УДК  332.363

Севостьянов Анатолий Васильевич,

доктор экономических наук, профессор,

профессор кафедры городского кадастра,

Государственный университет по землеустройству, г.Москва,

Горбунова Александра  Алексеевна,

аспирант кафедры городского кадастра,

Государственный университет по землеустройству, г.Москва,

Sevostiyanov A.V.  sevav39@mail.ru

Tretyachenko A.A.  alyatretya@mail.ru

Повышение эффективности использования земель населенного пункта путём установления его границы

Improvement of urban land plots use by delimitation

Аннотация

В статье рассматривается вопрос эффективного использования земель населенных пунктов. Установление границ населенных пунктов является инструментом для эффективного использования земель. Установление границ населенных пунктов создает  «пределы» управления земельными ресурсами и позволяет эффективно управлять ими. Установление границы населённого пункта представляет собой сложный процесс, который фактически не работает. В связи с имеющимися недостатками в законодательстве встречаются различные проблемные случаи, связанные с процессом установления границы. В статье проанализированы причины возникновения каждого случая и представлены пути разрешения сопутствующих проблем.

S u m m a r y

The article elaborates on efficient use of urban land plots. Delimitation as a tool for effective land use. The delimitation of urban settlements allows to set limits for land use management and brings grounds for effective land use. Urban settlement delimitation is a complicated procedure that is virtually non-existent. Gaps in the acting laws provide for a lot of problems connected to land plot delimitation. This article provides analysis for a selection of such issues and offers ways to solve the connected problems.

 

Ключевые слова: установление границ, эффективное использование, земельный налог, территориальное планирование, генеральный план, схема территориального планирования

          Keywords: establishment of boundaries, effective use, land tax, territorial planning, master plan, scheme of territorial planning

 

Земля – один из основных природных ресурсов государства и важнейший фактор экономического роста. Площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2016 г. составила 1712,5 млн. га, в том числе площадь земель населенных пунктов – 2,3 млн. га (1,2% от общей площади) [1]. Небольшая доля земельных платежей в доходах местного бюджета и отсутствие земельной составляющей в стоимости активов предприятий и, следовательно, капитализации экономики, свидетельствуют, что эффективность использования земель остаётся низкой. Причина этому,  сложившаяся еще в советское время система земельных отношений и методов регулирования землепользования, которые не направлены на эффективное использование земельных ресурсов государства (противоречивость земельного законодательства, проблемные вопросы экологического характера и ряд других важных аспектов) [2].

Основываясь на материалах парламентских слушаний на тему: «О концепции развития земельного законодательства Российской Федерации» от 6 марта 2017 года можно сделать вывод, что уменьшение площади земель в период с 2014 по 2015 гг. произошло лишь у земель сельскохозяйственного назначения. По остальным категориям земель, включая земли населенных пунктов, площадь увеличилась (таблица 1) [3].

Таблица 1 Распределение земельного фонда Российской Федерации по категориям земель (млн. га)

Подобная тенденция соответствует общемировым процессам глобализации и урбанизации. Рост городов, численности городского населения, увеличение промышленного производства приводят к увеличению общей площади земель населенных пунктов, промышленности и иных [4]. Поэтому в настоящее время проблемы эффективного использования земель населенных пунктов, в том числе сельских, должны решаться незамедлительно.

Что подразумевает эффективное использование земель сельского населённого пункта? Ответ кажется очевидным – получение  максимальных доходов землепользователем и муниципальным образованием, в границах которого расположен населённый пункт, и в течение длительного периода времени. Поэтому землевладельцы и землепользователи постоянно ориентируются на рынок недвижимости, который заставляет их искать наилучшее и наиболее эффективное использование своих или арендованных земельных участков, и в рамках градостроительных регламентов корректировать существующее использование в сторону наиболее эффективного.

В то же время всё более актуальным при планировании устойчивого социально-экономического развития сельских населённых пунктов становится требование одновременного сбалансированного выполнения социальных, экономических, санитарно-гигиенических, экологических, эстетических и технических требований. Поэтому ограничиваться только достижением экономической эффективности недостаточно. Необходимо с равным уважением соблюдать и остальные требования устойчивого развития территорий.

