УДК  334.7

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10013

Роль и значение форм государственно-частного партнерства на формирование устойчивого социально-экономического развития общества

The role and importance of forms of public-private partnership on the formation of sustainable socio-economic development of society

Загоруйко Игорь Юрьевич, доктор экон. наук., профессор, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Пермский государственный аграрно-технологический университет имени академика Д.Н. Прянишникова», Пермский военный институт войск национальной гвардии Российской Федерации, г. Пермь

 Zagoruyko Igor Yuryevich, Doctor of Economics, Federal State Educational Institution of Higher Education «Perm State Agrarian-Technological University named after academician D.N. Pryanishnikova», The Perm Military Institute of the National Guard Troops of the Russian Federation

Аннотация. Формирование устойчивой социально-экономической системы, создание высокоэффективных инфраструктурных объектов не представляется возможным без взаимодействия государства и частного предпринимательства. Одним из способов такого взаимодействия является институт государственно-частного партнёрства. Государственно-частные партнёрства представляют собой эффективный способ снижения финансово-экономической нагрузки на государство путём перехода на субъект частного предпринимательства полномочий по финансированию, проектированию, строительству (реконструкции), эксплуатации, техническому обслуживанию инфраструктурных объектов. Во Франции и США в рамках партнёрских соглашений реализуется огромное количество проектов в сферах транспортной инфраструктуры, здравоохранения, образования, электроэнергетики, водоснабжения и водоотведения, экологии, инноваций. Это с одной стороны позволяет оптимизировать бюджетные расходы, а с другой способствует созданию качественных общественно-важных объектов, в том числе с использованием инновационных технологий. В России система государственно-частных партнёрств оформилась относительно недавно. Долгое время в России отсутствовал единый подход к понятию экономико-правового статуса и системе форм государственно-частных партнёрств.

Summary. The formation of a stable socio-economic system, the creation of highly efficient infrastructure facilities is not possible without the interaction of the state and private enterprise. One of the ways of such interaction is the institution of public-private partnership. Public-private partnerships are an effective way to reduce the financial and economic burden on the state by transferring to a private business entity the authority to finance, design, build (reconstruct), operate, and maintain infrastructure facilities. In France and the United States, as part of partnership agreements, a huge number of projects are being implemented in the areas of transport infrastructure, healthcare, education, electricity, water supply and sanitation, ecology, and innovation. On the one hand, this helps to optimize budget expenditures, and on the other hand, it contributes to the creation of high-quality socially important objects, including the use of innovative technologies. In Russia, the system of public-private partnerships took shape relatively recently. For a long time in Russia there was no single approach to the concept of economic and legal status and the system of forms of public-private partnerships.

Ключевые слова: экономика, государственно-частное партнерство, государство, экономические инструменты, конкуренция, рынок, общество.

Key words: economy, public-private partnership, state, economic instruments, competition, market, society.

Вопрос о формах государственно-частных партнерств является дискуссионным, и ни в теории, ни в практике на настоящий момент не выработано единого мнения относительно того, что следует понимать под формами, типами, видами, моделями и механизмами государственно-частного партнерства. Одни и те же разновидности публично-частного партнерства (например, концессии) в зависимости от контекста называются и в законодательстве, и в литературе то формами публично-частного партнерства, то способами его осуществления, то видами государственно-частного партнерства.

Отсутствие единого подхода к понятию «правовая форма» в теории права является предметом для научных дискуссий уже много лет.

Л.И. Антонова считает правовой формой локальное правовое регулирование или осуществление права с помощью локальных правовых норм[1].

С.Н. Олейников: «правовая форма – это специфическая организационная форма деятельности органов государства, должностных лиц и иных управляющих субъектов, которая, с одной стороны, осуществляется на основе строжайшего соблюдения требований закона и других нормативных актов, а с другой стороны, ее результаты всегда влекут или связаны с наступлением определенных юридических последствий». Таким образом, С.Н. Олейников определяет правовую форму через деятельность различных управляющих субъектов[7].

Алексеев С.С. под правовыми формами понимает средства и инструменты оптимального решения социальных задач[1].

При этом, стоит отличать «правовую форму» от «формы права». Как отмечают Н.И. Матузов и А.В. Малько, если под правовой формой понимаются практически все юридические средства, участвующие в правовом регулировании и опосредованные тех или иных социальных процессов, в решении социальных задач, то под формой права – исключительно специфические «резервуары», в которых содержатся нормы права. В случае если категория «правовая форма» используется прежде всего для того, чтобы структурировать социальные связи и показать роль права как формально-юридического института в его соотношении с социально-экономическим, культурно-нравственным и политическим содержанием, многообразными общественными отношениями, то форма права призвана упорядочить содержание права, придать ему свойство государственно-властного характера[6].

