УДК 332.3

DOI 10.24412/2413-046Х-2021-10263

Особенности управления земельными ресурсами различных объектов культурного наследия на территориях исторических поселений

Features of land management of various objects of cultural heritage in the territories of historical settlements

Кириллов Р.А., аспирант, ассистент кафедры Землепользования и кадастров ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству, Москва, romone@yandex.ru

Kirillov R.A., the graduate student and the assistant of department of land use and cadastre of the State university on land use planning, Moscow, romone@yandex.ru

Научный руководитель Варламов А.А., член-корреспондент РАН, д.э.н., профессор кафедры Землепользования и кадастров, Москва

Аннотация. Задачей комплексного подхода при управлении земельными ресурсами исторических поселений является совместное развитие социальной, культурной и экономической жизни, а также повышение эффективности управления развитием их территории, в том числе формирование благоприятного имиджа территории и увеличение внутреннего и въездного туристских потоков, поиск и формирование определенных территориальных точек роста. При этом задачи развития определяются требованиями обеспечения современного комфорта при максимально возможном сохранении историко-архитектурной ценности структуры поселения, характера его застройки и архитектурного облика. Особую роль играют различные объекты культурного наследия, являющиеся неотъемлемой составляющей исторических поселений.

Summary. The task of an integrated approach to the management of land resources of historical settlements is the joint development of social, cultural and economic life, as well as improving the effectiveness of the management of the development of their territory, including the formation of a favorable image of the territory and the increase in domestic and inbound tourist flows, the search and formation of certain territorial growth points. At the same time, the development tasks are determined by the requirements of ensuring modern comfort while preserving the historical and architectural value of the settlement structure, the nature of its development and architectural appearance as much as possible. A special role is played by various objects of cultural heritage, which are an integral part of historical settlements.

Ключевые слова: управление земельными ресурсами, объекты культурного наследия, исторические поселения, градостроительные регламенты, зоны с особыми условиями использования территории.

Keywords: land management, cultural heritage sites, historical settlements, urban planning regulations, zones with special conditions for the use of the territory.

На территории населенных пунктов могут быть выявлены исторические поселения, характеризуемые в качестве некой чётко локализуемой объемно-пространственная и планировочная целостности. В границах территории исторического поселения могут быть расположены различные объекты культурного наследия, в том числе составляющие предмет охраны такого поселения. Объекты культурного наследия играют достаточно значимую роль как в отнесении населенного пункта или его части к историческому поселению, так и в дальнейшем формировании территории исторического поселения, как объекта социального, экологического и экономического управления.

В границах территории исторических поселений располагаются различные объекты культурного наследия, для которых ведется единый государственный реестр, содержащий сведения о памятниках истории и архитектуры расположенных на территории Российской Федерации. Для объектов культурного наследия, включенных в реестр и подлежащих государственной охране, установлен перечень мероприятий, который включает в себя разработку, согласование и утверждение проектов границ территории и зон охраны объектов культурного наследия, а также установление требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.

Объекты культурного наследия расположенные в границах территории исторического поселения вне зависимости от вида и значения могут иметь свои собственные границы территории объектов культурного наследия, а также зоны с особыми условиями использования территории.

В границах территории исторического поселения федерального или регионального значения могут быть расположены объекты культурного наследия, которые в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” [3] объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) подразделяются на следующие виды:

а) памятники – расположенные обособленно постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями, в том числе памятники религиозного назначения, мемориальные квартиры, мавзолеи или отдельные захоронения, произведения монументального искусства, объекты науки и техники, в том числе военные, а также объекты археологического наследия;

б) ансамбли – группы объединенных или изолированных памятников, строений и сооружений дворцового, фортификационного, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, памятники и сооружения религиозного назначения, включая фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть определены как составная часть градостроительного ансамбля, а также произведения ландшафтной архитектуры, объекты археологического наследия, с четко определяемыми границами на исторически сложившейся территории;

в) достопримечательные места – совместные творения человека и природы  или творения созданные человеком, включая места традиционного размещения народных художественных промыслов, центры исторических поселений, фрагменты градостроительной застройки и планировки, памятные места, природные ландшафты, которые связанны с историей формирования народов и этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими и военными событиями, жизнью выдающихся исторических личностей, объекты археологического наследия, места совершения религиозных обрядов, захоронения жертв массовых репрессий, религиозно-исторические места [3].

