УДК 502.4

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10286

К ВОПРОСУ АКТУАЛЬНОСТИ КАТЕГОРИИ ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ

ON THE ISSUE OF RELEVANCE OF THE CATEGORY OF LANDS OF SPECIALLY PROTECTED TERRITORIES AND OBJECTS

Окмянская Валентина Михайловна, аспирант 2 курса, ассистент кафедры геодезии и кадастровой деятельности, ФГБОУ ВО «Тюменский индустриальный университет» (г.Тюмень)

Okmyanskaya Valentina Mikhailovna, 2st year postgraduate student, assistant of the department of geodesy and cadastral activity, Tyumen Industrial University (Tyumen)

Аннотация. В статье приведены данные о распределении объектов особо охраняемых природных территорий Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по категориям земель, рассмотрены состав и особенности земель особо охраняемых территорий и объектов. Сформулированы проблемы эксплуатации особо охраняемых природных комплексов, которые расположены на землях других категорий.

Summary. The article presents data on the distribution of objects of specially protected natural territories of the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug-Ugra by land categories, and considers the composition and features of lands of specially protected territories and objects. The problems of exploitation of specially protected natural complexes located on lands of other categories are formulated.

Ключевые слова.Особо охраняемые природные территории, категории земель, земельный фонд, земли особо охраняемых территорий и объектов, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра.

Keywords.Specially protected natural territories, land categories, land fund, lands of specially protected territories and objects, Khanty-Mansi Autonomous Okrug-Yugra.

Особо охраняемые природные территории (далее по тексту – ООПТ) могут располагаться на землях различных категорий: особо охраняемых территорий и объектов, населенных пунктов, лесного, водного фондов, сельскохозяйственного назначения, правовой режим которых не всегда позволяет обеспечивать их сохранность.

В свою очередь, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 297-р «Об утверждении основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 – 2020 годы» выделяет в качестве одной из задач государственной политики по управлению земельными ресурсами – сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда [1].

Согласно данным Национального доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации площадь земель особо охраняемых территорий и объектов на 01.01.2018 год составляет 47694,2 тыс. га (2,8 % от общей площади земельного фонда страны), в то время как по данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации общая площадь действующих ООПТ федерального, регионального и местного уровней – 237747,2 тыс. га (13,9 % территории страны) [2]. Одним из ведущих субъектов Российский Федерации является Ханты-Мансийский автономный округ, богатейший регион по запасам природных ресурсов, лидер по добычи нефти (на долю Ханты-Мансийского автономного округа – Югры приходится 43% общероссийской добычи) [3]. Автономный округ характеризуется уникальными природно-климатическими условиями, сохранившимися крупными очагами ненарушенной природы, несмотря на значительное промышленное освоение территории, развивающейся системой ООПТ. В настоящее время насчитывается порядка 27 объектов ООПТ федерального, регионального и местного значений (рисунок 1).

Общая площадь земель Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, составляет 874,8 тыс. га или 1,6 % территории округа и представлена, в основном, двумя заповедниками: Юганский – на площади 648,6 тыс. га и Малая Сосьва – на площади 225,6 тыс. га. Распределение земель особо охраняемых территорий и объектов по угодьям в сравнении с прошлым годом не изменилось и представлено в таблице 1 [4].

Общая площадь земель, занятых объектами ООПТ в Ханты-Мансийском автономном округе, составляет 2575,5 тыс. га. Большая часть объектов ООПТ расположена на землях лесного фонда (61,6 %), на землях особо охраняемых территорий и объектов – 33,9 %, также объекты ООПТ автономного округа включают земли водного фонда (3,6 %), земли промышленности и иного специального назначения (0,2 %), земли сельскохозяйственного назначения (0,7 %), населенных пунктов (0,001 %) (рисунок 2).

Становится очевидно, что земельные участки многих ООПТ учтены в других категориях земель.

Несмотря на закрепление такой задачи государственной политики в области земельных отношений на федеральном уровне, в настоящее время образование и присвоение статуса ООПТ не является основанием для перевода земель иных категорий (за исключением земель населенных пунктов) в земли особо охраняемых территорий и объектов, что создает ряд трудностей при обеспечении сохранности уникальных объектов и управлении ими. Так, например, если ООПТ расположена на землях лесного фонда, то отношения регулируются не только Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», но и Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ. Стоит отметить, что действие лесного законодательства преобладает [5 – 7].

