УДК: 332.1

DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10261

МЕТОДЫ КОНТРОЛЛИНГА РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

METHODS OF CONTROLLING THE IMPLEMENTATION OF THE FUNCTIONS OF THE MUNICIPALITY

Павленков Иван Михайлович, кандидат экономических наук, ректор, ГБОУ ДПО Нижегородский институт развития образования, г.Нижний Новгород

Pavlenkov I.M., candidate of economic Sciences, rector of Nizhny Novgorod Institute of education development

Аннотация: В статье рассмотрены вопросы применения методов и моделей при разработке контроллинга муниципального образования. Выделены основные функции управления муниципального образования, которые наиболее эффективно реализуются в системе контроллинга. Показаны основные методы и модели решения задач, реализующих функции управления муниципального образования.

Summary: The article deals with the application of methods and models in the development of controlling of the municipality. The main functions of the municipal administration, which are most effectively implemented in the controlling system, are highlighted. The main methods and models for solving problems that implement the functions of municipal administration are shown.

Ключевые слова: муниципальное управление, функции управления, контроллинг, моделирование, методы и модели.

Keywords: municipal management, management functions, controlling, modeling, methods and models.

Введение

Научный и практический интерес представляют сегодня проблемы совершенствования механизмов управления развитием муниципальных образований.

Это все требует пересмотра сложившейся практики муниципального управления, определения новых приоритетов, институтов, механизмов и инструментов.

Планы и программы должны разрабатываться в зависимости от выбранных приоритетов развития, политической и экономической ситуации, наличия ресурсов, перспектив сотрудничества с Федеральным центром и другими муниципальными образованиями, с учетом реализации национальных и международных проектов (в том числе – инновационного и инфраструктурного характера) на основе моделирования протекающих процессов.

Однако вопросы, связанные с развитием муниципальных образований, находятся в стадии становления, особенно следует подчеркнуть проблемы использования для этих целей новых методов и моделей.

Для обеспечения управляемости муниципальных образований необходимо использовать новые инструменты и методы, которые соответствуют сложности внутренней и внешней среды. Таким новым инструментарием в управлении может быть контроллинг, позволяющий эффективно координировать, интегрировать и направлять деятельность системы управления города на достижение текущих и стратегических целей.

Однако, учитывая сложность, динамичность и нестабильность внешней среды, возникает настоятельная потребность в использовании новых методов и моделей при реализации функций муниципального образования.

Методы и модели исследования экономических систем

Применение конкретных методов в исследовании реальных объектов определяется научными или практическими целями.

При этом каждый метод имеет определенные свойства, такие как: доступность для распознавания; обучаемость для применения; направленность на достижение цели; возможность получать дополнительные результаты; способность обеспечивать достижение результата; экономность при получении результата.

Моделирование используется для исследования свойств различных объектов или явлений. Можно выделить следующие основные причины необходимости моделирования: сложность реальных объектов исследования; необходимостью проведения экспериментальных исследований; необходимость прогнозирования; возможность определения последствий принимаемых решений; невозможность проведения исследований непосредственно на объекте. Модели, которые разрабатываются в процессе моделирования, можно классифицировать на конструктивные модели и описательные модели (дескриптивные, познавательные).

Нормативные модели применяют для решения конструктивных задач, а для решения экспертных задач применяют описательные модели, с помощь которых моделируются реальные объекты.

На Рисунке 1 приведена последовательность построения модели описательной.

Построение описательной модели происходит по следующей схеме: анализ, формализация, модель.

Для формирования целей и алгоритма для достижения целей применяются нормативные модели:

• цель это то, каким желательно иметь объект в будущем, т.е. некоторая модель действий, обеспечивающая достижение желаемого состояния;
• алгоритм это процесс (модель) достижение желаемого состояния.

Описательные модели описывают существующее состояние объекта, а процесс моделирования обеспечивает максимальное отображение реальность исследуемого объекта.

