Научная статья

Original article

УДК 658.5

doi: 10.24412/2413-046Х-2021-10599

К ПРОБЛЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ

TO THE PROBLEM OF LEGAL REGULATION OF THE PURPOSE USE OF LAND

Чупина Ирина Павловна, доктор экономических наук, професор, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург, irinacupina716@gmail.com

Зарубина Елена Васильевна, кандидат философских наук, доцент, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург, ethos08@mail.ru

Симачкова Наталья Николаевна, кандидат исторических наук,      доцент, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург, nikolina73@yandex.ru

Фатеева Наталья Борисовна, старший преподаватель, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург, natbor73@mail.ru

Петрова Любовь Николаевна, старший преподаватель, Уральский государственный аграрный университет,  г. Екатеринбург, lyubow.petrova@mail.ru

Chupina Irina , doctor of Economics, Professor Ural state agrarian University, Yekaterinburg, Russia

Zarubina Elena Vasilievna, candidate of philosophy, associate Professor, Ural state agrarian University, Ekaterinburg, Russia

Simachkova Natalia, candidate of historical Sciences, associate Professor, Ural state agrarian University, Ekaterinburg, Russia

Fateeva Natalia Borisovna, Senior lecturer, Ural state agrarian University, Ekaterinburg, Russia

Petrova Lyubov ‘ Nikolaevna, Senior lecturer, Ural state agrarian University, Ekaterinburg, Russia

Аннотация. В статье рассмотрены проблемы правового регулирования целевого использования земли. Авторы раскрыли понятие и сущность целевого использования земли, определили проблемы в данной правовой области. Определили  объекта – исследования, общественные отношения по поводу использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением, предметом исследования являются нормы действующего законодательства, позиции ученых, а также материалы судебной практики.

В юридической литературе категория целевого использования земельного участка не полностью освещена. Однако, опираясь на мнения ученых Анисимова А.П., Баразгова Р.С., Богоявленской Е.М., Кузнецова И.С.,  Мисника Н.Н.,  Михайлова А.Л., Пискунова М.Г., авторы определили современное состояние целевого использования земель.

При исследовании  использовались методы анализа и синтеза, метод анализа документов, формально-логического толкования, метод анализа документов.

Теоретическая значимость работы заключается во внесении в аграрно-правовую науку и экономическую науку новых подходов к оценке целевого использования земель, согласно их категориям и проблем правоприменения, норм земельного законодательства.

Практическая значимость работы характеризуется возможностью использования материала в законотворческой деятельности, в правоприменительной практике и в учебном процессе в системе аграрного образования.

Abstract. The article deals with the problems of legal regulation of the targeted use of land. The authors revealed the concept and essence of the targeted use of land, identified the problems in this legal area. The object was determined – research, public relations regarding the use of the land plot in accordance with its intended purpose, the subject of the research is the norms of the current legislation, the positions of scientists, as well as materials of judicial practice.

In the legal literature, the category of intended use of a land plot is not fully covered. However, based on the opinions of scientists Anisimov A.P., Barazgov R.S., Bogoyavlenskaya E.M., Kuznetsov I.S., Misnik N.N., Mikhailov A.L., Piskunov M.G., the authors determined the current state of the targeted use of land.

When writing the work, the methods of analysis and synthesis, the method of document analysis, formal-logical interpretation, and the method of document analysis were used.

The theoretical significance of the work lies in the introduction into agrarian legal science and economic science of new approaches to assessing the intended use of land, according to their categories and problems of law enforcement, land legislation.

The practical significance of the work is characterized by the possibility of using the material in legislative activity, in law enforcement practice and in the educational process in the system of agricultural education.

Ключевые слова: категории земель, целевое назначение, разрешенное использование, земельное законодательство, земли сельскохозяйственного назначения

Key words: land categories, purpose, permitted use, land legislation, agricultural land

На сегодняшний день целевое использование земли как категория в юридической литературе упоминается довольно редко, но в то же время является достаточно перспективной и обширной областью земельного права.

Так, например, Р.С. Баразгова указывает, что земельное право никаким образом до сих пор не определяет многие категории, в том числе и целевое использование земельного участка[1]. Исходя из этого, ученые трактуют данную категорию по-разному, приводя свои определения. Вследствие отсутствия четко разграниченного понятия, целевое использование земельного участка часто путают с разрешенным использованием земельного участка. Такого мнения придерживаются, например, А.Л. Михайлова[2]. Если рассматривать разрешенное использование  земельного участка, то можно отметить, что в юридической литературе даются попытки дать определение данному понятию[3].

