УДК 338.2

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10537

ПОВЫШЕНИЕ ЦЕННОСТИ ПРОЦЕССА  РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В ИНТЕГРАЦИИ КОНЦЕПЦИЙ БЕРЕЖЛИВОГО ПРОИЗВОДСТВА И ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

THE INCREASING VALUE OF THE DEVELOPMENT AND IMPLEMENTATION OF GOVERNMENT PROGRAMS THROUGH THE APPLICATION OF PROJECT MANAGEMENT

Илышева Марина Анатольевна, кандидат экономических наук, доцент, Уральский федеральный университет имени первого президента России Б.Н. Ельцина, г. Екатеринбург

Лапшина Светлана Николаевна, кандидат технических наук, доцент, Уральский федеральный университет имени первого президента России Б.Н. Ельцина, Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург

Детков Александр Александрович, кандидат экономических наук, доцент, Уральский федеральный университет имени первого президента России Б.Н. Ельцина, Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург

Полляк Григорий Михайлович, Уральский федеральный университет имени первого президента России Б.Н. Ельцина, г. Екатеринбург 

Ilysheva M.A., maril@mail.ru

Lapshina S.N., s.n.lapshina@urfu.ru

Detkov A.A., samik1982@mail.ru

Pollyak G.M., pollyak95@mail.ru 

Аннотация. Статья посвящена проблемам, связанным с разработкой и реализацией государственных программ Российской Федерации. Проведенный анализ процесса разработки государственных программ в рамках подхода создания ценности, используемого в концепции бережливого производства, выявил явное нарушение баланса интересов ключевых участников. С помощью проектного подхода предлагается усовершенствовать процесс разработки государственных программ, устранив при этом потери и повысив ценность этапов разработки и реализации данных программ для ключевых участников рассматриваемого процесса – государства, государственного аппарата и граждан Российской Федерации.

Summary. The article is devoted to the problems associated with the development and implementation of state programs of the Russian Federation. The analysis of the process of development of state programs in the framework of the value creation approach used in the concept of lean production revealed a clear violation of the balance of interests of key participants. With the help of the project approach, it is proposed to improve the process of development of state programs, eliminating the losses and increasing the value of the stages of development and implementation of these programs for the key participants in the process – the state, the state apparatus and citizens of the Russian Federation.

Ключевые слова: государственная программа, бережливое производство, проектное управление, интересы участников, повышение ценности, оптимизация процесса.

Keywords: state program, lean manufacturing, project management, interests of participants, value enhancement, process optimization.

Государственное управление направлено на достижение основных результатов своей деятельности,  к которым относится эффективность принимаемых решений, экономичность, результативность и социальная ответственность. Чтобы обеспечить эти результаты необходимо осуществить очень сложный и трудоемкий процесс, который направлен на поддержание благосостояния страны, развитие ее возможностей и повышения уровня жизни в ней. Однако, в настоящий момент Российская Федерация остается в числе развивающихся стран, при этом, имея перспективные инновационные технологии, значительное ресурсное обеспечение, она ежегодно теряет уровень доверия граждан страны и испытывает отток населения и денежных средств в другие страны [1].

На основании исследований, проведенных аналитическим центром «Левада-центр» [6] в 2018 году, значение «индекса доверия» к основным институтам власти Российской Федерации значительно снизилось [7]. Следует отметить, что снижение доверия отмечается в отношении Совета Федерации (с 41% до 34%), Государственной думе РФ (с 48% до 40%) и Правительству РФ (с 41% до 37%). Также, более заметное снижение доверия к местным (городские, районные) органам власти (с 45% до 34%) и политическим партиям (с 48% до 41%). Примечателен факт, что доверие жителей России к «силовым» институтам (армии, спецслужбам, полиции, прокуратуре) остается практически без изменений и сохраняются на прежнем уровне. При этом повысилось доверие граждан к СМИ (с 26% до 31%), малому бизнесу (с 24% до 30%) и профсоюзам (19% до 24%).

