Московский экономический журнал 1/2020

image_pdfimage_print

УДК  334.7

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10014

Современные подходы к определению экономико-правой модели форм государственночастного партнерства

Modern approaches to the definition of the economic-legal model of forms public-private partnership

Загоруйко Игорь Юрьевич, доктор экон. наук., профессор, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», Пермский военный институт войск национальной гвардии Российской Федерации, г. Пермь

 Zagoruyko Igor Yuryevich, Doctor of Economics, Federal State Educational Institution of Higher Education «Perm State Agrarian-Technological University named after academician D.N. Pryanishnikova», The Perm Military Institute of the National Guard Troops of the Russian Federation

Аннотация. Формами государственно-частного партнерства следует признать договорные экономико-правовые модели в чистом виде, не предполагающие создание совместных предприятий публичного и частного партнеров, а также институциональные модели, подразумевающие заключение соглашения о государственно-частном партнерстве между публичным партнером и компанией смешанного типа (институциональное государственно-частное партнерство). Выделение более конкретных разновидностей государственно-частного партнерства производится, использованием понятия тип (как общей группы, объединяющей несколько разновидностей договоров) и вида соглашения о государственно-частном партнерстве, а конкретный типизированный механизм распределения ресурсов, рисков и обязанностей в рамках государственно-частного партнерства -проекта следовало бы называть экономической моделью государственно-частного партнерства.

Summary. The forms of public-private partnerships should be recognized as contractual economic and legal models in their pure form that do not imply the creation of joint ventures of public and private partners, as well as institutional models implying the conclusion of an agreement on public-private partnership between a public partner and a company mixed type (institutional public-private partnership). The more specific types of public-private partnerships are distinguished using the concept of type (as a general group uniting several types of agreements) and the type of agreement on public-private partnership, and a specific typified mechanism for the allocation of resources, risks and responsibilities within public-private partnership project should be called the economic model of public-private partnership.

Ключевые слова: участники, модель, экономика, договор, государственно-частное партнерство, экономические инструменты, соглашение, государство, общество.

Key words: participants, model, economy, contract, public-private partnership, economic instruments, agreement, state, society.

Согласно отчета Всемирного банка в качестве экономико-провой формой государственно-частного партнёрства в России и Франции выступают соглашения о государственно-частных партнерствах и концессионных соглашениях, в США единственной формой является соглашение о государственно-частном партнерстве.

По мнению В.Ф. Попондопуло, о форме государственно-частного партнерства логичнее было бы говорить, как о наиболее общей правовой модели внешнего выражения взаимодействия партнеров в рамках проекта государственно-частного партнерства – как об общей системе организации прав и обязанностей субъектов государственно-частного партнерства, т.е. форме соответствующего правоотношения. Такими общими формами государственно-частного партнерства следует признать договорные модели в чистом виде, не предполагающие создание совместных предприятий публичного и частного партнеров, а также институциональные модели, подразумевающие заключение соглашения о государственно-частном партнерстве между публичным партнером и компанией смешанного типа (институциональное государственно-частное партнерство). Выделение более конкретных разновидностей государственно-частного партнерства производится, использованием понятия тип (как общей группы, объединяющей несколько разновидностей договоров) и вида соглашения о государственно-частном партнерстве, а конкретный типизированный механизм распределения ресурсов, рисков и обязанностей в рамках государственно-частного партнерства -проекта следовало бы называть экономической моделью государственно-частного партнерства. Таким образом, необходимо выделять договорную (контрактную) и институциональную экономико-правовые формы государственно-частного партнерства, подразделяя договорную форму на отдельные типы и виды соглашений, в рамках которых могут быть использованы традиционные модели публично-частного партнерства[10]. Данную позицию поддерживает А.В. Белицкая, которая выделяет договорные и корпоративные формы государственно-частного партнерства [1].

Считаем, что данный подход был сформулирован исходя из американского опыта, где проекты государственно-частного партнерства делятся на «вертикальные» и «горизонтальные», которые также называются «договорными» и «институциональными». В вертикальном партнерстве концессионное соглашение или договор государственно-частного партнерства передает ответственность за реализацию проекта частному партнеру. В горизонтальном партнерстве, как государственный, так и частный секторы несут ответственность за предоставление инфраструктурных услуг в качестве акционеров, в котором государственные и частные акции совместно используются для целей проекта[11].

Отметим, что выделение договорных и корпоративных форм с принятием Закона о государственно-частных партнерствах в России и проведенной реформы отношений в сфере государственно-частного партнерства во Франции является неактуальным.