Рассмотрим некоторые особенности земель особо охраняемых территорий и объектов, как специальной категории, предназначенной в том числе для образования и размещения объектов ООПТ.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ выделяет в качестве самостоятельной категории земли особо охраняемых территорий и объектов и закрепляет приоритет их сохранения, согласно которому изменение целевого назначения ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами [5].

Категория земель особо охраняемых территорий и объектов была сформирована в начале 90-х годов XX века в связи с началом приватизации земель и развитием заповедного дела в целях сохранения ценных объектов как всенародного достояния [8].

Категория земель особо охраняемых территорий и объектов не является однородной и включает в себя несколько субкатегорий, в том числе: особо охраняемых природных территорий; природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; особо ценные земли.

Стоит отметить, что перечисленные подкатегории имеют общие характерные черты, такие как природоохранное назначение, ограничение хозяйственного использования земель, оздоровительное, рекреационное, научно-исследовательское, историко-культурное значение. Однако, каждая из составляющих земель особо охраняемых территорий и объектов, помимо общих черт, имеет и определённые особенности [8-10].

Более подробно особенности подкатегорий земель особо охраняемых природных территорий и объектов представлены в таблице 2 [5].

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что нормативно-правовые акты на уровне Российской Федерации установили федеральную форму собственности на значительную часть земель особо охраняемых природных территорий.

Ввиду того, что для земель данной категории установлен режим особой охраны, они полностью или частично изъяты из хозяйственного использования. На землях особо охраняемых территорий и объектов запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В свою очередь, в границах земель особо охраняемых территорий и объектов могут выделяться земельные участки, на которых возможна хозяйственная деятельность с учетом действующих ограничений такой деятельности в соответствии с установленным для таких земельных участков правовым режимом.

Стоит отметить, что в результате развития хозяйственной деятельности без учета действующих ограничений, нарушений режима охраны, использования земель особо охраняемых территорий и объектов не по целевому назначению, возникновения явлений природного или техногенного характера происходят значительные изменения природных особенностей отдельных объектов ООПТ и их частей, в результате которых признаки отнесения их к категории ООПТ меняются или полностью исчезают, что создает предпосылки для перевода земель особо охраняемых природных территорий в иные категории [11-13].

Несмотря на то, что законодательством установлены основания перевода земель другой категории (за исключением земель населенных пунктов) в земли особо охраняемых территорий и объектов, возникают противоречия при отнесении земель, занятых ООПТ, к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов».

Действующее законодательство не предусматривает четкого порядка отнесения земель и земельных участков к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, в связи с чем не все соответствующие земельные участки по сведениям Единого государственного реестра недвижимости отнесены к данной категории, а находятся в составе земель других категорий [14-15].

Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» определяет, что основанием для перевода земель особо охраняемых территорий и объектов в иную категорию является наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно [9,10,11].

Возникает вопрос о необходимости данной категории земель для сохранения участков суши, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, потому как большая часть ООПТ расположены на землях других категорий, правовой режим которых не всегда позволяет обеспечивать их сохранность, а также данное обстоятельство создает трудности при нормативном регулировании отношений ввиду того, что использование определённой категории земель подчинено не только земельному законодательству и специальному федеральному законодательству, регулирующему конкретный вид правоотношений – Федеральному закону Российской Федерации от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», но и следующими законодательными актами, на основе которых в настоящее время осуществляется правовое регулирование отношений в области организации, охраны и использования ООПТ:

1. Водный Кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ.
2. Гражданский Кодекс. Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
4. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
7. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
8. Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
9. Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
10. Федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».
11. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».
12. Федеральный закон от 23.12.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
13. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
14. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую».
15. Федеральный закон от 13.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации».

