сообщества, а также создание новых отношений внутри местного социума.
• Конечной целью планируемых в сообществе перемен должно стать всемерное, с учетом разумной достаточности, решение насущных проблем населения. Их выявление составляет содержание первого подготовительного этапа перед составлением плана развития сообщества. Вторым этапом является определение первопричин появления этих проблем. На их устранение должны быть направлены мероприятия плана развития.
• Все планируемые для перехода в состояние устойчивого развития мероприятия условно можно подразделить на две большие группы: способствующие, во-первых, созданию финансового задела работе местным органам власти, и выходу в состояние финансовой самодостаточности; во-вторых, оптимизации управленческих решений – с целью реализации многочисленных резервов роста жизнеспособности местного сообщества.
• Особенность современной системы государственных финансов в РФ, предполагающей несправедливое по отношению к местным органам власти распределение доходов госбюджета, определяет необходимость применения, для решения задачи обеспечения самодостаточности, нестандартных решений. В их числе выход МОВ в сферу бизнеса с целью получения от коммерческой деятельности прибыли, с последующим использованием ее на цели развития местного сообщества. Анализ текущей ситуации показывает, что в настоящее время это является единственным способом, как преодоления чрезмерной зависимости от вышестоящих бюджетов, так и обеспечения планового развития местного сообщества.
• Реализация плана перехода в состояние устойчивого развития предполагает серьезную работу по формализации всех мероприятий – написание плана стратегического развития (ПСР). По существу, он представляет из себя программу реформ местного сообщества. Решение этой ответственной задачи должно осуществляться командой профессионалов.
• Практическую реализацию большинства программ ПСР невозможно совмещать с функциями по управлению местным сообществом – решению текущих задач его жизнедеятельности. Эта работа должна быть выделена в отдельное направление, которую целесообразно осуществлять в рамках специального подразделения по функциям напоминающего «проектный офис».
• В ходе подготовки и реализации программы реформ МО возникнет множество проблем субъективного и объективного свойства. Они должны быть продуманы по возможности заранее, в ходе этой работы следует оценить возможные меры по их решению.

В целом можно констатировать, что несмотря на ухудшение общеэкономической конъюнктуры в стране, которое уже сказалось, и, в ближайшей перспективе, несомненно еще более скажется на финансовом обеспечении муниципальных образований, резервы для поддержания СЭИ и даже ее развития у них имеются. Они могут быть задействованы лишь при системном подходе, предполагающем активную работу МОВ с целью перехода в состояние устойчивого развития и всемерном задействовании всех имеющихся резервов.

Реализация изложенного в настоящей работе подхода будет сопряжена с целым рядом проблем субъективного и объективного свойства, и, очевидно, в силу этого не будет доступна всем муниципальным образованиям. Однако те из них, кто найдет в себе силы и достаточно решимости вступить на путь перехода в состояние устойчивого развития, несомненно не только выстоят в ужесточающихся экономических условиях, но, более того, обеспечат долгосрочную положительную динамику своего развития.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 №190-ФЗ (ред. от 31.07.2020). – Документ предоставлен КонсультантПлюс. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/cdec16ec747f11f3a7a39c7303d03373e0ef91c4/, (дата обращения: 20.10.2020).
2. Распоряжение Правительства РФ от 30.11.2010 №2136-р «Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года». – Документ предоставлен КонсультантПлюс. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_107793/ (дата обращения: 20.10.2020).
3. Вагин В.С., Шеина С.Г., Чубарова К.В. Принципы и факторы устойчивого развития городских территорий. – Интернет-журнал «Науковедение» Том 7, №3 (2015) Электронный ресурс: http://naukovedenie.ru/PDF/91EVN315.pdf; (дата обращения: 20.10.2020).
4. Гришин А. И., Строганов И. А. Вопросы обеспечения устойчивого развития малых городов – исторических поселений федерального значения. – Вестник РЭУ им. Г. В. Плеханова. №3, 2019. Электронный ресурс: http://dx.doi.org/10.21686/2413-2829-2019-3-69-80 (дата обращения: 20.10.2020).
5. Ломакин А.А., Федотова М.Ю. Устойчивое развитие сельских территорий как направление стратегии их функционирования. – Бибком, 2013. Электронный ресурс: https://iknigi.net/avtor-aleksey-lomakin/110647-ustoychivoe-razvitie-selskih-territoriy-kak-napravlenie-strategii-ih-funkcionirovaniya-aleksey-lomakin/read/page-1.html (дата обращения: 20.10.2020).
6. Сугак Е.В. Устойчивое развитие и экологическая безопасность промышленных регионов России// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. – №3 (63). 2020. Электронный ресурс: https://eee-region.ru/article/6302/ (дата обращения: 20.10.2020).

---

[1] Данные из общедоступной энциклопедии «Википедия». Электронный ресурс: URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Сафоново_(город), 20 октября 2020 г.

[2] Данные взяты из ежегодных отчетов Главы муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области перед депутатами Совета депутатов Сафоновского городского поселения

[3] Там же

[4] Данные из общедоступной энциклопедии «Википедия»

[5] Исследование называлось «Индекс счастья российских городов», его целью являлось определение регионов России, где проживают наиболее «счастливые люди». Всего в данном опросе приняли участие 26900 человек из 100 крупнейших российских городов. Источник: сайт Регионы России, электронный ресурс, URL: http://www.gosrf.ru/news/5927/, 24 апреля 2014

[6] Отчет Главы муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области о выполнении Администрацией МО «Сафоновский район» Смоленской области полномочий исполнительно-распорядительного органа Сафоновского городского поселения Сафоновского района Смоленской области за 2019 год