Московский экономический журнал 8/2020

image_pdfimage_print

УДК 338.26.01, 338.27

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10588 

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ: МОДЕЛЬ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

FORMATION OF THE STATE STRATEGIC MANAGEMENT SYSTEM: MODEL AND PROBLEMS OF IMPLEMENTATION

Пасмурцева Наталья Николаевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления, ФГБОУ ВО «Уральский государственный экономический университет», г. Екатеринбург

Pasmurtseva Natalia Nikolaevna, candidate of Economic Sciences, associate Professor of the Department of  state and municipal management, Ural State University of Economics, Yekaterinburg 

Аннотация. В условиях нарастающих глобальных вызовов и быстро растущих диспропорций в экономике, связанных с замедлением экономического роста, увеличением безработицы и бедности, ключевое значение приобретает эффективность системы государственного управления, одним из направлений которой является стратегическое государственное планирование и управление. Основная цель государственного стратегического управления заключается в формировании и реализации системы государственных стратегий, прогнозов, планов, проектов и целевых программ, реализуемых для поддержания и повышения эффективности различных отраслей экономики, сфер социальной и хозяйственной жизни общества, развития приоритетных направлений экономики, а также повышения уровня и качества жизни населения в долгосрочном периоде. В представленной статье рассматривается модель формирования системы государственного стратегического управления в контексте современных теорий управления и постоянного влияния глобальных кризисов. Автором рассмотрены и обобщены современные подходы к определению понятия «государственное стратегическое управление», изучена правовая база формирования системы государственного стратегического управления в Российской Федерации. Предложена авторская модель формирования системы государственного стратегического управления, сформулированы существующие проблемы ее реализации.

Summary. In the context of increasing global challenges and rapidly growing imbalances in the economy, associated with a slowdown in economic growth, increased unemployment and poverty, the effectiveness of the public administration system, one of the directions of which is strategic state planning and management, is of key importance. The main goal of the state strategic management is to form and implement a system of state strategies, forecasts, plans, projects and target programs implemented to maintain and improve the efficiency of various sectors of the economy, areas of social and economic life of society, the development of priority areas of the economy, as well as to improve the level and quality of life of the population in the long term. The article deals with the model of formation of the state strategic management system in the context of modern management theories and the constant influence of global crises. The author considers and summarizes modern approaches to the definition of “state strategic management”, examines the legal framework for the formation of the system of state strategic management in the Russian Federation. The author’s model of formation of the state strategic management system is proposed, and the existing problems of its implementation are formulated.

Ключевые слова: система государственного стратегического управления, стратегическое планирование, государственное целевое программирование, эффективность государственного управления.

Key words: system of state strategic management, strategic planning, state target programming, efficiency of public administration.

Введение. Проблема повышения эффективности государственного стратегического управления является одной из ключевых для современного общества, ее решению уделяется огромное внимание не только со стороны органов государственной власти, но и со стороны представителей бизнеса, науки, образования, общественных организаций. Система государственного стратегического управления позволяет оценить стратегические риски и угрозы, возможности и перспективы социально-экономического развития страны. От эффективности ее работы во многом зависят рост экономики и качество жизни населения в долгосрочной перспективе.

Так, по итогам опроса, проведенного в рамках VIII Гайдаровского форума 13 января 2017 года, из пяти вызовов, которые представляются наиболее важными в период 2018-2024 годов, большинство экспертов (30,3%) выбрали «неэффективность государственного управления», на втором месте оказалось «технологическое отставание» (26,06%) и только на третьем — «изоляция от внешних рынков» (19,39%) [1].

Система государственного стратегического управления является одной из самых уязвимых сторон деятельности государства, поскольку результаты ее функционирования, выражающиеся, в первую очередь, в разработке и реализации стратегий, национальных проектов и программ долгосрочного развития, носят отдаленный и зачастую непредвиденный характер.

Сегодня государственное стратегическое управление должно базироваться на принципах нового государственного менеджмента (New public management) и достойного управления (Good governance). Эти две современные парадигмы предполагают активное использование в процессе государственного стратегического планирования новых инструментов и методов управления, основанных, в первую очередь, на взаимодействии бизнеса и власти, а также участия граждан в принятии стратегических управленческих решений. Исходя из вышеизложенного, автор считает вопросы формирования модели государственного стратегического управления и повышения его эффективности актуальными для современного государства и общества.

Материалы и методы. Российские ученые и практики имеют огромный опыт применения государственного стратегического планирования  и управления социально-экономическим развитием Российской Федерации. В разные годы проблемами стратегического планирования и управления занимались такие отечественные ученые, как: В.П. Бардовский, Н.И. Ведута, О.С. Виханский, А.Л. Гапоненко, Л.В. Канторович, Г.Б. Клейнер, Н.Д. Кондратьев, Д.Ф. Курбанбаева, К.Н. Лебедев, С.А. Липина, Ю.А. Маленков, А.И. Наумов, Л.В. Плахова, О.О. Смирнова, Н.Н. Соколова, В.В. Сулимин,  И.И. Смотрицкая, В.В. Шишкин и др.

