Выбор приоритетов земельной политики на Дальнем Востоке

№2 2016 года УДК 332.77

Шагайда Наталья Ивановна,

доктор экономических наук, профессор,

директор центра агропродовольственной политики РАНХиГС

Фомин Александр Анатольевич,

Профессор Государственного университета по землеустройству

Shagaida, Natalya Ivanovna,

doctor of economic Sciences, Professor, Director, center for agrofood policy

Alexander A. Fomin,

Professor of the State University of land management

Выбор приоритетов земельной политики на Дальнем Востоке

The choice of priorities of land policy in the Far East

Аннотация

В статье рассматриваются причины и последствия принятия федерального закона, устанавливающего особенности предоставления гражданам земельных участков на территории Дальневосточного федерального округа. Проведен анализ законодательных новелл и роли государственных структур при реализации данного закона. Приведены примеры того, как проводились земельные реформы и переселенческая политика в начале ХХ века председателем Правительства П.А. Столыпиным. Сформулированы ряд предложений по более эффективной реализации данной законодательной инициативы.

Summary

The article discusses the causes and consequences of the adoption of the Federal law establishing the specifics of granting land to citizens on the territory of the far Eastern Federal district. The analysis of recent legislative developments and the role of state structures in the implementation of this law. Examples of ka was carried out land reform and resettlement policy in the early twentieth century the Prime Minister P. A. Stolypin. Formulated a number of proposals for more efficient implementation of this legislative initiative.

Ключевые слова: землеустройство, переселенческая политика, столыпинские реформы, Дальний Восток, развитие территорий

Keywords: land management, resettlement policy, Stolypin’s reforms, the far East, the development of the territories

«Земля – это залог наших сил в будущем, земля – это Россия».

П.А. Столыпин

Президент России дал поручение правительству внести в Госдуму проект федерального закона, устанавливающего особенности предоставления гражданам земельных участков на территории Дальневосточного федерального округа. Этот законопроект был внесен и очень быстро принят. Со 2 мая 2016 г. он уже действует. Документ позволяет однократно и бесплатно наделять граждан РФ землей площадью не более 1 га в Республике Саха (Якутия), Камчатском, Приморском, Хабаровском краях, в Амурской, Магаданской, Сахалинской областях, в Еврейской автономной области и Чукотском автономном округе.

В основу этого закона легли очень либеральные принципы: желающий может получить участок размером не более 1 га для любой цели, независимо от категории земли. Предполагается создать электронный сервис, открыв который любой житель России имеет возможность выбрать участок, кликнув мышкой в любой точке на карте. После этого ему направляется проект договора на получение этого участка в безвозмездное пользование. Если в течение пяти лет участок будет использоваться по назначению, то перейдет в собственность, если пользователь не удовлетворится арендой. Предполагается, что закон даст толчок развитию Дальнего Востока. Однако в этом есть и сомнения.

Чем дальше – тем лучше

При поступлении законопроекта в Думу было заявлено, что на реализацию предложений не потребуется «дополнительных расходов федерального бюджета» помимо уже выделенных 55 млн. руб. на 2015 и 2016 г. (часть средств уже реализовано). Утверждение любопытное, особенно если учесть, что для нормального управления земельными ресурсами было бы полезно провести разграничение государственной собственности на землю, внести права третьих лиц в Единый государственный реестр прав (ЕГРП), отметить, где, например, находятся защитные леса и т.д. т.п. Кто и на какие средства это будет делать?

В основу закона положена гипотеза, согласно которой получение земельного участка вдали от населенных пунктов (на расстоянии от 10 км) будет способствовать быстрому развитию территории. В законе так и сказано, что власти могут определить территории, в границах которых земельные участки не могут быть предоставлены «в случае, если такие территории расположены в границах населенных пунктов, находящихся в границах городских округов, городских поселений, и (или) расположены в границах населенных пунктов, находящихся в границах сельских поселений и являющихся административными центрами муниципальных районов, и (или) расположены на расстоянии не более десяти километров от населенных пунктов с численностью населения более пятидесяти тысяч человек, и (или) расположены на расстоянии не более двадцати километров от населенных пунктов с численностью населения более трехсот тысяч человек». При этом сказано, что если минимум 20 граждан захотят поселиться рядом и не далее, чем за 20 км от населенного пункта, то власти «оказывают содействие обустройству территории, в границах которой расположены такие земельные участки, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур». Но почему-то упускается из виду, что эти 20 человек как-то должны сорганизоваться и узнать друг о друге.