Статистические данные, полученные Федеральной службой государственной статистики «Росстат» [8] в течение последних лет, свидетельствуют о том, что отмечается миграция граждан страны за ее пределы, т.е. эмиграция.

На основании представленных данных достаточно очевиден вывод, что степень доверия граждан Российской Федерации к государственным структурам снижается, а это, в свою очередь, вызывает недовольства населения страны, приводит к формированию оппозиционных движений и усиливает процесс эмиграции граждан за пределы страны.

Для изменения сложившейся негативной тенденции в обществе, а также развития страны и повышения ее благосостояния, государство разрабатывает и реализует государственные программы в различных сферах жизни общества и ключевых отраслях, результаты которых должны привести к повышению уровня жизни в стране и удовлетворению потребностей граждан. Государственная программа – это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально–экономического  развития и безопасности страны [2].

Однако, очень часто действия государства не находят понимания и положительного отзыва у граждан страны. Чаще всего, руководство государства и государственный аппарат руководствуется принципом, что они лучше самих граждан понимают их потребности, желания и интересы, обосновывая это тем, что государственный аппарат владеет более полной информацией о ситуации в стране и ее возможностях, а также видит перспективу лучше других. Такой тип отношений, диктуемый сверху, приводит к тому, что усиливается недоверие граждан к государству и государственной деятельности. или определенного региона Теряется интерес у жителей страны в ее развитии и внедрению инноваций, которые должны были бы поспособствовать улучшению  жизни россиян, таким образом, теряется доверие к государству. Граждане испытывают недовольство и даже некую обиду на то, что их предложения, мнения и интересы не учитываются при принятии решений на государственном уровне, а государственные ресурсы при этом расходуются нерационально.

Так в своем докладе Председатель Счетной палаты РФ Татьяна Голикова на пленарном заседании Государственной Думы РФ отмечает следующие недостатки государственных программ [9]:

• по отдельным госпрограммам выявлено несоответствие целей госпрограмм целям государственной политики в сфере их реализации, которые установлены в документах стратегического планирования;
• в отдельных программах отсутствуют достаточные обоснования достижения показателей в зависимости от изменения объемов финансирования по сравнению с предыдущей редакцией. При этом в ряде госпрограмм показатели снижаются при увеличении объема финансирования или увеличиваются при снижении объема ассигнований;
• типичны ситуации, когда достижение цели программы не обеспечивается ни одной из задач, или задача не направлена на достижение ни одной из целей;
• участники госпрограмм еще не в полной мере прочувствовали всю полноту ответственности за решение поставленных задач, достижение целей, утвержденных индикаторов и показателей, и эффективность работы каждого бюджетного рубля.

С 2010 года по настоящее время в Российской Федерации действует «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [3]. В систему государственного управления страной и процессами разработки и реализации государственных программ данный порядок был внедрен с целью улучшения планирования и реализации  государством деятельности, направленной на повышение уровня рационального использования государственных бюджетных средств и улучшение показателей эффективности  реализуемых государственных программ.

Для оценки действующего процесса разработки и реализации государственных программ был проведен его анализ с позиций создания ценности, который используется в концепции бережливого производства [4]. Проведенный анализ позволил рассмотреть данный процесс с точки зрения его ценности для трех ключевых участников – государства, государственного аппарата и граждан РФ.

В соответствии с этим документом, процесс создания ценности можно представить в постадийном  формате.

1. Стадия разработки.

• Разработка паспорта государственных программ (цели, задачи, участники, этапы, сроки, результаты).

На данной стадии с учетом исторического и накопленного опыта реализованных государственных программ в предыдущие периоды осуществляется определение целей, задач, участников, этапов, сроков и результатов  государственных программ с оценкой их целесообразности и ценности с позиций, в первую очередь, государства и государственного аппарата. В качестве потери следует выделить отсутствие ориентации на потребности и предпочтения граждан страны (отсутствует обратная связь).

• Разработка текстовой части государственных программ (описание приоритетов и целей, а также общая характеристика участия субъектов).

