Шагайда Наталья Ивановна, д.э.н., Российская академия народного хозяйства и государственной службы
Фомин Александр Анатольевич, к.э.н., профессор кафедры экономической теории и менеджмента. ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству». г. Москва
Fomin A. Alexander, Shagaida I. Natalia
Совершенствование земельной политики в Российской Федерации
Improvement of land policy in the Russian Federation
Резюме
Национальным союзом землеустроителей и рабочей группой по земельной политике научно-экспертного совета при аграрном комитете Государственной Думы предложены ряд мер по совершенствованию земельной политики в Российской Федерации.
На основе анализа действующей земельной политики, закреплённой̆ в земельном законодательстве, и практики ее реализации предлагаются следующие основные направления разработки Концепции совершенствования государственной земельной политики в России (земли сельскохозяйственного назначения).
Summary
The national Union of surveyors and the working group on land policy of the scientific expert Council under the agricultural Committee of the State Duma proposed a number of measures to improve land policy in the Russian Federation.
Based on the analysis of current land policies enshrined in the land legislation, and practices for its implementation provides the following main directions of development of the Concept of improving the state land policy in Russia (agricultural land).
Ключевые слова
Землеустройство, земельная политика, земли сельхозназначения, землепользователи, сельхозпроизводители.
Keywords
Land management, land policy, agricultural land, land users, farmers.
С учетом чрезвычайно важного значения земли вообще и земель сельскохозяйственного назначения, в частности, для жизни общества, основные положения государственной̆ земельной политики должны быть закреплены в нормативном правовом документе, адекватном статусу проблемы, – в Федеральном законе или Указе Президента РФ, а не в Распоряжении Правительства РФ (ненормативном акте), как в настоящее время.
От множества министерств и ведомств, выполняющих различные управленческие и контрольно-надзорные функции в отношении земли, нередко дублируя друг друга, необходимо перейти к созданию нового государственного органа исполнительной̆ власти, который будет централизовано осуществлять функцию (1)участия в выработке государственной̆ политики и (2)управления земельными ресурсами, согласования ведомственных интересов.
Земельная политика базируется на принципе обеспечения гарантий прав собственников и землепользователей. Для этого в Концепции целесообразно предусмотреть:
механизмы, снижающие транзакционные издержки обеспечения прав собственника и законного пользователя участком сельскохозяйственных земель:
– Для резкого снижения транзакционных издержек на обеспечение гарантий прав собственности и пользования необходимо разработать регламент внесения в ЕГРП информации о правах на участки, созданные до 27.01.1998 г. (т.е. до дня введения в действие ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним») на основании имеющихся документов о праве собственности. Если земельный собственник/пользователь имеет на руках документы старого – до 1998 г. – образца, если нет спора – судебного дела – о правах или границах участка, то его права должны быть внесены в ЕГРП по его заявлению без принуждения к межеванию и сбору дополнительных документов. Чиновники сами должны найти все изданные их предшественниками документы о приватизации и ином предоставлении участков. Однако собственник/пользователь в этом случае должен понимать, что неточность границ и площади могут служить причиной снижения цены при сделках с участком, включая залог;
– Для обеспечения прав на землю тех, кому государство предоставило участки в постоянное (бессрочное) пользование, а затем потребовало взять их в аренду или выкупить (что требовало от пользователей затрат на формирование участков до вида, позволяющего это сделать), целесообразно создать стимулы переоформления. В Концепции целесообразно для этого предусмотреть замену титулов постоянного (бессрочного) пользования на аренду без всяких издержек пользователя – автоматическая замена документов с пометкой об отсутствии точных измерений границ участка. При согласии – собственники могли бы выкупить арендуемые участки под зданиями, строениями, сооружениями. Остальные участки – непривлекательные для пользователя, собственника (чтобы найти другое применение), но лежащие в границах его угодий, – должны остаться в аренде с минимальным уровнем арендной платы или передаваться бесплатно. При выявлении спорных участков целесообразно уточнять границы только по ним. По желанию пользователя – проводить межевание по всем участкам. Однако и здесь упрощенная процедура будет причиной внесения пометки в ЕГРП о декларативной площади и границах, которые определены примерно и могут быть при уточнении границ пересмотрены.