Так же не ясно, за счет каких источников должно осуществляться содействие, имея в виду проблемы формирования местных бюджетов. Прокладывать 20 км коммуникаций требует немалых затрат, тем более, что число таких новых поселений не известно. И когда будут начинать прокладывать: сразу после оформления договора пользования или через пять лет, когда будет ясно, что 20 человек остались здесь и надолго? Вопрос не риторический, люди должны это знать сразу.

В ходе обсуждения еще проекта закона разработчики почему-то утверждали, что чем дальше участок от города, тем меньше коррупционная составляющая в принятии решений. Опыт Белгородской области http://www.belduma.ru/laws/laws_detail.php?soz=4&god=2010&nom=331 показывает обратное: чем ближе к существующим коммуникациям, тем дешевле для бюджета и более привлекательно для населения. А чем больше таких участков предлагает область, тем меньше пространство для коррупции. Даже если новые участки будут за забором уже существующих. Или именно поэтому – все участки должны быть удобными.

Роль государства

В странах, где идет управляемое развитие территории, например, в соседнем Китае, государство само определяет территориальные зоны, чтобы промышленная переработка вдруг не оказалась по соседству с рекреационным поселком. Судя по тексту закона, до того, как участки будет предложено выбирать, такой работой власти территории заниматься не собираются. А делать это необходимо.

Нужно также определить территории, свободные от прав третьих лиц. Это основная задача, поскольку права на абсолютное большинство фактически используемых, даже вполне законно, участков вряд ли зарегистрированы в ЕГРП. Кроме того, не разграничены права государственной собственности и часто не установлены границы территорий, на которых проживают малочисленные народы, что чревато конфликтами местных с новыми переселенцами.

Целесообразно также заблаговременно сделать схемы расширения существующих и новых поселков, нарезать участки (хотя бы на карте) площадью, которая будет удовлетворять сельских жителей, и предложить всем желающим участки для строительства дома (с обязательством строительства в течение 5 лет). На этом этапе нужно продумать, как минимизировать затраты застройщиков на согласование проекта, подключение к электросети, доступ к газу и регистрацию прав на землю и строения. Это поможет удержать часть людей, которые уже живут на территории, но подумывают уехать, не видя перспектив. Однако такое упрощение жизни в законе не рассматривается.

Необходимо продумать, как обеспечить жителей дешевым или бесплатным интернетом и другими сервисами. Именно это повысит привлекательность для тех, кто уже или еще живет в селах и городах Дальнего Востока. Предоставление участков под бизнес должно быть осуществлено под бизнес-планы и в соответствующих зонах. Для этого нужны участки часто в населенных пунктах, а не за 10 км от них. Нельзя заранее устанавливать для всех целей один размер участка — площадь должна выделяться под потребности, в этом бизнес-плане обоснованные.

Требования к использованию земли должны быть сформулированы так, чтобы через пять лет можно было проверить и установить факт использования участка. В нынешнем документе всего этого нет.

Виды деятельности

Предоставление участков должно учитывать и вид деятельности. Ведь сельским хозяйством можно заниматься по-разному, и для разных целей нужны разные участки. В законе все под одну гребенку. Площадь может быть различной только в случае, если по одному заявлению обратится разное число членов семьи, претендующих на гектар дальневосточной земли. Вместе с тем для крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) было бы целесообразно не ограничивать размеры заранее, а устанавливать площадь передаваемых участков фермерской семье в зависимости от её упрощенного бизнес-плана и возможности инвестирования в свое хозяйство; ограничить площадь участка, занятого непроизводственными строениями (в международной практике – площадь двора, например, 6- 10 соток). Ограничения по этажности и возможности организации отдельных квартир уже есть, и они полезны.