Данный этап напрямую не создает ценности ни для одного из ключевых участников и является просто необходимым. Но в описании приоритетов и целей государственных программ, соответственно, не отражаются ценности для самих граждан.

• Разработка перечня и сведений о целевых индикаторах и показателях государственных программ с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации.

Определяемые на данном этапе критерии успешности реализации государственных программ отражают, опять же, интересы государства и государственного аппарата.

• Подготовка сведений об основных мерах правового регулирования в соответствующей сфере.

Учет законодательных норм при разработке государственных программ для соблюдения правового поля законодательства страны является ценностью и для государства, и для государственного аппарата и для граждан страны.

• Подготовка плана реализации государственных программ и оценка эффективности.

В плане реализации разрабатывается последовательность этапов осуществления государственных программ и оценивается объем необходимых для этого ресурсов. В рамках данного этапа создается ценность для двух ключевых участников – государства и государственного аппарата, которая заложена на этапе 1.1.

2. Стадия согласования. Стадия согласования состоит из десяти этапов, начиная с согласования в отраслевых Департаментах Российской Федерации, заканчивая согласованием на уровне правительства Российской Федерации. Этапы этой стадии являются необходимыми и ценности для ключевых участников не создают.
3. Реализация госпрограмм, согласно утвержденному плану.

Данный этап создает ценность только для двух участников – государства и государственного аппарата, эта ценность заложена в утвержденном плане реализации на этапе 1.5. Соответственно, опять же отсутствует обратная связь с гражданами страны о степени их удовлетворенности результатами реализации государственных программ.

Результаты проведенного анализа свидетельствуют о том, что рассматриваемый процесс разработки и реализации государственных программ ориентирован преимущественно на государство и государственный аппарат страны, и имеет ценность, в первую очередь, для них. При этом, практически на протяжении всего процесса разработки и реализации государственных программ не создается ценность для граждан страны. Это связано с тем, что отсутствует обратная связь с гражданами РФ, и практически нет ориентации на их потребности и предпочтения.

Анализ процесса разработки и реализации государственных программ с точки зрения подхода, применяемого в концепции бережливого производства, показал, что традиционный подход не удовлетворяет интересы всех ключевых участников (в первую очередь, граждан РФ). В связи с этим, было предложено использовать концепцию проектного управления, что позволит получить наиболее эффективные результаты от процесса разработки и реализации государственных программ по сравнению со стандартным подходом (увеличить и сформировать ценность от каждого этапа для всех ключевых участников) [5]. На основании выше сказанного, был сформирован процесс разработки и реализации государственных программ в концепции проектного управления, способствующий увеличению глубины проработки важных этапов государственных программ. Данный процесс учитывает потребности и предпочтения граждан страны, позволяет получить обратную связь от субъектов государственных программ об эффектах и результатах реализации государственных программ для каждого из них.

Проведенная оптимизация процесса разработки и реализации государственных программ в рамках концепции проектного управления позволяет получить следующие результаты:

1. В процессе разработки и реализации государственных программ осуществлять учет предпочтений и потребностей населения страны.
2. На основании учета задач и подзадач, которые должны быть решены на каждом этапе, существенно улучшить процесс за счет разработки последовательных этапов данного процесса.
3. Для участников процесса разработки и реализации государственных программ учесть возможную необходимость в повышении профессиональных компетенций.
4. Для использования накопленного опыта в будущем обеспечить в обязательном порядке анализ проведенных мероприятий и достигнутых результатов.
5. Обеспечить в обязательном порядке получение обратной связи по удовлетворению потребностей населения страны как результат реализации государственной программы.

Исходя из вышесказанного следует, что за счет внедрения оптимизированного процесса разработки и реализации государственных программ будет достигнут баланс интересов всех ключевых участников данного процесса, и эти участники получат следующие результаты.