Нормативные модели отражают задачи приближения реальности к существующей стандартной модели, под который «подгоняются» результаты.

Кроме того, существует классификация моделей по зависимости от времени объекта моделирования, выполняемых функций, по форме представления и др.

Моделирование применительно к экономическим и социальным наукам можно подразделить на (Рис. 2):

• концептуальное моделирование сводится к описанию объекта специальными знаками, или основную мысль выражают с помощью искусственного или естественного языков;
• интуитивное моделирование: это мысленный эксперимент, основанный на практическом опыте исследователя;
• моделирование на структурно-функциональном подходе основывается на использовании графиков, диаграмм, схем, таблицы и т.п.;
• математическое моделирование основывается на использовании логики и математических методов;
• имитационное моделирование это алгоритм, имитирующий функционирования реального объекта.

Приведенные виды моделирования на практике при исследовании объектов применяются в виде некоторой комбинации, либо одновременно.

Таким образом, методы и модели позволяют исследовать различные экономические объекты.

Методы реализации функций управления

Контроллинг управления муниципальным образованием, используя методы и модели, обеспечивает эффективную реализацию функций по следующим направлениям муниципальной деятельности [1,2,3,4]:

• установление целей (целеполагание);
• стратегическое планирование развития муниципального образования;
• оперативное планирование и бюджетирование муниципального образования;
• мониторинг деятельности муниципального образования;
• оценка эффективности деятельности муниципального образования;
• принятие решений.

1. Установление целей (целеполагание).

По значению цели могут быть направлены на преобразование, изменение, усовершенствование или введение локальных инноваций. При этом важной задачей является сокращение целей и определение главной цели. Особо следует отметить стратегические цели объекта, которые являются генеральными на всех уровнях управления [5,6,7,8].

Если объект не имеет достаточных ресурсов для достижения, ставится приемлемая в рамках существующих возможностей цель: такого рода цели ставятся в повседневной практике управления [6,9,10].

При оптимизационном подходе цель определяет идеальное состояние объекта в будущем. Можно использовать адаптационный подход к выбору цели: функционирование и развитие системы ориентируется на некоторое будущее состояние, содержащееся в цели, которое может быть определенным. При неопределенности целей рассчитываются варианты и методы их достижения.

К разрабатываемым целям предъявляется ряд требований:

• конкретность выражается в том, что цель содержит конкретные результаты, которых необходимо достичь.
• реальность выражается в том, что ее достижение обеспечено ресурсами.
• контролируемость выражается в том, что отлажена система осведомляющей субъект управления информацией о ходе процесса. Это позволяет своевременно устранить отклонения цели системы от заданного направления.

Обоснованные и прошедшие проверку и согласование цели могут быть рекомендованы специалистами контроллинга для практического использования. Для решения этой сложной задачи используются математические методы, а диалоговые методы для корректировки и согласования целей.

В процессе определения целей (целеполагание) используются правила метода декомпозиции:

• формулировка целей описывает желаемые результаты, а не действия достижения результатов;
• формулировка основной цели представляет описание конечного результата, которого необходимо достигнуть;
• содержание основной цели представляется в виде иерархии подцелей;
• каждый уровень имеет независимые подцели;
• декомпозиция цели прекращается, когда подцели сформулированы и без дополнительных пояснений можно их реализовывать.

Метод декомпозиции («древа целей») обеспечивает взаимосвязь различных целей муниципального образования, их согласование в процессе достижения основной цели муниципалитета.

Система контроллинга направлена на решение задач поддержки и улучшения процессов управленческой деятельности муниципального образования и обеспечивает формирование целей, используя для этого современные методы и модели [1,4,11] (Рис.3).

Целеполагание формируется «властным центром» муниципального образования по процедуре, которая определяется в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами.

Контроллинг муниципального образования обеспечивает:

• координацию процесса определения целей муниципального образования;
• согласование с администрацией основных целей муниципального образования;
• разработку основных этапов реализации целей;
• организацию формирования и согласование стратегического плана развития муниципального управления;
• мониторинг стратегического плана; – разработка рекомендаций по корректировке показателей стратегического плана.