А.О. Красавчиков пишет: «понятие правовой формы весьма богато по своему логическому содержанию. Оно охватывает широкий круг взаимосвязанных явлений, которые объективно дифференцируются на определенные виды, подвиды и группы. Правовые формы и диалектика их развития не сводимы к какому-то одному ограниченному виду или уровню; их подразделения весьма многочисленны от общих типических через особенные (присущие лишь отдельным видам) до конкретных» [4].

Понятие «форма» имеет значение видимого внешнего выражения какого-либо явления, связанное с его сущностью, содержанием, а также это тип, устройство, способ организации чего-либо.

Формальным признаком государственно-частного партнерства, по мнению Н.В. Рубцова, следует считать его юридическое оформление. Внешнее выражение видами государственно-частного партнерства представляется чрезвычайно важным, поскольку позволяет очертить границы между отдельными формами, т.к. без внешнего выражения в определенной форме конкретное осуществление видами государственно-частного партнерства невозможно[9].

Д.Б. Матвеев отмечает, что государственно-частное партнерство имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т.д. [5]

В России до принятия Федерального закона о государственно-частных партнерствах проектом настоящего закона предусматривалось, что концессионные соглашения являются экономико-правовой формой видами государственно-частного партнерства. По смыслу положений законопроекта под формой государственно-частного партнерства следовало понимать конкретную разновидность видами государственно-частного партнерства, которая устанавливается посредством определения существенных условий соглашения из числа условий, перечисленных в законопроекте: обеспечение частным партнером полного или частичного финансирования; создания объекта его эксплуатации и (или) технического обслуживания; осуществление частным партнером создания объекта в порядке и на условиях, которые определены соглашением; осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта в порядке и на условиях, которые определены соглашением, и др. Данные положения законопроекта в дальнейшем нашли свое отражения в ст. 6 действующего Закона о государственно-частных партнерствах под названием «элементы соглашения о государственно-частном партнерстве». В данном случае речь идет о том, что принято называть моделью государственно-частного партнерства[8].

К числу таких моделей в литературе предлагают выделять модель оператора, кооператора, концессии, договорную модель, а также модель лизинга[11]. В.В. Килинкаров рассматривает соглашение о государственно-частном партнерство как одну из разновидностей моделей видами государственно-частного партнерства в широком смысле – соглашение, в котором возврат инвестиций происходит не за счет потребителя, а за счет государства или муниципального образования. В этом случае публичный партнер осуществляет периодические платежи за доступность объекта[3].

Для США модели видами государственно-частного партнерства выделяются с учетом механизма сотрудничества государства и частного бизнеса, для этого используются аббревиатуры:

1. BOT (Build, Operate, Transfer – строительство – управление – передача);
2. ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer – реконструкция – управление – передача);
3. BTO (Build, Transfer, Operate – строительство – передача – управление);
4. BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство – владение – управление – передача);
5. BOO (Build, Own, Operate – строительство – владение – управление);
6. BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство – управление – обслуживание – передача);
7. DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer – проектирование – строительство – владение – управление – передача);
8. DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование – строительство – финансирование – управление);
9. BBO (покупка – строительство – управление) и др.[15].

В данном случае модель представляет собой основные обязательства частного партнера, входящие в предмет соглашения о государственно-частном партнерстве. Форма в данном случае будет являться более широким понятием. На практике в рамках одной формы могут реализовываться несколько моделей. В России государственно-частные партнерства в форме соглашения о государственно-частном партнерстве включают модели BOOT (от англ. build – own – operate – transfer – «строительство – владение на праве собственности – эксплуатация – передача») и BOO (от англ. build – own – operate – «строительство – владение на праве собственности – эксплуатация»).

В качестве моделей (типов) видами государственно-частного партнерства во Франции выделяются партнерские и концессионные соглашения. Широкое толкование понятия государственно-частного партнерства позволяет также выделить соглашения делегированного управления, которые включают: договор аренды с публичным инвестированием в объект и договор заинтересованного управления имуществом[14].