Можно сказать, что эффективное использование земель населенных пунктов – это реализация управленческих действий гражданского сообщества, направленных как на получение экономической выгоды частным лицом и обществом, так и на развитие социального аспекта, улучшение экологии, эстетического облика селения, достижение и сохранение благоприятной окружающей среды.

Эффективное управление землей и земельными ресурсами включает в себя регистрацию прав собственности на землю, разграничение земель по территориальным уровням управления, определение норматива платы за землю, развитие земельного рынка и создание его инфраструктуры [5]. Важной составляющей рационального землепользования является корректная стоимостная оценка земли. Более точная оценка способствует более рациональному распределению и обороту земель, что повышает эффективность их использования.  Налоги и арендная плата, определяемые на основе экономической оценки земельных участков и иных объектов недвижимости, непосредственно пополняют местный бюджет и оказывают влияние на экономическую деятельность землепользователей. Можно сказать, что земельный налог является одним из механизмов эффективного управления земельными ресурсами в каждом сельском населённом пункте и нашей стране в целом.

Согласно сведениям Росстата земельные налоги, поступившие в консолидированный бюджет Российской Федерации (млрд. руб.) за период 2012-2015 г. составляет меньше 2% от суммы всех налогов. Тогда как в некоторых странах налогообложение недвижимости составляет от 40 до 80 % от местного бюджета [6].

Низкий уровень налогов объясняется и тем, что не работает в полную мощь система территориального планирования. Администрации поселений чаще всего не в курсе, где по факту проходит граница поселения и населённого пункта, сколько земель и земельных участков входит в эту «черту». Как результат, неэффективно проведённая кадастровая оценка земель. Поэтому одним из важнейших инструментов управления эффективным использования земель населённого пункта и всего сельского поселения является территориальное планирование.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) «территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» [7]. То есть, территориальное планирование определяет  назначение территории, её правовой режим.

В экономической теории территориальное планирование рассматривается как регулирование территориального развития при взаимодействии федеральных и региональных органов власти путём перераспределения государственных бюджетных средств, реализации средств административного регулирования, координации реализации инвестиционной деятельности [8]. Разработка схем территориального планирования, генеральных планов поселений и городских округов, функциональное зонирование населённых пунктов, территориальная организация промышленного производства способствует дальнейшему развитию экономической и социальной жизни.

Генеральные планы городских и сельских поселений и городских округов кроме текстовой части включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения; автомобильных дорог, мостов, иных транспортных инженерных сооружений. На таких картах (схемах) в генеральных планах отображаются в том числе (ст. 23 Грк РФ):

• границы поселения, городского округа;
• границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа.

Несмотря на то, что в градостроительной практике генеральные планы применяются с давних пор, юридические последствия принятия генерального плана, их влияние на правовой режим земельных участков, соотношение с иными документами территориального планирования, иной проектной документацией (экологической, природоресурсной и т. д.) недостаточно исследованы в литературе и отражены в существующем законодательстве [9].

Установление границ поселений и населенных пунктов позволяет определить «пределы» управления ими  и эффективно распоряжаться землями. Процесс установления границ поселения и населенных пунктов можно представить в виде трёх последовательных этапов (рис.1). 

Рисунок 1 Этапы установления границы поселения и населенных пунктов

В то же время анализ результатов реализации генеральных планов сельских поселений и населённых пунктов на практике показывает, что не всегда установленная в нём граница несет правовые последствия. Часто встречается ситуация, когда процесс установления границы полностью не завершен – выполнен только один, или два этапа из полного цикла.

Фактически данный процесс не работает полностью. В связи с имеющимися недостатками законодательства на практике встречаются различные случаи.

Причины возникновения наиболее часто встречающихся в жизни случаев нарушения процесса установления границ и пути их разрешения представлены в таблице 2.

Таблица 2 Случаи нарушения процесса  установления границы поселения и населенного пункта

Данный краткий анализ позволяет сделать вывод, что «технология» установления границ не работает в должной степени. Этому способствует ряд существующих проблем в законодательстве.