2. Стратегическое планирование муниципального образования.

В процессе разработка стратегии развития муниципального образования формируется стратегический план, который включает [6,9,12]:

• важнейшие стратегические цели развития;
• приоритетные направления развития;
• стратегии функциональных сфер муниципального образования;
• комплексную целевую программу, включающую важнейшие проекты и главные мероприятия, которые направлены на решение стратегических задач муниципального образования [6].

В целом процесс стратегического планирования включает:

• прогноз социально-экономического развития муниципального образования и на его основе выявление наиболее существенных особенностей города, определяющих возможности удовлетворения требований горожан (PEST-анализ);
• анализ имеющихся ресурсов и определение перечня основных качеств и свойств, которые обеспечивают конкурентные преимущества муниципального образования (SWOT-анализ);
• разработка функциональных стратегий, которые определяют ключевые факторы будущего успеха и преимущества муниципального образования;
• разработка правил и методических указаний по реализации стратегий, которые регламентируют работу функциональных подразделений и руководителей разного уровня;
• разработка комплексной целевой программы проектов и мероприятий, направленных на реализацию функциональных стратегий муниципального образования;
• управление изменениями стратегических планов и программ;
• проведение мониторинга реализации стратегии, эффективности ее реализации, внесение, возникающих в процессе реализации стратегии, изменений.

Разработка и реализация стратегии социально-экономического развития муниципального образования может проводиться на сочетании различных подходов:

• на основе экономико-математического моделирования развития муниципального образования;
• на основе социологических исследований проблем социально-экономического развития муниципального образования;
• на основе сценарного подхода к выбору альтернатив развития и снижения возможных рисков.

Использование этих подходов позволяет разработать документ «Стратегия социально-экономического развития муниципального образования», на основе которого ставятся задачи и разрабатываются планы и программы работы администрации муниципального образования.

Для реализации задач стратегического планирования, которые могут быть использованы в системе стратегического контроллинга, можно рекомендовать следующие методы и инструменты (Табл.).

Для достижения выработанных стратегических целей разрабатываются и реализуются различные программы, проекты, мероприятия. Распределение программ и проектов по выработанным целям позволяет определить вклад их в достижение разработанной стратегии, а мероприятия позволяют распределить ресурсы на реализацию стратегии и формировать бюджеты. В результате происходит увязка оперативного и стратегического планирования. Стратегическое планирование направлено на эффективное развитие всех сфер муниципального образования в будущем.

В процессе стратегического планирования важная роль принадлежит стратегическому контроллингу, который оказывает содействие менеджменту в решении стратегических задач муниципального образования. Основные задачи:

• методическая и информационная поддержка;
• участие в разработке и согласовании стратегических целей;
• координация в процессе стратегического планирования;
• информационная поддержка при разработке и принятии решений.

Стратегический контроллинг в муниципальном образовании выполняет важную функцию по разработке и реализации стратегического планирования и управления этими процессами.

3.   Оперативное планирование и бюджетирование муниципального образования.

Оперативный контроллинг содействует решению задач оперативной деятельности муниципального образования [4,6,10] .

Формируется план социально-экономического развития на год, содержащий:

• индикаторы развития муниципального образования;
• показатели развития муниципальных предприятий;
• показатели, за реализацию которых отвечают местные органы власти;
• финансовые ресурсы, обеспечивающие достижение установленных индикаторов;
• механизмы реализации показателей развития;
• точки экономического роста (муниципальные фрагменты федеральных и региональных целевых программ, отраслевых инфраструктурных проектов, муниципальные целевые программы и бизнес- проекты);
• план долгосрочных и среднесрочных мероприятий.

Финансовой основой реализации плановых решений муниципального образования является сводный финансовый баланс, который формируется с учетом требований действующего законодательства, нормативными актами муниципальных и региональных органов власти.