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о правовом режиме земель особо охраняемых территорий и объектов, а также природных объектов, имеющих статус ООПТ носит комплексный характер и помимо главы XVII Земельного кодекса Российской Федерации включает нормы перечисленных выше федеральных законов.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1. На сегодняшний день в законодательстве достаточно полно раскрыто понятие ООПТ, однако отсутствуют требования к категории земель, на которых они должны располагаться. Данное обстоятельство приводит к трудностям нормативно-правового регулирования режима объектов ООПТ, столкновению интересов по сохранению природных комплексов и развитию хозяйственной деятельности (лесопользование, недропользование и т.д.). 
2. Объекты ООПТ Ханты-Мансийского автономного округа подвержены интенсивному хозяйственному освоению. Наименее нарушенными ландшафтами характеризуются ООПТ, которые имеют статус федерального значения и расположены на землях особо охраняемых территорий и объектов. Однако природные комплексы регионального значения занимают более 50 % площади всей системы ООПТ автономного округа, данные территории характеризуются высокой долей нарушенных земель и ландшафтов, что приводит к необходимости регулирования правового режима тех земель, на которых они расположены, а также совершенствованию методов управления земельными ресурсами ООПТ.
3. Несмотря на наличие в земельном законодательстве отдельной категории земель, предназначенной для размещения ООПТ разных уровней, в настоящее время большая часть уникальных природных объектов расположена на землях других категорий, поэтому возникает вопрос об актуальности категории земель особо охраняемых территорий и объектов.

Список литературы

1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 297-р «Об утверждении основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 – 2020 годы» / Справочно-правовая система «Консультант плюс».
2. О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2018 г.: Государственный национальный доклад. – М.: Росреестр. – 2019. – 184 с.
3. Официальный сайт Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа-Югры [Электронный ресурс]: Доклад о результатах деятельности Управления развития нефтегазового комплекса Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа-Югры за 2018 год. URL: https://depprirod.admhmao.ru (Дата обращения: 20.04.2020).
4. Официальный сайт Службы по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений Ханты-Мансийского автономного округа – Югры [Электронный ресурс]: Доклад об экологической ситуации в Ханты-Мансийском автономном округе – Югра в 2018 году. URL: https://prirodnadzor.admhmao.ru (Дата обращения: 20.04.2020).
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ / Справочно-правовая система «Консультант плюс».
6. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ / Справочно-правовая система «Консультант плюс».
7. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ / Справочно-правовая система «Консультант плюс».
8. Боголюбова, А.А. Аэрокосмический мониторинг земельных угодий особо охраняемых природных территорий Санкт-Петербурга [Текст]: автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. техн. наук (25.00.26) / Боголюбова Анна Андреевна; Национальный минерально-сырьевой университет «Горный». – Санкт-Петербург, 2012. – 24 с.
9. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» / Справочно-правовая система «Консультант плюс».
10. Подковырова, М. А. Функциональное зонирование особо охраняемых природных территорий как инструмент взаимодействия между недропользователями и коренными малочисленными народами Крайнего Севера на примере Природного парка «Нумто» / М. А. Подковырова, И. А. Курашко, В. В. Прошина. – Текст : непосредственный // Экологические проблемы природо- и недропользования «Экология-2019» : материалы XIX Междунар. молодежной науч. конф. – Санкт-Петербург : СПбГУ. – 2019. – С. 281–285.
11. Подковырова, М. А. Моделирование изменений в организации использования природного парка «Полярно-Уральский» на основе комплексного анализа состояния и использования земель Приуральского района / М. А. Подковырова, А. М. Олейник, С. А. Артеева. – Текст : непосредственный : материалы I Междунар. науч.-практ. конф. «Геодезия, землеустройство и кадастры: вчера, сегодня, завтра». – Омск : ФГБУ ВО ОмГАУ им. П. А. Столыпина, 2017.
12. Воронин, А.В., Кравченко, Е.Г. Алгоритм разработки стратегии развития малоэтажного жилищного строительства (на примере Тюменской области). Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2012. № 3 (39). С. 9
13. Кравченко Е. Г., Воронин А. В. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов // Проблемы современной экономики. – 2011. – N 3 (39). – Режим доступа: http://www.m-economy.ru/art.php?nArtId=3739
14. Simakova T.V., Simakov A.V., Skipin L.N., Chernykh E.G., Starovoitova E.S. Formation of a sustainable system is the basis of rational land use management / Espacios. 2019. Т. 40. № 20. С. 20

15. Кряхтунов, А. В. Стратегия развития рынка земель сельскохозяйственного назначения на примере Ишимского муниципального района Тюм. области/ А. В. Кряхтунов, Е. Г. Кравченко, О. В. Пелымская// Современные проблемы науки и образования, 2014, № 5. – С. 307.