Одной из главных проблем постановки на кадастровый учёт границ населённых пунктов является пересечение границ поселений и населенных пунктов с границами земельных участков, поставленных на кадастровый учёт до установления границы, или поставленных на учёт уже в процессе установления границы (так как процесс длительный и трудоемкий). С такой ситуацией часто сталкиваются при проведении кадастровых работ по установлению границы. Приведём пример. Генеральные планы сельского поселения Федоскинское и деревни Капустино в составе городского округа Мытищи утверждены [13]. Карта (план) подготовлена в составе землеустроительного дела, землеустроительное дело передано в государственный фонд данных (рисунки 2, 3 и 4).

На генеральном плане (рисунок 2) красным кружком со стрелкой показано размещение деревни Капустино на территории с.п. Федоскинское бывшего Мытищинского района (ныне городской округ Мытищи).

Красной линией на рисунке 3 отображена проектная граница д. Капустино в составе утвержденного генерального плана с.п. Федоскинское.

Рисунок 2 Генеральный план сельского поселения Федоскинское [13]

Рисунок 3 Выкопировка из генерального плана с.п. Федоскинское  в части д. Капустино

На рисунке 4 оранжевой линией обозначена граница д.Капустино с характерными точками, запроектированная в составе утверждённого генерального плана. Красным кружком со стрелкой указано место пересечения границы д. Капустино с земельным участком. Но сведения о границе до настоящего времени не внесены в ЕГРН.

Рисунок 4 Фрагмент карты (плана) д. Капустино в составе землеустроительного дела

Но сведения о границе до настоящего времени не внесены в ЕГРН. Причина – пересечения границы д. Капустино с земельным участком. На рисунке 5 представлен пример случая, когда земельный участок (синяя линия) поставлен на кадастровый учет неверно, что препятствует установлению границы населенного пункта (красная линия).

Проблема пересечения административно-территориальных границ с границами уже учтенных в ЕГРН земельных участков не нова. Много раз упоминалась она в ряде научных статей. Чтобы устранить этот пробел, в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» в статью 34 введены пп. 8-11, позволяющие разрешить эту проблему. 

Рисунок 5 Пересечение границы д. Капустино с земельным участком

В соответствии с ними, если при внесении или изменении в реестре границ сведений о местоположении границ населенного пункта орган регистрации прав выявил пересечение таких границ с границами земельного участка, сведения о границах которого содержатся в ЕГРН, то данный орган в течение пяти рабочих дней со дня обнаружения указанного пересечения вносит в реестр границ изменения в сведения о местоположении границ населенного пункта. Это делается для того, чтобы привести эти сведения в соответствие с описанием местоположения границ земельного участка, сведения о котором содержатся в ЕГРН. То есть, границу населенного пункта приводят в соответствие с границей ранее учтенного земельного участка. Но это возможно при условии, что семьдесят пять и более процентов площади указанного земельного участка находится в границах данного населенного пункта [14].

Указанная норма относит ранее учтенные земельные участки к «первоочередным» для установления границ населенных пунктов. Их  местоположение представляется как «истинное», «верное».

Но границы земельных участков могут быть установлены и ошибочно. Такие кадастровые ошибки при определении координат характерных точек границ, встречаются довольно часто. В этом случае границы населённых пунктов будут приводиться в соответствие с границами земельных участков, которые определены неверно.

По указанному закону орган регистрации прав получает полномочия самостоятельно изменить границы населенного пункта. При этом в порядке межведомственного информационного взаимодействия, он уведомляет орган государственной власти или орган местного самоуправления, утвердивших генеральный план, которым установлены границы соответствующего населенного пункта, об изменениях, внесенных в сведения ЕГРН в описание границ населенного пункта. Таким образом, указанная норма может способствовать появлению ошибочных сведений в ЕГРН в части описания границ населенных пунктов.