– Для обеспечения прав сельхозпроизводителей – юридических лиц на участки в их пользовании, занятые лесом и не входящие в лесной фонд, актуальным является введение определения, что следует считать лесом, на какой минимальной площади участка может быть лес. Это позволит выделять участки, которые могут быть выкуплены или арендованы без аукциона традиционными пользователями (например, участки между сельскохозяйственными угодьями площадью не более 1 га).
Необходимо, чтобы государство в лице своих органов несло ответственность за правильность указанных в кадастре и реестре данных, на основании которых граждане и предприниматели, банки принимают решения о сделке с участком. В случае если изменения в реестрах после добросовестного приобретения участка (границы которого определены на основе межевания и правильность всех документов была проверена при внесении в реестр), приводят к снижению цены участка, то потери должны быть компенсированы за счет страховых фондов органов, ответственных за ведение кадастров и реестров. Поэтому необходимо вводить систему страхования рисков внесения ошибочной или недостоверной информации о правах на землю;
государство должно обеспечить удобство регистрации прав. Единый государственный реестр прав и кадастр должны быть действительно едиными для всей страны. Они не только должны быть объединены как реестр прав и кадастр участков. Они должны быть единой системой по стране вне зависимости от расположения участка и места обращения к реестру. Городской житель должен иметь возможность обратиться в городское подразделение службы по месту жительства и зарегистрировать права на участок в деревне вне зависимости от места его расположения. Сельский житель не должен ехать в район, чтобы зарегистрировать свои права или получить выписку. Это должно быть доступно из здания сельской администрации.
В части разграничения прав собственности на земли в государственной и муниципальной собственности в Концепции целесообразно:
предусмотреть упрощенный порядок разграничения прав государственной и муниципальной собственности на землю. Полезно ввести процедуру, поощряющую муниципалитеты к проведению работ по разграничению прав собственности на землю:
– установить обязанность Федерации и субъектов РФ зарегистрировать права на участки, отвечающие признакам отнесения к федеральной собственности и собственности субъектов РФ, и сроки по осуществлению такой регистрации;
– разрешить муниципалитетам по истечении срока и при отсутствии признаков, относящий участок к собственности Федерации или субъекта РФ, регистрировать право муниципальной собственности на неразграниченные земли.
целесообразно разработать программу и механизм финансирования муниципалитетов (субсидии, гранты, займы) из федерального или муниципального бюджета на проведение работ по формированию участков в муниципальной собственности для осуществления распоряжения ими.
В настоящее время, очевидно, нужно отходить от идеи формирования фонда перераспределения земель в подчинении какого-то определенного уровня. Очевидно, что нужно переходить к понятию не предоставленных кому-либо участков, находящихся в разных видах собственности. Фактически будет три вида фондов или участков в разной собственности: федеральный – с наполнением земель из разных субъектов РФ, региональных – по числу субъектов РФ, муниципальными – по числу муниципалитетов. Они будут формироваться постепенно. Вся неразграниченная на настоящий момент площадь должна сейчас быть закреплена в собственность сельских муниципалитетов, поскольку по формальным признакам, отраженным в ст.3.1. ФЗ «О введении в действие Земельного Кодекса РФ», не подпадает под собственность федерации или регионов: если там нет федеральных и региональных участков, нет зданий в собственности федерации и субъектов РФ и – соответственно – участков под ними.
Приватизация и передача участков в государственной и муниципальной собственности в аренду.