При написании статьи автором использованы научные методы системного анализа, сравнительный и логический анализ, графический метод исследования, метод экспертных оценок.

Существуют различные подходы к определению понятия «государственное стратегическое управление», в которых делается акцент на тех или иных аспектах данной системы государства (Таблица 1). Однако, общепринятое определение отсутствует. Кроме того, в нормативных правовых актах термин «государственное стратегическое управление» также в настоящее время пока не получил своего закрепления.

В системе государственного стратегического управления центральное место отводится стратегическому планированию. В настоящее время правовое оформление в РФ имеет только институт государственного стратегического планирования. Так, в соответствии  с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «стратегическое планирование – деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» [10].

Несмотря употребление в указанном Законе термина «государственное и муниципальное стратегическое управление», с содержательной стороны он не раскрывается.

Исходя из вышеизложенного, под государственным стратегическим управлением автор понимает целенаправленную деятельность органов государственной власти по выявлению и формулированию проблем социально-экономического развития государства, формированию и эффективной реализации государственного стратегического плана и иных документов стратегического характера в целях обеспечения достойного уровня и качества жизни населения страны.

В России активно используются различные методы и инструменты государственного стратегического управления. Среди основных из них,  необходимо выделить: концепции долгосрочного социально-экономического развития, стратегии, долгосрочные прогнозы, национальные проекты, целевые комплексные программы.

В настоящее время одним из основных документов системы стратегического планирования развития Российской Федерации является Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Он определяет направления и ожидаемые результаты социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Долгосрочный прогноз формирует единую платформу для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера [11].

Несмотря на непредсказуемость результатов использования существующих в настоящее время инструментов и методов государственного стратегического управления, их эффективность достаточно высока. Так, по данным исследования, проведенного российским ученым В.А. Корниловичем, «при улучшении социально-экономической ситуации в регионе население склонно высоко оценивать роль документов стратегического планирования в решении социально значимых проблем» [9], в частности реализуемых на территории РФ национальных проектов и федеральных программ.

Результаты и область их применения. Несмотря на различия в современной и отечественной научной литературе подходов к формированию модели государственного стратегического управления [2,5,7,12,13] механизм стратегического управления государством, по мнению автора, должен носить системно-последовательный характер.

Таким образом, система государственного стратегического управления, может быть представлена следующим образом (Рисунок 2).

Предлагаемая автором модель формирования системы государственного стратегического управления включает следующие этапы: стратегический анализ, формирование и обоснование целей системы государственного стратегического управления, государственное стратегическое планирование, реализация государственного стратегического плана, программы, прогноза и государственный стратегический контроль.

1. На этапе стратегического анализа осуществляется оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования, отрасли экономики или сферы государственного и муниципального управления за предыдущий период в зависимости от того, что является объектом стратегии, прогноза или программы. Кроме того, важным элементом стратегического анализа разрабатываемой стратегии или программы является определение условий и круга показателей, направленных на повышение качества жизни населения, достижение которых должно быть осуществлено посредством реализации разработанных документов стратегического характера. Также в рамках этапа стратегического анализа осуществляется оценка ресурсного потенциала Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования, отрасли экономики или сферы государственного и муниципального управления, необходимого для реализации стратегического плана, программы, прогноза.

  1. Следующий этап – формулирование и обоснование целей системы государственного стратегического управления предполагает стратегическое целеполагание, определение ценностных ориентаций и стратегических задач системы государственного стратегического управления. Кроме того, данный этап предусматривает выбор инструментов и методов осуществления государственного стратегического управления, среди которых основными являются стратегии, стратегические планы, прогнозы, целевые программы и проекты.
  2. Этап государственного стратегического планирования включает в себя разработку и определение бюджета стратегического плана, прогноза или программы экономического и социального развития на средне- и долгосрочный периоды. В рамках данного этапа осуществляется реализация таких функций системы государственного стратегического управления, как: планирование, прогнозирование, программирование социально-экономического развития РФ, ее субъекта, муниципального образования, отрасли экономики или сферы государственного и муниципального управления посредством методов программно-целевого и проектного планирования.
  3. Этап реализации государственного стратегического плана, программы, прогноза предполагает разработку стратегических мероприятий, отражающих приоритетные направления социально-экономического развития России, ее субъекта, муниципального образования, отрасли экономики или сферы государственного и муниципального управления.
  4. На этапе стратегического контроля осуществляется регулярный мониторинг и контроль показателей реализации стратегических планов и программ, направленный на осуществление диагностики их эффективности и своевременной выработки мер по их корректировке.

Предлагаемая модель системы государственного стратегического управления может применяться органами государственной власти в процессе разработки и реализации документов стратегического характера: долгосрочных прогнозов, проектов, целевых программ, стратегий, стратегических планов.

Обсуждение. Несмотря на высокий уровень актуальности внедрения механизмов государственного стратегического управления, необходимо выделить следующие проблемы их реализации.