         Для государства:

1. Существенно повысится глубина проработки важных аспектов государственных программ. Этапы, разработанные на основе нового подхода, улучшат системы планирования ресурсов и мероприятий, повысят  эффективность реализации государственных программ. Вероятность утверждения государственной программы на этапе согласования возрастет. Помимо этого, большое внимание будет уделяться повышению профессиональных компетенций участников в условиях реализации государственных программ на различных уровнях (федеральном, региональном и местном);
2. Повысится уровень доверия граждан страны к государству и ко всем государственным структурам.

         Для государственного аппарата:

1. Повысится уровень подробности содержания различных аспектов государственных программ на каждом этапе с учетом задач и подзадач, решение которых должно быть достигнуто;
2. Возрастут профессиональные компетенции для профессионального подхода к разработке и успешной реализации государственных программ;
3. Будет осуществляться накопление опыта от проведенных мероприятий и достигнутых результатов при реализации государственных программ, и этот опыт будет использоваться в будущем;
4. Повысится уровень доверия граждан страны к государственному аппарату.

Для граждан страны:

1. В процессе разработки и реализации государственных программ будут учитываться предпочтения и потребности населения страны;
2. Будет продемонстрирована государством и государственным аппаратом значимость потребностей, предпочтений и мнений граждан страны в процессе ее развития.

Таким образом, процесс, сформированный с использованием проектного управления и оцененный в концепции бережливого производства, позволит  повысить ценность государственных программ для каждого из ключевых участников, сбалансировать их интересы и будет способствовать возрастанию степени доверия граждан Российской Федерации к государственным структурам. 

Литература

1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года от 17 ноября 2008 г.
   N 1662-р.
2. Маркова А.А. Разработка и реализация государственных программ российской федерации, интернет-журнал «Науковедение», ВАК, 2013
3. Постановление Правительства Российской Федерации №588 (с изменениями на 31 августа 2018 года) «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»
4. Лайкер Дж. Дао Toyota: 14 принципов менеджмента ведущей компании мира / Джеффри Лайкер; Пер. с англ. — М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. — 402 с.
5. Мазур И.И., Шапиро В.Д., Ольдерогге Н.Г. М12 Управление проектами: Учебное пособие / Под общ. ред. И.И. Мазура. – 2-е изд. – М.: Омега-Л, 2004. – 664 с.
6. Официальный сайт Аналитического центра «Левада-центр» [Электронный ресурс] -URL: http://www.levada.ru
7. Результаты социологического опроса Аналитического центра «Левада-центр» [Электронный ресурс] – URL: https://regnum.ru/news/2494482.html
8. Служба Федеральной службы государственной статистики «Росстат» [Электронный ресурс] – URL: http://www.gks.ru
9. Выступление на заседании Государственной Думы Председателя Счетной палаты Российской Федерации Татьяны Голиковой [Электронный ресурс] – URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/video/17917 

References

1. The concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period until 2020 dated November 17, 2008 N 1662-p.
2. Markova A.A. Development and implementation of state programs of the Russian Federation, the online journal “Science of Science”, Higher Attestation Commission, 2013
3. Decree of the Government of the Russian Federation No. 588 (as amended on August 31, 2018) “Procedure for the development, implementation and evaluation of the effectiveness of state programs of the Russian Federation”
4. Liker J. Tao Toyota: 14 principles of management of the world’s leading company / Jeffrey Liker; Per. from English – M .: Alpina Business Books, 2005. – 402 p.
5. Mazur I.I., Shapiro V.D., Olderogge N.G. M12 Project Management: Textbook / Under the General. ed. I.I. Masuria – 2nd ed. – M .: Omega-L, 2004 .– 664 p.
6. Official site of the Levada Center Analytical Center [Electronic resource] -URL: http://www.levada.ru
7. Results of a sociological survey of the Analytical Center “Levada Center” [Electronic resource] – URL: https://regnum.ru/news/2494482.html
8. Service of the Federal State Statistics Service “Rosstat” [Electronic resource] – URL: http://www.gks.ru
9. Speech at the meeting of the State Duma of the Chairman of the Accounts Chamber of the Russian Federation Tatyana Golikova [Electronic resource] -URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/video/17917