Для животноводства в рамках личного подсобного хозяйства (ЛПХ) также должны формироваться участки с учетом особенностей каждой отдельной территории (на уровне муниципального образования), видов угодий и традиционных укладов коренных народов. Именно там понимают, сколько земли нужно в расчете на одно животное для прокорма в зависимости от климата и растительности. Этого закон также не учитывает.

Для развития частично товарного личного подсобного хозяйства можно выдавать участки и в 1-2 га. Но для этого полезно определить места компактного размещения таких участков, а не давать свободу любому человеку на карте указать точку, где ему захочется построить дом и вести такое хозяйство. Такие поселения могли быть образованы у границы существующих населенных пунктов, численность населения в которых снижается. Однако закон этого не учитывает.

При получении лесного участка стоило ввести ограничения по площади с учетом того, что можно делать на этой земле и возможного дохода, который с него может получить семья. Было бы крайне полезно предъявить к новому пользователю требования по осуществлению мер, которые минимизируют возможность пожара, например. То есть, государство, передавая в пользование, могло бы и требования к такому пользователю определить. Про это в законе не сказано.

И, наконец, в зонах, определенных для несельскохозяйственной деятельности, а также деятельности, которая не должна вестись в границах населенного пункта, участки должны предоставляться под упрощенные бизнес-планы. Это обычная практика для развитых и развивающихся стран мира. Люди должны брать землю осознанно, а не потому, что бесплатно дают.

По-хорошему, необходимо подготовиться к развитию территории. Тогда можно было бы на него надеяться. На то, что свои не уедут и новые – возможно – заинтересуются и приедут. А пока – при отсутствии огромной подготовительной работы и многочисленных причинах отказа в предоставлении заявленного участка, уже закрепленных в законе, надеяться на массовое переселение с серьезными намерениями не приходится. Тем более, что есть с чем сравнивать.

Историческая справка: реформы П.А. Столыпина.

Столыпин, прежде чем приступить к своей земельной реформе, более десяти лет занимался самыми вопросами земельного переустройства. Один из важнейших тезисов, провозглашенный им перед началом реформы, заключался в призыве к продолжительной, упорной, или «черной», как он говорил, работе: «Разрешить этот вопрос нельзя, — неоднократно подчеркивал Петр Аркадьевич, выступая с трибуны Государственной Думы, – его надо разрешать». При этом Петр Аркадьевич был глубоко убежден, что для России этот путь может быть намного короче чем, к примеру, для западных стран, где на него потребовались десятилетия. Столыпин не просто хотел провести реформу. Он хотел провести ее так, чтобы предельно упростить крестьянам и социальные изломы, и всякого рода мелкие и крупные неустройства, которые всегда связаны с проведением в жизнь любого реформаторского курса. Надо ещё понимать в каких условиях проводились столыпинские реформы и что ей предшествовало.

9 ноября 1906 года издается (по ст. 87 Основных законов) главный законодательный акт аграрной реформы — указ «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского земле-владения и землепользования». Важным моментом было то, что укрепленная земля становилась личной собственностью крестьянина-домохозяина, а не коллективной собственностью крестьянской семьи.

14 июня 1910 года был принят закон «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении». Закон провозгласил частную собственность на весьма значительную часть надельных земель.

29 мая 1911 года был издан закон «О землеустройстве». Закон значительно конкретизировал положения ранее изданных законов 1906 и 1910 годов, заменив собой действовавшие де-факто ведомственные инструкции.

В современной России отсутствуют на государственном уровне специализированные землеустроительные органы. При Столыпине система землеустроительных учреждений была трёхуровневой и подчинялась Главному управлению земледелия и землеустройства (ГУЗиЗ).

Нижним звеном системы были уездные землеустроительные комиссии под председательством уездного предводителя дворянства, состоящие из председателя уездной земской управы, чиновника ГУЗиЗ, уездного члена окружного суда, члена от Удельного ведомства (там, где были удельные земли), земского начальника и податного инспектора (при рассмотрении вопросов в пределах их участков), трёх членов от земского собрания , трёх членов от крестьян (выбирались жребием из числа кандидатов, избранных сходами ).