Также объекты культурного наследия по Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” [3] подразделяются на следующие категории:

а) объекты культурного наследия федерального значения – объекты (в том числе объекты археологического наследия), обладающие особым значением для истории и культуры России, имеющие неоспоримую историко-архитектурную, научную, художественную и мемориальную ценность;

б) объекты культурного наследия регионального значения – объекты, которые обладают особым значением для истории и культуры субъекта Российской Федерации, и имеют неоспоримую историко-архитектурную, научную, художественную и мемориальную ценность в разрезе субъектов;

в) объекты культурного наследия местного (муниципального) значения – объекты, обладающие особым значением для истории и культуры муниципального образования, имеющие неоспоримую историко-архитектурную, художественную, научную и мемориальную ценность.

Располагаться в границах территории исторического поселения и составлять предмет его охраны могут объекты культурного наследия любого вида и категории. Безусловно, одним из важнейших факторов рационального управления земельными ресурсами как самой территории исторического поселения и входящих в предмет охраны объектах культурного наследия, так и объектов культурного наследия, находящихся в границах территории исторического поселения, но не входящих в предмет охраны, является документальное подтверждение и определение на местности границ территории объектов культурного наследия.

Территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью. В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков. В границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет [3].

Цели установления границ территории объектов культурного наследия:

1. Документального обеспечения формирования единого государственного реестра объектов культурного наследия и историко-культурного опорного плана, в части внесения информации о границах земельных участков, имеющих особое историко-культурное значение (территорий объектов культурного наследия);
2. Обеспечения условий сохранения культурного наследия, реализующихся посредством разработки и контроля за соблюдением режимов содержания и использования территорий памятников истории и культуры, в том числе условий физической сохранности объекта культурного наследия, сохранения и восстановления композиционной и функциональной целостности исторического комплекса застройки владения, в структуре которого расположен объект культурного наследия, устранение или нейтрализация искажений историчности застройки, в структуре которой расположен объект культурного наследия, так и самого объекта культурного наследия, восприятия традиционного облика объекта культурного наследия в структуре городских пространств, условий общественного доступа к объекту культурного наследия, в том числе для поддержания единой системы благоустройства и озеленения городских территорий;
3. Обеспечения условий регулирования градостроительной деятельности, включающих разработку документации территориального планирования и градостроительного функционального зонирования, формирования информационных ресурсов обеспечения градостроительной деятельности, ведения плана линий градостроительного регулирования.

Правительство Российской Федерации устанавливает порядок разработки проектов территорий и зон с особыми условиями использования территорий объектов культурного наследия, а разработку таких проектов организуют Министерство культуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в зависимости от значения памятника.

В исторической среде для территории объекта культурного наследия могут быть сформированы и установлены следующие зоны: зона охраны, которая в свою очередь подразделяется на охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зону охраняемого природного ландшафта, а также защитная зона [3].

Охранная зона – территория, в пределах которой устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта – территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения или регенерации природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия [3].

Защитная зона – территории, которые прилегают к территории включенным в реестр памятникам и ансамблям, за исключением объектов археологического наследия, некрополей, захоронений, расположенных в границах некрополей, произведений монументального искусства, а также иных предусмотренных данным Федеральным законом памятников и ансамблей, в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов [3].

Границами зон с особыми условиями использования территории объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямого или косвенного негативного воздействия на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Обозначение указанных линий, а также координат характерных точек границ зон охраны объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы зон охраны или защитных зон объекта культурного наследия с нормативным значением точности, предусмотренным для ведения единого государственного реестра недвижимости [2]. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.

Неотъемлемой частью формирования зон с особыми условиями использования территорий объектов культурного наследия является внесение их в Единый государственный реестр недвижимости с последующим отображением на публичной кадастровой карте [2]. Данная процедура осуществляется органом охраны объектов культурного наследия и органом регистрации прав в качестве межведомственного информационного взаимодействия в соответствии с правилами направления таких документов.

Управление земельными ресурсами в границах территории и зон с особыми режимами использования территории завершается на этапе установления требований к осуществлению деятельности и требований к градостроительным регламентам в границах территории и зон объекта культурного наследия. Прежде всего, это связано с отсутствием четких методических указаний, а также с отсутствием четко закрепленных законодательно принципов дальнейшей судьбы объектов недвижимого имущества, подпадающих под ограничения в использовании.

В основе разрабатываемых проектов должны решаться задачи по реализации основных экономических условий развития в широком понимании, исторического соответствия, обеспечения экологичности традиционной среды расположения объектов культурного наследия, в том числе в вопросах защиты и сохранения историко-культурного наследия, направленной на обеспечение чистоты визуального восприятия панорам и отдельных видов памятников истории и культуры, их традиционного окружения, обеспечение необходимых условий жизнедеятельности объектов культурного наследия.