Следует разработать стратегию «умной приватизации» земли, пригодной для сельского хозяйства в государственной (федеральной и субъектов РФ) и муниципальной собственности на территориях, на которых уже была проведена массовая приватизация в начале 90-х годов прошлого века. Под «умной приватизацией» следует понимать:
(1) создание институтов приватизации, учитывающих состояние неприватизированных земель (сформированы ли участки, есть ли спрос, для каких нужд есть спрос и т.д., обеспечение доступа к земле новых фермеров и т.п.);
(2) проведение подготовительного этапа, на котором должны быть сформированы участки для передачи разным по размерам сельхозпроизводителям с учетом зонирования территории. Участки должны иметь установленный вид разрешенного использования, для них должны быть установлены правила использования и застройки (какие виды деятельности могут на них вестись, плотность построек и животных и т.д.). То есть, должны предоставляться участки для определенных видов деятельности, а не земли вообще;
(3) передачу земли в руки сельхозпроизводителей через механизм аренды с возможным правом выкупа по истечении 3 лет добросовестного сельскохозяйственного использования. Предоставлять участки в аренду на конкурсе, приоритет предоставления – наличие лучшего бизнес-плана, а не максимальной арендной платы;
(4) сохранение части угодий в государственной собственности с целью возможности влияния на рынок цен продажи и аренды участков, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции;
(5) бесплатную приватизацию оставшихся участков несельскохозяйственных угодий внутри частных участков частных лиц-сельхозпроизводителей, чтобы обеспечить сбор земельного налога с дисперсно разбросанных участков несельскохозяйственных угодий, использование которых для иных целей невозможно.
Необходимы особые механизмы приватизации земель, полученных первыми фермерами (в 1989-1991 гг.) на титуле постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Целесообразно предусмотреть передачу фермерам участков в собственность в пределах норм бесплатного наделения землей, которые применялись в районе при приватизации земли в колхозах и совхозах.
Излишки могут быть выкуплены в порядке, установленном ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», или взяты в аренду.
Также нужны особые механизмы приватизации в субъектах РФ, в которых не была проведена приватизация земель, но произошло их теневое фактическое перераспределение по семьям. Здесь подавляющая часть сельскохозяйственных угодий закреплена за сельскохозяйственными организациями, а подавляющую часть сельхозпродукции производят семьи. Для введения «серых» схем в легальное русло требуется разработка дополнительных механизмов оборота на уровне Федерации. Особые механизмы приватизации должны учитывать (1) интересы тех семей, которые получили доступ к земле организаций, основываясь, например, на родстве с руководителями сельхозорганизаций или лицами, принимающими решения в других властных структурах, а также (2) интересы тех сельских семей, которые нуждаются в земле, но не имеют неформальных возможностей получить еѐ. В связи с тем, что перераспределение земли в пользу последней группы сейчас чрезвычайно конфликтно, целесообразно создание особых механизмов. Таким механизмом может быть:
(1) определение круга претендентов на землю – лиц, которые имеют право на доступ к земле (например, сельские жители, достигшие 18-летнего возраста, не имеющие мест занятости в других сферах экономики);
(2) определение площади сельхозугодий сельхозорганизаций, неформально перешедших в сельские семьи;
(3) определение площади (переведенной в условную пашню или другие единицы), приходящейся на одного претендента, делением фактически неиспользуемой в сельхозорганизациях земли, неформально переданной семьям, на число претендентов;
(4) отказ от физического перераспределения земли между семьями в зависимости от площади, приходящейся на всех членов семьи без добровольного на это их согласия;
(5) создание рынка прав на землю для консолидации их у тех, кто уже имеет участок эквивалентной площади в пользовании, а денег – у тех, кто имел права без земли.