 В Земельном кодексе РФ [4] (далее – ЗК РФ) такие категории как разрешенное использование и целевое назначение рассматриваются как парные категории, характеризующие как земельные участки, так и земли. При этом следует отметить тот факт, что градостроительное законодательство содержит такую категорию как разрешенное использование, а вот категорию целевого использования земельного участка – нет. В ЗК РФ целевое использование употребляется отдельно от разрешенного использования при характеристике земли, но подлежит применению в отношении земельного участка. Гражданский кодекс РФ совсем не употребляет понятие разрешенного использования, а целевое использование в большинстве случаев применяется к земельному участку (например, п. 1 ст. 263, п. 1, 2 ст. 276 ГК РФ) и только  один раз в ст. 260 ГК РФ – к землям.

Некоторые исследователи [5] указывают, что разрешенное использование и целевое использование представляют собой одно и то же, иными словами данные термины являются синонимами.

Исходя из всего выше сказанного, исследование целевого использования земель достаточно актуально на сегодняшний день и имеет практическую и теоретическую значимость.

Проведя анализ юридической литературы, можно утверждать, что большая часть ученых целевое использование земель рассматривают как основной критерий выделения категорий землепользования. Такой подход появился в связи со ст. 7 ЗК РФ. Данная статья подразделяет земли на категории по целевому назначению.

Рассмотрим некоторые подходы к определению целевого назначения земельного участка.

Так, в частности, можно привести позицию Б.В. Ерофеева, который определяет целевое использование земель как «установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) для конкретных целей в соответствии с категориями земель» [6].

Л.А. Гасымова и П.В. Анисимов, в свою очередь, рассматривают целевое использование земель как юридически установленный для определенной части земельного массива страны (категории земель) основной характер ее использования, определяемый в зависимости от выполняемых ею функций с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов[7].

Целевое использование предполагает конкретное определение прав и обязанностей относительно рационального использования и охраны земельных участков. Кроме того, фактически, единого целевого назначения для любой категории земель не существует. Например, целевое назначение земельного участка сельскохозяйственного назначения не предполагает необходимости выращивания на нем определенного вида сельскохозяйственных культур.  Особо охраняемые природные территории, которые занимают несколько тысяч гектар, попадают под режим, который разрешает на определенных участках хозяйственное использование и т.д.

Целевое использование как категория является достаточно широкой. В соответствии же со ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» [6]  отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК РФ категорий земель является обязательным.

Целевое использование также может иметь более узконаправленный характер, описывающий только определенные земли, которые входят в категорию земель. В качестве примера можно указать на сельскохозяйственные угодья или земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, в составе категории земель сельскохозяйственного назначения (п. 2 ст. 77 ЗК РФ).

Примером также может служить целевое назначение сенокосов, пашен, пастбищ и других земель, входящих в состав сельскохозяйственных угодий (п. 1 ст. 79 ЗК РФ). Все это виды установленного законом целевого назначения, которое ограничивает или не допускает использование земель для других целей. В случае использования земель без учета такого назначения, действия будут являться противоправными.

Понятия «целевое использование» и «разрешенное использование» не являются синонимами. Разрешенное использование земельного участка является элементом правового режима земельного участка. Оно определяется, исходя из зонирования территории. Законодательство четко разграничивает понятия «целевое назначение» и «разрешенное использование». Разрешенное использование земельного участка появляется с первого момента «существования» участка. При изменении земельного участка разрешенное использование играет роль критерия для определения допустимости таких изменений. Сущность разрешенного использования, как понятия, в научных работах раскрывается указанием, что это понятие конкретизирует целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, которое определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством. 

Наиболее яркий пример, иллюстрирующий разницу между «целевым использованием» и «разрешенным использованием», – ситуация, связанная с изменением узкого целевого назначения и разрешенного использования. При целевом использовании достаточно будет принятия индивидуального акта органа местного самоуправления. При изменении разрешенного использования – следует изменить границы территориальной зоны посредством изменения уже самого нормативного акта.

Н.Н. Мисник предлагает употреблять следующее определение целевого использования – это установленное на основании закона и в предусмотренном им порядке разрешение властного органа на использование земель и входящих в их состав земельных участков только определенным образом[9].  Под разрешенным использованием следует понимать наиболее узкое целевое назначение земельного участка, которое установлено принятым в связи с зонированием земель нормативным актом.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что земельный участок обладает фактическими (площадь, границы) и юридическими характеристиками (целевое назначение и разрешенное использование). Указанные юридические характеристики разграничивают земельный участок от земли-территории и земли-природного объекта и ресурса, но сближают его с понятиями «земли» и «территориальная зона».