Для устранения проблемы пересечения границ поселений и населенных пунктов с границами земельных участков, а также и других проблем, которые возникают в связи с установлением границ, можно предложить следующие мероприятия, которые рекомендуется закрепить законодательно:

• Провести кадастровые работы по установлению и описанию границ одновременно с проведением корректировки существующих сведений о границах «пограничных» земельных участков, примыкающих к границе поселений и населенных пунктов. Данная корректировка существующих сведений может быть проведена в отношении межевания только частей границ «пограничных» участков без согласия правообладателей (с установлением порядка уведомления правообладателей земельных участков об указанных изменениях). Либо необходимо предусмотреть процедуру предварительного согласования проекта границ в кадастровой палате и со сроком приостановления кадастрового учета всех «пограничных» земельных участков на несколько месяцев на указанной территории. Комплексная работа по кадастровому учёту границ поселений и населенных пунктов совместно с «пограничными» земельными участками обеспечит эффективное управление и пользование земельными участками и повысит базу налогообложения;
• После подтверждения заказчиком работ по проекту установления границ, предусмотреть передачу карты (плана) границ в составе генерального плана в орган кадастрового учёта для проверки возможного «наложения» границы на другие земельные участки. В случае отсутствия наложений придать границе статус «временный» на короткий период, например на 3 месяца. Это необходимо в случае, когда карта (план) проходит необходимые согласования и передаётся в государственный фонд данных землеустройства, чтобы в едином государственном реестре недвижимости не появились новые «наложения» участков на границу. После карта (план) границы с теми же координатами с уже необходимыми согласованиями передаётся повторно в орган кадастрового учёта для завершающей процедуры постановки на учёт;
• Создание услуги по предоставлению сведений из ГКН физическим и юридическим лицам о границах поселений и населенных пунктов. Данные сведения могут быть использованы как при разработке иных материалов землеустройства, так и при постановке на кадастровый учёт новых земельных участков, предназначенных для застройки населенного пункта.
• Создание публичной карты с актуальными границами всех единиц административно-территориального деления.
• Создание более эффективной системы мониторинга и управления землями поселений и населенных пунктов.

Установление и описание границ поселений и населенных пунктов даёт стабильность в их устойчивом социально-экономическом развитии и обеспечивает соблюдение принципов Земельного законодательства РФ. Для реализации намеченных правительством мероприятий по установлению и описанию административно-территориальных границ [12] необходимо учесть указанные выше недостатки и выполнить совершенствование методологии и процесса установления и описания таких границ.

Можно сделать вывод, что разработка документов территориального планирования является первым, основополагающим этапом процесса установления границ поселений и населенных пунктов. А установление границы в бумажном виде и затем в натуре будет способствовать эффективному использованию земель населенного пункта.

Литература

1. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2016: Стат. сб. // Росстат. Москва, 2016, с. 560;
2. Медведева, О.Е. , Проблемы устойчивого землепользования в России, Москва, 2009, с. 3;
3. Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, Государственная дума Федерального Собраний Российской Федерации Седьмого Созыва, Материалы парламентских слушаний на тему: «О концепции развития земельного законодательства Российской Федерации», Москва, 2017, с. 35;
4. Стариков, А.С., Самарина, В.П., Проблемы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, Современные проблемы науки и образования. Пенза, 2012, № 4, с. 215;
5. Бубнов, Д.В., Рациональное использование земельных ресурсов как фактор устойчивого развития региона, автореф. дис. … эконом наук: 08.00.05, Бубнов Дмитрий Викторович, Волг., 2015, с. 3;
6. Тананушко, В.С., Земельный налог как механизм эффективного управления земельными ресурсами муниципальных образований, Имущественные отношения в Российской Федерации, 6(141) 2013,                      с. 73;
7. Российская Федерация. Законы. Градостроительный кодекс [Электронный ресурс]: федер. закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Консультант+;
8. Попова, О.О., Экономическое обоснование установления границ населенных пунктов в схемах территориального планирования муниципального района в условиях Крайнего Севера: дис. … эконом наук: 08.00.05, Попова Ольга Олеговна. М., 2013. – с. 10;
9. Зарипова А.М., Колчина Н.В., Внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о границах муниципальных образований, Инновационная деятельность: Теория и Практика №7(3), Екатеринбург, 2016, с. 17;
10. Российская Федерация. Законы. О землеустройстве [Электронный ресурс]: федер. закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ// Консультант+;
11. Российская Федерация. Правительство. Постановления. Об утверждении государственной программы Московской области «Архитектура и градостроительство Подмосковья» на 2014-2018 годы и о признании утратившими силу некоторых постановления Правительства Московской области [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 23.08.2013 № 661/37 // Консультант+;
12. Российская Федерация. Правительство. Распоряжения. Об утверждении комплексного плана мероприятий по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований и границах населенных пунктов в виде координатного описания [Электронный ресурс]: распоряжение  Правительства РФ от 30.11.2015 № 2444-р // Консультант+;
13. Сельское поселение Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области.  Совет  депутатов.  Об утверждении генерального плана сельского поселения  Федоскинское Мытищинского муниципального района Московской области [Электронный ресурс]: решение от 24.11.2011  № 27/1 // информационно-правовая система Гарант.
14. Российская Федерация. Законы. О государственной регистрации недвижимости [Электронный ресурс]: федер. закон   от 13.07.2015, N 218-ФЗ// Консультант+.