Потребуется доработка механизмов передачи в аренду или продажи участков в государственной и муниципальной собственности. Концепция должна предусматривать урегулированиепротиворечий между обязанностью собственника – государства или муниципалитета – по кадастровому учету участков, выставляемых на торги (ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения») и отсутствием таких участков; перенесение затрат на подготовку участка к аренде или продаже на самого арендатора или покупателя (ЗК РФ). Это ведет к тому, что основная часть затрат – на межевание – не ограничена, не видны реальные затраты покупателя или арендатора. Для этого Концепция могла бы предусмотреть введение разных регламентов на подготовку участков к продаже или аренде с разным уровнем точности по описанию границ участков. В случае если покупателя удовлетворяет упрощенный регламент, он берет на себя риски, что переданная ему площадь не точна, без обязательств в случае расхождения с реальной ценой.
Проблемы, возникающей при передаче участков в федеральной собственности в аренду федеральным организациям – сельхозпроизводителям. В настоящее время предусмотрен исчерпывающий перечень случаев, когда арендная плата устанавливается для сельхозпроизводителей на льготном уровне. Однако ситуации на практике не укладываются в этот закрытый список. Целесообразно:
(1) оставить список случаев, на которые распространяется льготный порядок определения уровня платы для сельхозпроизводителей, открытым;
(2) установить порядок определения уровня арендной платы при передаче участков в федеральной собственности сельхозпроизводителям, которые уже используют этот участок, в размере не более 2-кратной ставки земельного налога при аренде, 15% от кадастровой стоимости при продаже.
Проблемы установления выкупной цены участков из фонда перераспределения земель. Целесообразно предусмотреть порядок, при котором пользователь участка, осуществлявший плату за такое пользование в течение не менее 20 лет, может получить участок в собственность по цене, не превышающей 15% его кадастровой стоимости.
Противоречия между правом собственника – государства или муниципалитета – по распоряжению своей собственностью и его обязанностью продать участок арендатору по истечении 3-х летнего срока добросовестной аренды. Целесообразно отказаться от обязанности и оставить право продажи.
Противоречия между ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ЗК РФ и ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» в части уточнения случаев, когда фермер может реализовать свое право на получение земли без торгов, а когда – должен участвовать на аукционе.
Уточнения механизма реализации преимущественного права арендатора участка в государственной или муниципальной собственности на его получение в аренду без аукциона по истечении срока аренды. А именно предусмотреть процедуру реализации преимущественного права. Собственник должен:
(1) известить арендатора о цене, по которой он согласен передать участок в аренду;
(2) в случае отказа арендатора – подавать объявление в газету;
(3) при отсутствии желающих – установить более низкую цену и снова известить арендатора;
(4) при его отказе – объявить о проведении аукциона прав аренды и т.д..
В целях обеспечения гарантий производственного обучения студентов аграрных ВУЗов после приватизации учхозов и производственно-опытных хозяйств научно-исследовательских институтов в Концепции полезно предусмотреть создание механизмов оборота участков, переданных в постоянное (бессрочное) пользование ВУЗов и научно-исследовательских заведений:
(1)для них должна быть восстановлена возможность передачи в аренду участков сельскохозяйственным организациям, фермерам, уставная деятельность которых направлена на осуществление обучения и проведения научно-практических работ;
(2) Для сохранения воздействия на арендатора должны быть приняты ограничения: запрет на выкуп участка арендатором (что предусмотрено общими условиями аренды), «связывание» договора аренды и обязанностей по осуществлению производственного обучения, производственного применения результатов научных исследований и т.д.
Предусмотреть направления совершенствования законодательства в части ограничения кратности бесплатного предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В настоящее время существует перечень случаев, когда предусмотрено бесплатное наделение земельными участками для многих целей, но не сказано про то, можно ли однократно получить участок только для одной цели или для каждой из них21.
Целесообразно предусмотреть разработку Порядка предоставления участков из государственной и муниципальной собственности для обеспечения доступа к земле для сельского хозяйства разных по размеру сельхозпроизводителей. Например, (1) формировать участки, максимум, в естественных границах; (2) не объединять в один участок или лот несколько полей; (3) проводить сначала аукцион для фермеров, которые заинтересованы в расширении и приобретении дополнительных участков или участках в определенных местах, а потом для тех – кто заинтересован сразу в нескольких или во всех участках и т.д. Целесообразно ввести ограничения для лиц, которые могут участвовать в аукционах по аренде и продаже сельхозугодий (организации и КФХ, граждане-сельские жители).