Например, Д.В. Жернаков [10], Е.В. Ельникова [11].  считают, что невозможность использования земельного участка по целевому назначению не только не прекращает существование земельного участка как объекта имущественных отношений, но и не влияет на осуществление правомочия пользования им. Разрешенное использование и целевое назначение не являются уникальными характеристиками земельного участка, но в то же время они позволяют индивидуализировать его как недвижимую вещь, указывая дополнительные сведения.

Рассматривая категорию земель, следует отметить, что в юридической литературе существует мнение об ее неуникальности как характеристики земельного участка. Это обусловлено тем, что целевое назначение земли может быть изменено в соответствии и в порядке, определенном законодательством [12].

Однако «неуникальность» категории земли не означает необязательность ее определения. Роль кадастрового учета заключается, в том числе, в индивидуализации объекта недвижимого имущества с однозначно определенным правовым режимом. Отсутствие категории земли дискредитирует правовое значение кадастра недвижимости, сводя кадастровый учет до технической процедуры установления границ.

Таким образом, в действующем законодательстве не существует единого определения целевого использования земельного участка. В доктрине выработаны несколько определений, подчеркивающие специфику данного понятия.

Анализ норм действующего законодательства, учебной и научной литературы позволяет сделать вывод, что наиболее оптимальным представляется следующее определение: целевое использование – это установленное на основании закона и в предусмотренном им порядке разрешение властного органа на использование земель и входящих в их состав земельных участков только определенным образом.

Список источников

1. Баразгова Р.С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. 2009. №6. С. 51.
2. Михайлова А.Л. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // Цивилист.   №4. С. 98.
3. Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. № 4.
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 02.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021)
5. Мисник Н.Н. Целевое назначение и разрешенное использование – юридические признаки земельного участка // Юрист. 2012. № 15. С. 20 – 23.
6. Ерофеев Б.В. Земельное право. М.: Юрайт, 2012. С. 285.
7. Анисимов П.В., Гасымова Л.А. Правовой режим земельных участков: некоторые вопросы теории // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2012. № 4. С. 31 – 32.
8. Федеральный закон “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую” от 21.12.2004 N 172-ФЗ (последняя редакция)
9. Мисник Н.Н. Указ. соч. С. 22.
10. Жернаков Д.В. Земельный участок как объект гражданского правоотношения // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 4. М., 2005. С. 387 – 388.
11. Ельникова Е.В. Понятие «земельный участок» в современном российском законодательстве // Нотариус. 2007. № 1.
12. Богоявленская Е.М., Пискунова М.Г. Практические аспекты определения категории земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 3. С. 44 – 57.

References

1. Barazgova R.S. Purpose and permitted use of land plots: content and relationship of concepts // Modern Law. 2009. No. 6. P. 51.
2. Mikhailova A.L. Changing the purpose and permitted use of agricultural land plots that are not particularly valuable lands // Civilist. 2008. No. 4. P. 98.
3. Anisimov A.P. Permitted use of land: theoretical issues // Civil law. 2006. No. 4.
4. Land Code of the Russian Federation of 25.10.2001 N 136-FZ (as amended on 02.07.2021) (as amended and supplemented, entered into force on 01.09.2021)
5. Misnik N.N. Purpose and permitted use – legal characteristics of the land // Lawyer. 2012.No. 15.P. 20 – 23.
6. Erofeev B.V. Land law. M .: Yurayt, 2012.S. 285.
7. Anisimov P.V., Gasimova L.A. Legal regime of land plots: some theoretical issues // Bulletin of the Volgograd Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2012. No. 4. P. 31 – 32.
8. Federal Law “On the transfer of land or land plots from one category to another” dated 21.12.2004 N 172-FZ (last edition)
9. Misnik N.N. Decree. op. P. 22.
10. Zhernakov D.V. Land plot as an object of civil legal relationship // Civilian notes. Interuniversity collection of scientific papers. Issue 4.M., 2005.S. 387 – 388.
11. Elnikova E.V. The concept of “land plot” in modern Russian legislation // Notary. 2007. No. 1.
12. Bogoyavlenskaya E.M., Piskunova M.G. Practical aspects of determining the category of land // Property relations in the Russian Federation. 2014.No. 3.P. 44 – 57.

Для цитирования: Чупина И.П., Зарубина Е.В., Симачкова Н.Н., Фатеева Н.Б., Петрова Л.Н. К проблеме правового регулирования целевого использования земли // Московский экономический журнал. 2021. № 10. URL: https://qje.su/nauki-o-zemle/moskovskij-ekonomicheskij-zhurnal-10-2021-21/

© Чупина И.П., Зарубина Е.В., Симачкова Н.Н., Фатеева Н.Б., Петрова Л.Н. 2021. Московский экономический журнал, 2021, № 8.