Р.О. Халфина писала, что правовой формой является совокупность норм или правовых институтов, опосредующих определенный вид экономических отношений. При этом, не стоит смешивать понятия «правовая форма» и «правовое средство». Правовые средства проявляются через механизм правового регулирования, т.к. являются его элементами[10].

Ю.Б. Батурина отмечает, что правовая форма является юридической комплексной категорией, осуществляющей опосредованные правом различных неправовых общественных явлений, требующих правовой регламентации, а также служащей каркасом внутри самого права. Конкретные правовые средства как способы (инструменты) воздействия на общественные отношения с целью достижения определенного результата могут выделяться с точки зрения теории права не только в свете характеристики механизма правового регулирования, но также и при изучении отдельной группы правоотношений с точки зрения правового обеспечения. Таким образом, не средства, а именно форма качественно характеризует внешние особенности государственно-частного партнерства[12].

По мнению Е.Б. Пашуканиса, появление правовой формы всегда обуславливается объективной социально-экономической ситуацией. Исходя из этого, правовая форма опосредует экономическую форму, сложившуюся в результате определенной экономической ситуацией[2].

Экономико-правовые формы государственно-частного партнерства зависят от конкретного правопорядка и определяются, каким именно юридическим механизмом будет оформлена выбранная экономическая форма. Если экономическая форма конкретного проекта предполагает заключение договора, в силу которого частный инвестор строит определенный объект и эксплуатирует его в течение определенного срока, а по окончании оговоренного периода передает объект публичному партнеру, то такой проект может принять юридическую форму концессионного соглашения или иную юридическую форму, например, путем заключения договора подряда на создание объекта с последующей передачей построенного объекта в аренду подрядчику.

Исходя из этого, каждому правопорядку присущи свои экономико-правовые формы государственно-частного партнерства. Как отмечалось в одном исследовании ООН, экономико-правовые формы государственно-частного партнерства от правопорядка к правопорядку отличаются настолько существенно, что их почти невозможно обобщать и систематизировать[13].

В качестве основных факторов, определяющих экономико-правовую форму государственно-частного партнерства в конкретных проектах, являются:

• особенности национального законодательства;
• схемы распределения инвестиционных рисков;
• опыт организации необходимых для партнерства контрактных отношений;
• отраслевая принадлежность проекта или вида деятельности;
• определение плательщика за услуги объекта и последствий для него (них) выбранной формы.

Список литературы

1. Батурина Ю.Б. Правовая форма и правовое средство в системе понятий теории права : Дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 : Москва, 2001 149 c.
2. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография. – М.: Статут, 2012. – 191 с. С. 89.
3. Килинкаров В.В. Соглашения в сфере государственно-частного партнерства: основные проблемы и перспективы правового регулирования // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2017. № 3. С. 28 – 35.
4. Красавчиков О.А. Категории науки гражданского права. Избранные труды. В 2 т. Т. 2. М. Статут. 2005. С. 18.
5. Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский опыт. СПб. 2007 171 с.
6. Матузов Н.И. и А.В. Малько Теория государства и права: курс лекций.  М., 2017 С. 611.
7. Олейников С.Н. Общетеоретические проблемы юридической процессуальной формы. Харьков. 1986. С. 12.
8. Практическое руководство ЕЭК по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства 2008 г. Часть 1. С. 2.
9. Рубцова Н.В. Интенсивность правового регулирования предпринимательской деятельности (на примере отдельных форм государственно-частного партнерства) // Бизнес, Менеджмент и Право. 2017. № 3-4. С. 53 – 56.
10. Рубцова Н.В. Частноправовые начала государственно-частного партнерства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. № 1. С. 75 – 79.
11. Теоретические аспекты партнерских отношений в экономике переходного периода: введение в теорию государственно-частного партнерства: Курс лекций / И.Е. Левитин, В.П. Майборода, В.Е. Степанов, М. 2008. С. 35-36.
12. Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
13. Commission interpretative communication on concessions under Community law. Brussels.URL: https://www.eib.org/attachents/epec/epec_france_ppp_unit_and_related_institutional_framework_en.pdf (дата обращения: 15.01.2020).
14. Guide méthodologique pour accompagner la mise en œuvre d’un marché de partenariat. URL: https://www.economie. gouv. fr/files/files/directions_services/fininfra/guide_methodologique-accompagner_les collectivitesmarche_de_partenariat.pdf (дата обращения: 15.01.2020).
15. Public-Private Partnerships for Transportation Categorization and Analysis of State Statutes. URL: (дата обращения: 15.01.2020).