Во-первых, отношения в сфере государственно-частного партнерства определены российским и французским законодателем, как договорные. Во Франции соглашения о государственно-частном партнерстве оформляются в виде административного договора. Более того результатом проведенной в 2016 году реформы стал переход партнерских соглашений к государственным контрактам. Таким образом, во Франции отсутствуют правовые условия, при которых возможно использование административного института государственно-частного партнерства в форме корпорации. В России соглашение о государственно-частном партнерстве является гражданско-правовым договором, что также не позволяет применять корпоративную форму государственно-частного партнерства.

Во-вторых, во Франции риск за реализацию проекта полностью переходит на частный субъект, что не может быть реализовано в рамках корпоративной формы государственно-частного партнерства.

В-третьих, будучи стороной соглашения о государственно-частном партнерстве публичный партнер имеет право на осуществление контроля за исполнением соглашения, что не может быть реализовано в рамках корпоративной формы государственно-частного партнерства, т.к. реализация проекта производится не сторонами соглашения, а одним субъектом – корпорацией.

Более того, считаем, что отношения в сфере государственно-частного партнерства не ограничиваются соглашением о государственно-частном партнерстве, данные отношения также включают разработку и рассмотрение проектов государственно-частного партнерства, что не охватывается договорной и корпоративной формами. В данном случае обоснованной является позиция Н.А. Игнатюк, которая под формой государственно-частного партнерства понимает способ выражения правового содержания. Содержание государственно-частного партнерства раскрывается в его целях и планируемых к получению результатах[4].

И.И. Поляков считает, что необходимо различать экономические и правовые формы государственно-частного партнерства. Экономические формы определяют экономическую модель взаимоотношений инвестора и публичного партнера при реализации проекта, а именно режим имущества, статус публичного субъекта и инвестора и т.п. Экономические формы в целом не зависят от правопорядка, за исключением случаев, когда в соответствии с применимым правом право собственности на объект соглашения о государственно-частном партнерстве не может находиться в частной собственности.

К экономическим формам государственно-частного партнерства, можно отнести:

  1. Совместное с частным партнером (инвестором) участие в юридическом лице;
  2. Заключение с частным партнером (инвестором) соглашения (контракта) по одной из инвестиционных схем, выработанных мировой практикой заключения инвестиционных соглашений и отражающих распределение прав в отношении объектов соглашения и функций в ходе реализации проектов[8].

О.И. Лысихина выделяет два основных требования, которым должна отвечать правовая форма государственно-частного партнерства: обеспечить для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в государственную собственность и реализовать основную цель проекта, а именно развить ту сферу, которая стратегически важна для государства[7].

В.В. Есин использует понятие «организационно-правовая форма государственно-частного партнерства» и относит к таким формам:

  1. Концессии;
  2. Публично-частное партнерство на основании отношений аренды имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе «аренды с инвестиционной составляющей»;
  3. Инвестиционные договоры (соглашения);
  4. Участие в капитале;
  5. Смешанные формы[2].

Е.В. Зусман и И.А. Долгих определяют форму государственно-частного партнерства, как организационно-правовую модель[3]. В свою очередь, У.Д. Кондратьева в соответствии с целью реализации проектов выделяет:

  • организационные модели государственно-частных партнерств реализация которых осуществляется путем перераспределения полномочий между частным и публичным партнерами (например, концессионные соглашения);
  • модели финансирования, которые предполагают приобретение ограниченного права на объект соглашения частным партнером (например, лизинг);
  • модель кооперации предполагает объединение государственного и частного партнеров с целью создания и эксплуатации объектов соглашения[5].

Однако очевидно, что предусмотренные Законом о государственно-частных партнерствах обязательные элементы соглашения о государственно-частном партнерстве включают выделенные У.Д. Кондратьевой организационно-правовые модели. Отсутствие хотя бы одного из этих элементов не позволяет признать за соглашением статуса государственно-частного партнерства. Таким образом, представленная классификация не позволяет оценивать данные модели в качестве видов государственно-частных партнерств.

Использование понятия «организационно-правовая форма» в отношении государственно-частных партнерств, по нашему мнению, является не совсем правильным. И.С. Щиткана определяет организационно-правовую форму, как совокупность характеристик, раскрывающих внутреннюю структуру организации, связи между ее отдельными элементами, основания возникновения, изменения и прекращения этих связей[6]. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм определяет закрытый организационно-правовых форм в России. В качестве организационно-правовой формы без образования юридического лица, с наиболее схожей с государственно-частными партнерствами моделью, в классификаторе представлены простые товарищества. Однако простые товарищества и государственно-частные партнерства имеют значительные отличия. Так, для заключения простого товарищества не требуются проведение конкурсов, требуется исключительно волеизъявление сторон. Простые товарищества предусматривают возможность возникновения общего имущества, товарищи несут солидарную ответственность, целью товарищества является получение прибыли. Данные характеристики не позволяю отождествлять государственно-частные партнерства и простые товарищества, а также не позволяет в отношении партнерств использовать понятие «организационно-правовая форма».