Составление финансовых балансов, используя инструменты контроллинга, позволяет:

• определять объем ресурсов;
• планировать использование ресурсов по направлениям;
• выявлять дополнительные резервы ресурсов;
• осуществлять контроль за использованием ресурсов.

Разрабатываемые балансы муниципального образования позволяют:

• обосновать целесообразность бюджетного финансирования проектов и мероприятий, которые предусмотрены на следующий год;
• обосновать объемы межбюджетных взаимоотношений;
• проконтролировать процесс реализации годового плана.

Для разработки и реализации оперативных планов муниципального образования контроллинг использует различные методы и модели: имитационные методы; методы оптимизации; эвристические методы; нейронные сети; методы нечеткой логики; генетические алгоритмы и др.

Следует отметить, что современный этап развития муниципального образования характеризуется резким возрастанием роли и значения информации в управлении социально-экономическими процессами.

4.   Мониторинг социально-экономической деятельности муниципального образования.

Для эффективного решения задачи социально-экономического развития муниципального образования необходимо объективно оценить ситуацию в местной экономике и научно-технический потенциал, с учетом наличных ресурсов, выявить сильные и слабые стороны территории и принять обоснованное управленческое решение. Это возможно лишь на основе достоверной и систематизированной информации, которую призван обеспечить мониторинг [2,11,13].

Мониторинг является инструментом контроллинга реализации принятых планов и программ развития города, а также инструментом создания информационно-аналитической системы, при этом:

• мониторинг основан на обоснованных математических методах оценки социально-экономических показателей;
• реализация функций мониторинга должна осуществляться на основе программно-технических комплексов;
• информация мониторинга должна быть доступной для пользователя и адекватно оценивать состояние объекта;
• качество результатов мониторинга оценивается методами математического анализа и экспертными методами.

Разработка информационно-аналитической системы мониторинга направлена на:

• анализ социально-экономического состояния муниципального образования;
• оценку и ранжирование показателей различных сфер деятельности;
• интегральную оценку муниципального образования;
• всестороннюю оценку потенциала муниципального образования;
• прогнозирование возможного отклонения показателей от запланированных значений;
• разработка рекомендаций по снижению риска и минимизации угроз сферам деятельности.

Для информационно-аналитической системы мониторинга необходимо определить и систематизировать:

• показатели для оценки экономической безопасности;
• пороговые значения для оценки показателей;
• весовые характеристики показателей.

Инструменты контроллинга, которые используются в мониторинге, обеспечивают:

• однократность ввода получаемой информации;
• минимизацию дублирования информации;
• стандартизацию и унификацию задач;
• формирование единой информационной системы;
• использование гибких инструментальных средств.

Специалисты контроллинга, используя результаты мониторинга и прогнозно-аналитические исследования, разрабатывают рекомендации для руководителей муниципального образования и его структурных подразделений.

5.   Оценка эффективности муниципального образования.

Для эффективного управления муниципальным образованием необходима система информационного и технического обеспечения, которые позволяют осуществлять оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления [5,6,14,15].

Система контроллинга, используя методы и инструменты, обеспечивает разработку методов и алгоритмов выполнения, оценки показателей и формирование на этой основе базы данных.

Информационно-аналитическое обеспечение процессов оценки должно проводиться:

• ежемесячно: оценка деятельности различных служб администрации по выполнению показателей и сроков;
• ежеквартально: оценка социально-экономической ситуации в городе.

6.   Принятие решений.

На состояние деятельности муниципального образования негативно влияют внутренние и внешние факторы, которые необходимо учитывать при решении текущих и стратегических задач. Текущие проблемы необходимо решать оперативно, а стратегические требуют изучения и диагностики, а для разработки и принятия решений требуется участие не только контроллера, но и различных подразделений муниципального образования.

На Рисунке 4 приведена технология разработки и принятия решений.