С 1911 года выборные от волостей избирали трёх членов комиссии на особом собрании, а при рассмотрении каждого в каждой отдельной волости в состав комиссии включался временный член, выбранный крестьянами этой волости.

Следующим звеном были губернские землеустроительные комиссии, под председательством губернского предводителя дворянства.

Возглавлял систему Комитет по землеустроительным делам, подразделение ГУЗиЗ, под председательством главного управляющего ГУЗиЗ, с участием товарищей главноуправляющих Государственным, Дворянским земельным и Крестьянским поземельным банками, и представителей министерств двора, внутренних дел, финансов, юстиции и Государственного контроля.

При ГУЗиЗ была также организована инструкторская, затем она переименованна в ревизионную часть. Эффективность реализации , как и результат работы комиссий, зависит не столько от количества задействованных чиновников, но в первую очередь от количества землеустроителей и землемеров. Имеющиеся штаты межевых отделений губернских правлений были недостаточны (в конце концов, было принято решение использовать эти подразделения только для камеральной обработки данных), и ГУЗиЗ решило, что уездные комиссии должны самостоятельно нанимать необходимый персонал. Необходимых специалистов на рынке труда не хватало, и ГУЗиЗ стало развивать специальные образовательные учреждения. Было усилено 5 существующих землемерных училищ и учреждено 9 новых; при Константиновском межевом институте были открыты временные курсы землемерных помощников, выпускавшие к 1910 году 1500 человек в год. В 1905 году в распоряжении комиссий было только 200 землемеров, в 1907—650, в 1908—1300. К 1914 комиссии располагали уже 7000 землемерного персонала.

Общие итоги. К началу 1916 года из 119 миллионов десятин надельных земель в 47 губерниях Европейской России было размежевано и передано в собственность крестьян, товариществ и сельских обществ 25.2 млн. (21.2 %), ещё на 9.1 млн десятин (7.6 %) было не окончено оформление документов; очевидно, что к моменту Февральской революции землеустроительные работы были фактически проведены на 37-38 млн десятин (около 31 % надельных земель). Воспользоваться предлагаемым государством землеустройством решили 6.174 тыс. домохозяйств (45.7 % от общего числа), причём оформление документов было закончено только для 2.360 тыс. (остальные либо ожидали начала работ, либо уже хозяйствовали на переустроенной земле, ожидая получения документов). В стране появилось 1.436 тыс. домохозяйств в единоличной собственности.

Одним из первых мероприятий правительства под руководством Столыпина была передача в собственность крестьян казённых, удельных и кабинетских земель.

27 августа 1906 вышел указ «О предназначении казённых земель к продаже для расширения крестьянского землевладения»

Все казённые земли сельскохозяйственного назначения (а в некоторых случаях и лесные угодья) подлежали, по мере прекращения действующих договоров аренды, продаже крестьянам через Крестьянский банк. Вопрос оценки продаваемых земель и организация землеустроительных работ были возложены на местные землеустроительные комиссии.

Перед Крестьянским поземельным банком была поставлены задачи о кредитовании сделок по покупке крестьянами частновладельческих земель. Крестьяне получали кредит под залог земли, который затем, в срок от 13 до 55½ лет, погашался ежегодными платежами. Продавцы получали около 5% обязательства банка. С 1903 года банк начал не только кредитовать сделки, но и покупать земли за свой счет и затем продавать их крестьянам (также с кредитованием последних). В 1900—1903 годах крестьянами через кредитование банком ежегодно приобреталось от 700 до 820 тыс. десятин частновладельческих земель, от 90 до 130 тыс. десятин крестьяне покупали напрямую у банка.

14 октября 1906 года был издан указ, которым были снижены платежи заемщиков Крестьянского банка. Процентные ставки кредитов, под которые банк продавал землю крестьянам, были уменьшены не только для новых заемщиков, но и по действующим кредитным договорам. Ставка по кредиту на 55½ лет с ежегодными платежами составила 4,0 % (против прежних ставок 4,9 % и 5,2 %), при кредите на 13 лет — 2,9 % (против прежних ставок 5.4-6.0 %). Кредиты крестьянам получили льготный, субсидируемый государством характер; одновременно с решением о выдаче этих кредитов государство, для покрытия дефицита бюджета, делало внешние займы под, а сам Крестьянский банк выпускал обязательства под 5 % (для свободного обращения) и под 6 % (именные, без права продажи).