  1. Отсутствует полноценное правовое обеспечение системы государственного стратегического управления в России.
  2. Сформировавшаяся на сегодняшний день в нашей стране модель государственного стратегического управления, зачастую не учитывает диспропорции в социально-экономическом развитии городов и регионов России [9].
  3. Разработанные на федеральном и региональном уровнях документы стратегического характера не всегда представляют собой целостную систему, не имеют четкого согласования между собой.
  4. Программы, прогнозы и стратегии, реализуемые в системе государственного и муниципального управления, не в полной мере учитывают изменения в развитии современной мировой и российской экономики, в связи, с чем утрачивают свою актуальность в средне- и долгосрочном периоде.
  5. Наличие существенных организационно-методических сложностей, затрудняющих процесс корректировки документов стратегического характера и приведения их в соответствие с изменившимися условиями среды.
  6. Отсутствие полноценного мониторинга и контроля за реализацией показателей и индикаторов стратегий, планов и программ, искажение статистических данных, что в существенной мере снижает эффективность системы стратегического планирования, а реализация стратегических документов приобретает формальный характер.
  7. Недостаточное взаимодействие государства и населения, в результате чего разработанные документы стратегического характера не всегда соответствуют представлениям населения о результатах повышения его благосостояния посредством реализации этих программ и проектов. В свою очередь, разрабатываемые органами государственной власти программы, стратегии и проекты не могут быть эффективными без взаимодействия власти с бизнесом и экспертным сообществом, из числа представителей науки, образования, здравоохранения и других социально-значимых сфер жизни общества.

Выводы. Представленная в статье модель государственного стратегического управления разработана с учетом принципа системности в менеджменте, предполагает построение четкого механизма, включающего основные этапы стратегического управления государством, с точки зрения реализации ключевых функций государственного управления.

С содержательной стороны, по мнению автора, ключевым элементом представленной модели является осуществление глубокого стратегического анализа ресурсного потенциала государства. Кроме того, в обеспечении эффективности государственного стратегического управления огромную роль играет стратегическое планирование, в рамках которого осуществляется разработка долгосрочных прогнозов, концепций развития, целевых программ, государственных планов по различным сферам. В связи с чем, система государственного стратегического планирования требует усиления координации действий со стороны органов государственной власти и более тщательного подхода к определению ее показателей и индикаторов.

Предлагаемый механизм должен способствовать повышению согласованности действий органов государственной власти по разработке и реализации стратегий на всех уровнях и обеспечению роста качества жизни населения России.

Литература

  1. Смотрицкая И.И. Стратегические подходы к повышению эффективности институтов государственного управления // Этап: экономическая теория, анализ, практика. 2018. с.45-60.
  2. Шишкин В.В., Кудрявцева Г.В., Шишкин В.И. Система государственного стратегического управления как ведущий фактор качественного совершенствования управления экономикой на региональном уровне // экономика, социология и право. 2014. №3. с.94-97
    3. Маленков Ю.А. Закономерности развития систем государственного стратегического управления // Экономическое возрождение России. 2013.№ 4(38). С. 40-49.
  3. Селиверстова Е.И. Оценка государственных программ российской федерации как компонента государственного стратегического управления // Аrs Аdministrandi. 2014. с. 17-20.
  4. Бардовский В.П., Плахова Л.В., Соколова Н.Н. Актуальные вопросы формирования системы государственного стратегического управления // Фундаментальные исследования. 2016. №8-2. С. 306-309.
  5. Михайлов В.А., Назаров И.И., Сущность и социально-экономическое содержание стратегического планирования в системе государственного управления // Этносоциум и межнациональная культура. 2019. №11 (137). С. 9-17.
  6. Сулимин В.В. Стратегическое управление как элемент гражданской службы // Глобальный научный потенциал. 2019. №1 (104). С. 23-25.
  7. Гладких К.Е. Стратегическое управление в государственном и муниципальном управлении в период цифровизации экономики // Международный журнал прикладных наук и технологий «Integral» №1 2019. С. 261-265.
  8. Корнилович В.А. Уровень развития региона как фактор стратегического планирования // Уровень жизни населения регионов России. 2019. №1 (211) С. 80−88.
  9. Федеральный закон “О стратегическом планировании в Российской Федерации” от 28.06.2014 N 172-ФЗ. [Электронный ресурс]. –Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 31.08.2020).
  10. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года” (разработан и утвержден Минэкономразвития России от 25 марта 2013 года). [Электронный ресурс]. –Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144190/ (дата обращения: 31.08.2020).
  11. Курбанбаева Д.Ф. Развитие методологических подходов к оценке эффективности государственного стратегического управления инновационной деятельностью // Журнал правовых и экономических исследований, 2012, №4. С. 108-111.
  12. Липина С.А., Белявская-Плотник Л.А., Сорокина Н.Ю. Стратегическое планирование в России: возможность и необходимость применения зарубежного опыта // Региональная экономика. Юг России. 2018. № 1 (19). С. 44-52.