Устойчивость муниципального образования определяется как эффективной системой управления, так и отлаженной системой мониторинга внутренней и внешней среды, прогнозировать их изменения и оперативно учитывать в своей деятельности. Для этого необходимо создавать в муниципальном образовании ситуационный центр, который позволяет принципиально улучшить управляемость в муниципальном образовании и усовершенствовать весь управленческий процесс.

Основа ситуационного центра состоит из хранилища данных и программно – моделирующего комплекса. В ситуационном центре выполняется анализ и обобщение данных, на основе которых выполняется ситуационное моделирование, а результаты выводятся на экран в виде многомерных образов, цветовых символов, графиков, отражающих реальную ситуацию в муниципальном образовании.

Создание в муниципальном образовании ситуационного центра позволит:

• повысить качество, эффективность и оперативность принятия решений;
• повышение инвестиционный рейтинг.

К основным методам и технологиям, которые позволяют решать задачи, принятие решений можно отнести: методы прогнозирования, методы оценки рисков, методы оптимизации, методы ситуационного моделирования, методы искусственного интеллекта.

Выводы

1. Определены основные функции муниципальной деятельности: установление целей (целеполагание), стратегическое планирование развития муниципального образования, оперативное планирование и бюджетирование муниципального образования, мониторинг социально-экономической деятельности муниципального образования, оценка эффективности деятельности муниципального образования, принятие решений.

2. Разработаны рекомендации по использованию методов контроллинга для решения задач, реализующих функции управления муниципальным образованием.

3. Показано, что методы контроллинга позволяют интегрировать функции управления муниципальным образованием в единое целое и обеспечить принятие оперативных и стратегических решений с учетом внутреннего состояния муниципального образования и факторов внешней среды.

Литература

1. Байдаков C.Л. Контроллинг в системе стратегического и оперативного управления мегаполисом.- М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2010.- 176 с.

2. Зотов В.Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов/В.Б. Зотов.- 3-е изд., испр. и доп.- СПБ.:Изд-во Питер, 2008.- 512с.

3. Мухаев P.Т. Система государственного и муниципального управления.- М.: Юнити-Дана, 2010.

4. Павленков М.Н. Контроллинг в системе менеджмента / М.Н. Павленков // Государственная служба.- М.: 2006.- №5 (43).- С. 67-73.

5. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: Современное состояние и проблемы.- М.: Экономистъ, 2006.

6. Павленков М.Н. Методологические основы стратегического планирования городского округа / М.Н. Павленков, Е.В. Лабазова: под общ. Ред. М.Н. Павленкова.- Н.Новгород – Дзержинск: НИУ РАНХ и ГС, 2012.- 222 с.

7. Pinter L. Indicators of sustainable development: proposal for a way forward / L. Pinter, P. Hard, P. Bartelmus. New York: USD, 2005. 42 p.

8. The City Development index (CDI) / The state of worlds cites. UNCHS (Habitat). 2001. – P. 116-119.

9. Васильев А.А. Система муниципального управления.- М.: КноРус, 2010.

10. Даниленко Н.И. Бюджет развития муниципального образования/ Н.И. Даниленко// Практика муниципального управления.- 2009.- №2 – с.99-109.

11. Хан Д. Планирование и контроль: концепция контроллинга / Д.Хан; пер. с нем.- М.: Финансы и статистика, 1997.- 800 с.

12. Лапыгин Д.Ю. Методическое обеспечение процесса разработки плана стратегического развития региона// Менеджмент в России и за рубежом. 2005. №6 С. 40-52.

13. Литвак Б.Г. Разработка управленческого решения / Б.Г. Литвак.- М.: Дело, 2002.- 560 с.

14. Павленков М.Н. Методы и модели принятия управленческого решения в экономических системах / М.Н. Павленков, А.Л. Куликов – Н. Новгород: Изд-во ВВАГС, 2004.- 322 с.

15. Anderson J.E., Wassmer R.W. (2000) Bidding for Business: The Efficacy of Local Economic Development Incentives in a Metropolitan Area. Kalamazoo, Michigan: W. E. Upjohn Institute for Employment Research.