15 ноября 1906 года был издан указ, отменявший закон 14 декабря 1893 года и разрешавший крестьянам и сельским обществам в целом получать ссуды Крестьянского банка под залог надельных земель.

Данные меры позволили интенсифицировать деятельность Крестьянского банка, заметно приостановившуюся в 1905—1906 годах (крестьяне верили в грядущую национализацию и бесплатную раздачу помещичьих земли и не желали покупать её). После указа 1906 года, за период 1906—1916 годов через кредитование сделок банком крестьяне приобрели 5.822 тыс. десятин, а напрямую у банка (также с кредитованием) крестьяне за тот же период приобрели 2.825 тыс. десятин. У банка всегда имелся нераспроданный земельный фонд, достигший пика (4.478 тыс. десятин) в 1908 году, а на 1917 год составлявший 2.759 тыс. десятин. В рекордном по объёму продаж 1911 году крестьяне приобрели у банка или при кредитовании банка 1.397 тыс. десятин.

Общий объём всех видов сделок при участии банка за 1906—1916 годы составил 9.648 тыс. десятин земли, под которые банк выдал ссуды на 1.042 млрд руб.

Успешность земельных реформ была поддержана агрономической помощью крестьянам и развитием корпоративного движения.

Начиная с 1906 года агрономическая помощь крестьянам во всех её видах резко интенсифицируется. Инициатором процесса выступал ГУЗиЗ, который часть мероприятий производил своими силами, часть — путём субсидирования деятельности земств. Земства, при обещании государством все новых и новых субсидий, активно подключились к развитию агрономической помощи. В 1905 году расходы государства на агрономическую помощь составили 3.7 млн руб., с 1908 начался быстрый рост ассигнований, и в 1913 году агрономическая помощь обошлась казне уже в 16.2 млн руб.

Эффективность агрономической помощи объяснялась прежде всего тем, что крестьянское хозяйство сильно отстало от передовых агротехнологий, что давало ему огромный резерв для развития. Была обычная ситуация, когда урожай на опытных полях вырастал сразу на 50-90 % за год.

В начале ХХ в. стала быстро возрастать роль зародившихся в 1860-х гг. учреждений потребительской и кредитной кооперации (т. н. «мелкого кредита»: кредитные товарищества, ссудо-сберегательные товарищества, земские кассы мелкого кредита). Количество кооперативов в России к 1914 г. всего составило 32975: из них кредитных кооперативов 13839, далее шли потребительские более 10 тыс., сельскохозяйственные 8576, ремонтные и прочие около 600. По общему количеству кооперативных организаций Россия занимала 2-е место в Европе и уступала только Германии. В 1916 г. общая численность кооперативов была уже 47 тыс., в 1918 г. 50-53 тыс. Потребительские общества среди них составляли более 50 %, кредитные кооперативы около 30 %, на 1 января 1917 г. в стране было не менее 10,5 млн членов кредитной кооперации, а потребительской порядка 3 млн.

Возвращаясь к нашему времени и современному федеральному законодательству, необходимо отметить, что реализовать продекларированные намерения возможно только при активном участие всех заинтересованных сторон и огромной последовательной работой всех ветвей власти.

^{Список цитированной литературы}

Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. СПб., 1909.-Т. 1906 год, № 28528.
История землеустроительного образования в России. Волков С, Фомин А., Международный сельскохозяйственный журнал, 2014. № 5. С. 31-35.
Последствия присоединения к ВТО для сельского хозяйства России. Рубанов И.Н., Фомин А.А. Хлебопродукты. 2014, №6. С. 4-7.
Землеустроительное обеспечение перехода от категорий земель к территориальному зонированию в Российской Федераци. Волков С., Фомин А., Черкашина Е., Черкашин К. Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. №5. С.3-8
История земельных реформ в России. 2012. Фомин А.А. Симпозиум памяти П.А. Столыпина, Москва, НИУ ВШЭ