Проектный решения должны быть направлены на максимально возможное на сегодняшний день выявление, защиту и сохранение всех историко-архитектурных элементов и особенностей объектов культурного наследия, их пространственно-композиционную и структурно-планировочную систему, взаимосвязь их частей и архитектурно-ландшафтных параметров. Также проектные решения направлены на выявление позитивного потенциала и резервов социально-экономического развития объектов культурного наследия, инженерной и социальной инфраструктуры, застройки и т.п., на определение возможностей и направлений повышения качества освоения и использования территории во всех ее составляющих.

Для территории и зон объектов историко-культурного наследия необходимо принять меры к соблюдению на этой территории разрешенных видов деятельности, соответствующих установленному режиму в целях предотвращения негативных последствий, устранению несоответствий ландшафта и застройки и использования данной территории, которые происходили на этой территории до разработки и закрепления территории и зон памятников истории и культуры.

Обобщив все перечисленное выше, можно сделать вывод, что методика регулирования использования объектов недвижимости в зонах охраны или защитной зоне памятников историко-культурного наследия состоит из следующих этапов:

1) Комплексный анализ видов объектов недвижимости, расположенных в границах территории и зон с особыми условиями использования территории объекта культурного наследия;

2) Выявление несоответствий в использовании объектов недвижимости в границах территории и зон с особыми условиями использования территории объекта культурного наследия установленным требованиям к осуществлению деятельности и требованиям к градостроительным регламентам;

3) Подготовка инвестиционного проекта, направленного на выявление позитивного потенциала и резервов социально-экономического развития объектов культурного наследия, инженерной и социальной инфраструктуры, застройки и т.п., на определение возможностей и направлений повышения качества освоения и использования территории во всех ее составляющих.

Комплексный анализ выполняется с цель выявлений несоответствий между фактическим использованием территории в границах зон с особыми режимами использования и разрешенными видами, установленными режимом использования территории в границах зон с особыми режимами использования памятника историко-культурного наследия. Комплексный анализ включает в себя: анализ документации территориального планирования, анализ градостроительных планов, визуально-ландшафтный анализ территории объекта культурного наследия и прилегающих территорий.

По результатам анализа выявляются несоответствия использования территории и объекты недвижимости, противоречащие законодательным нормам в отношении охранных зон памятников историко-культурного наследия. После выявления объектов, нарушающих установленный режим для территории и (или) зон с особыми условиями использования территории с целью приведения к надлежащему виду объектов недвижимого строительства, может быть сформирован инвестиционный проект. Инвестиционные проект предусматривает несколько ветвей развития:

1) В случае, когда собственники или пользователи объектов недвижимости согласны на приведение их объектов в надлежащее состоянии в соответствии с требованиями к хозяйственной деятельности и градостроительным регламентам, разрабатывается комплекс мер по нормализации сложившейся ситуации

2) В случае, если собственники или пользователи не идут на контакт и отказываются оказывать содействие в проведении работ по приведению их объектов в надлежащее состоянии в соответствии с требованиями к хозяйственной деятельности и градостроительным регламентам, органами местного самоуправления, на территории которого находится объект культурного наследия, могут принять решение об изъятии объекта недвижимости или о введении повышенного налогообложения.

Изъятие объектов недвижимого имущества – крайняя, но необходимая мера в обеспечении сохранности объектов историко-культурного наследия. На данный момент, законодательно не закреплены принципы и критерии, на которые можно опереться при инициации процедуры изъятия. Поэтому вопрос изъятия объектов недвижимости в целях приведения территории, непосредственно занятой объектом культурного наследия и зонами такого объекта, а также прилегающих территории к требованиям к хозяйственной деятельности и градостроительным регламентам является важным для управления земельными ресурсами в границах территории и зон объектов культурного наследия.

Список использованных источников

1. Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 21.10.2001, №136-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
2. Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации недвижимости [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 13.07.2015 г., N 218-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
3. Российская Федерация. Законы. Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации [федер. закон: принят Гос. Думой 24 мая 2002 г.: по состоянию на 31.12.2017г.] / [Электронный ресурс]. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс».
4. Galchenko, S.A., Komarov, S.I., Zhdanova, R.V., Kirillov R.A. Innovative approaches to the formation of an intellectual system of support of decision making during the solution of tasks of management of land resources // IOP Conference Series: Earth and Environmental Science https://iopscience.iop.org/article/10.1088/1755-1315/579/1/012149 (Elsevier SCOPUS)
5. Варламов А.А., Гальченко С.А., Антропов Д.В. Информационное обеспечение управления земельными ресурсами // Имущественные отношения в Российской Федерации. № 11. 2018
6. Варламов А.А., Гальченко С.А. Проблемы системы сельскохозяйственного землепользования в современной России // Аграрная Россия. № 11. 2018
7. Кириллов Р.А., Особенности управления земельными ресурсами исторических поселений // СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И КАДАСТРОВ. Материалы III международной межвузовской научно-практической конференции. 2019. С. 155-158.