И.И. Полякова в качестве форм государственно-частного партнерства в России выделяет:

  1. Концессионные соглашения;
  2. Договоры аренды государственного имущества с инвестиционными условиями;
  3. Соглашения о разделе продукции;
  4. Контракты жизненного цикла;
  5. Соглашения о государственно-частном партнерстве, заключаемые в соответствии с законом о государственно-частном партнерстве[8].

До принятия Закона о государственно-частном партнерстве данный подход был наиболее распространенным. Однако с принятием соответствующего закона стало очевидно, что государственно-частное партнерство не является общим понятием для всех форм взаимодействия бизнеса и государства, основанных на частном инвестировании. Исходя из данного подхода Национальный центр государственно-частного партнерства выделяет государственно-частное партнерство и квази- государственно-частное партнерство.

Отсутствует единый подход при определении форм государственно-частного партнерства и в российских регионах. Закон Свердловской области от 21 декабря 2015 года № 157-ОЗ «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» в качестве форм государственно-частного партнерства выделяет концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве.

Закон Республики Татарстан от 01 августа 2011 года № 50-ЗРТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан» предусматривает формы участия Республики Татарстан в государственно-частных партнерствах и выделяет:

  1. Финансовую форму;
  2. Имущественную форму;
  3. Форме информационно-консультационной поддержки.

Закон Пермского края от 1 апреля 2015 года № 457-ПК «Об основах государственно-частного партнерства в Пермском крае», Закон Тюменской области от 05 ноября 2015 года № 119 «О государственно-частном партнерстве в Тюменской области» формы государственно-частных партнерств не выделяют.

АНО «Национальный Центр ГЧП» к государственно-частным партнерствам относит:

  • соглашения о государственно-частных партнерствах и муниципально-частных партнерствах;
  • концессионные соглашения.

В качестве квази- государственно-частного партнерства выделяются:

  • контракты жизненного цикла;
  • аренда с инвестиционными обязательствами;
  • корпоративная форма партнерства;
  • долгосрочный договор с инвестиционными обязательствами;
  • инвестиционное соглашение с признаками государственно-частного партнерства;
  • офсетная закупка;
  • энергосервисный контракт с признаками государственно-частного партнерства [9].

Исходя из данного подхода к квази- государственно-частному партнерству относятся формы, отвечающие не всем признакам государственно-частного партнерства, но имеют схожие функции.

Анализ российского и французского законодательства позволяет сделать вывод о том, что используемое во Франции понятие «экономико-правовая модель государственно-частного партнерства» тождественно понятию «форма государственно-частного партнерства» и подразумевает под собой внешнее выражение отношений, основанных на взаимодействии бизнеса и государства, отвечающих признакам государственно-частного партнерства. В США государственно-частное партнерство определяется, как форма взаимодействия бизнеса и государства в рамках которой выделяются под формы или модели, отражающие содержание предмета соглашения. Данные модели находят свое отражение в положениях российского и французского законодательства в рамках отдельных форм.

Список литературы

  1. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: дисс …. канд. Юрид. Наук. Москва, 2011. 268 с.
  2. Есин В.В. Сферы применения муниципально-частного партнерства и государственно-муниципально-частного партнерства // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 9. С. 63 – 69.
  3. Зусман Е.В., Долгих И.А. Концессия: анализ ключевых новелл // Закон. 2015. № 3. С. 50 – 59.
  4. Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство. М.: Юстицинформ, 2012. – 376 c.
  5. Кондратьева У.Д. Особенности форм государственно-частного партнерства // Современное право. 2016. № 1. С. 59 – 65.
  6. Корпоративное право: учебник / А.В. Габов, Е.П. Губин, С.А. Карелина и др.; отв. ред. И.С. Шиткина. М.: Статут, 2019. 735 с.
  7. Лысихина О.И. Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере // Транспортное право. 2007. № 4. С. 4-5.
  8. Поляков И.И. Государственно-частное партнерство: понятие и формы // Законодательство. 2015. №7.
  9. Просто и честно об инвестициях в инфраструктуру и государственно-частном партнерстве в России. URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/reit240419.pdf (дата обращения: 15.01.2020).
  10. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 528 с.
  11. Martin H (2013) Value-for-money analysis—practices and challenges: how governments choose when to use PPP to deliver public infrastructure and services. The World Bank, Washington. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/17622 (дата обращения: 15.01.2020).