Реферат 

В статье рассматривается вопрос эффективного использования земель населенных пунктов. Установление границ поселений и населенных пунктов (далее – границ) является инструментом для эффективного использования земель и позволяет определить «пределы» управления земельными ресурсами. Целью исследования является выявление существующих проблем, связанных с установлением границ, и их решение. Согласно имеющимся сведениям за период 2014-2015 гг.  площадь земель населенных пунктов увеличилась. Этот и ряд других фактов указывают на процесс глобализации и урбанизации. Поэтому в настоящее время проблемы эффективного использования земель населенных пунктов  должны решаться незамедлительно. Земельный налог является одним из механизмов эффективного управления земельными ресурсами. Земельные налоги, поступившие в консолидированный бюджет Российской Федерации за период 2012-2015 г. составляет меньше 2% от суммы всех налогов, тогда как в некоторых странах налогообложение недвижимости составляет от 40 до 80 % от местного бюджета. Низкий уровень налогов объясняется и тем, что не работает в полную мощь система территориального планирования. При этом разработка документов территориального планирования является первым, основополагающим этапом процесса установления границ. В статье проанализирован существующий процесс установления границ. Авторами проведён анализ результатов реализации документов территориального планирования на практике. Выявлены причины возникновения наиболее часто встречающихся случаев нарушения процесса установления границ. Определена важнейшая проблема препятствующая процессу установления границ – пересечение границы с границами ранее учтённых земельных участков. Исследование проведено путём проведения эксперимента по установлению границ – д. Капустино, г.о. Мытищи, Московская область. Дана оценка новой норме закона «О государственной регистрации прав», которая должна разрешать проблему пересечения границ. Как результат  исследования представлены возможные варианты разрешения обнаруженных проблем. Вывод – необходимо учесть указанные выше недостатки и выполнить совершенствование методологии и процесса установления и описания таких границ.

Summary

The article elaborates on efficient use of urban land plots. Establishment the boundaries of settlements and towns (further – delimitation) as a tool for effective land use and allows to set limits for land use management. A research objective is identification of the existing problems connected with establishment of boundaries and their decision. According to information for the period 2014-2015 the area of land of settlements has increased. This and some other the facts point to process of globalization and urbanization. Therefore now problems of effective land use of settlements have to be solved immediately. The land tax is one of mechanisms of effective management of land resources. Land taxes received by the consolidated budget of the Russian Federation for the period 2012-2015 is less than 2% of all taxes. Whereas in some countries the taxation of real estate ranges from 40 to 80% of the local budget. Low level of taxes is explained also by the fact that the system of territorial planning doesn’t work in full power. At the same time development of documents of territorial planning is the first, fundamental stage of process of establishment of borders. The article analyses the current process of establishment of boundaries. The authors analyzed the results of the implementation of territorial planning in practice. The identified causes of the most frequent cases of violation of the establishment of boundaries. The major problem is defined which interferes with process to establishment of boundaries – crossing of boundaries with borders of earlier considered land plots. The study was conducted by carrying out the experiment on the boundary – d. Kapustino g. o. Mytischi, Moscow region. The estimation of the new norm of the law «About the state registration of the rights» which has to resolve a problem of crossing of boundaries. The result of this study are possible solutions to solve the connected problems. The conclusion – it is necessary to consider the shortcomings stated above and to execute improvement of methodology and process of establishment and the description of such boundaries.