В Концепции целесообразно – в разделе по приватизации земли – учесть международный опыт (опыт ФРГ на новых землях):
– создать специальную государственную организацию для управления землей и приватизации земли;
-на рынок выбрасывать ежегодно дозированное количество участков;
-приватизацию проводить через стадию аренды для снижения риска перехода земли несельхозпроизводителям;
– установить льготный уровень цены для сельхозпроизводителей;
– предусмотреть приоритет качества бизнес-плана над уровнем предлагаемой арендатором цены аренды;
– установить ограничения в приобретении площади земли одним лицом;
– установить ограничения доли собственной земли в структуре землевладения при расширении землевладения;
– ввести институт выдачи официального разрешения на сделку для обеспечения условий улучшения аграрной структуры.
Надо разработать регламент оказания государственной услуги по передаче в аренду и продаже участков (где можно найти информацию, что должно быть в ней, куда обращаться за участком, где найти типовой договор и т.д.). Информация об участке должна содержать: – вид разрешенного использования, вид угодий,
Случаи бесплатного наделения указаны в разных федеральных законах, несколько случаев – в ЗК РФ, в разных интерпретациях – в законах субъектов РФ. Многие из этих участков числятся как участки для производства сельхозпродукции – ЛПХ, ИЖС, садоводства, например. характеристики плодородия (по главным показателям, определяемым в ходе мониторинга плодородия земель сельскохозяйственного назначения), площадь, кадастровый номер, адрес, ссылку на публичную кадастровую карту, титул, на котором может быть предоставлен участок, стартовую цену, процедура обращения с указанием контактов лиц, актуальность информации, готовность участка к продаже или аренде (по состоянию кадастрового учета), возможность деления участка по запросу.
– целесообразно организовать единый сайт продаж земельных участков, на который Росимущество, субъекты РФ, муниципалитеты должны по регламенту передавать информацию об участках.
Целесообразно ввести ограничения, препятствующие возможности концентрации земли в отдельных руках не в процентах, а в гектарах:
ввести ограничения на максимальную площадь, которую может иметь одно физическое лицо, юридическое лицо в расчете на одного учредителя, связанных с ними родством лиц или аффилированных структур в стране;
ввести институт одобрения сделки покупки участка общественным советом для предотвращения ухудшения аграрной структуры и возможностей доступа к земле других сельхозпроизводителей.
Потребуется изменение стратегии относительно фонда перераспределения земель. В Концепции целесообразно определить, что фонды перераспределения существуют только до окончания работ по разграничению прав государственной и муниципальной собственности на землю. В последующем фонды перераспределения могут формироваться по решению собственника и включать земли, предназначенные для сельского хозяйства и находящиеся в собственности этого собственника. Целесообразно разработать типовое положение на федеральном уровне, которое помогло бы сформировать наиболее полный круг пунктов, требующих урегулирования собственником на региональном и муниципальном уровнях.
В части обеспечения доступа к участкам в общей собственности граждан целесообразно предусмотреть в Концепции направления доработки ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». А именно:
Оограничить дробление земельной доли между наследниками, что предотвращает дробление земельных участков до уровня, когда его нельзя использовать по целевому назначению;
-снять ограничения по минимальному размеру участков на участки несельскохозяйственных угодий из земель, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения. Это ограничение было введено для предотвращения фрагментации сельхозугодий. В отношении несельхозугодий оно не является целесообразным;
Отказаться от необходимости подготовки и утверждения Проекта межевания участков при выделении одного участка в счет земельной доли/долей в случае, если по любым причинам отсутствует решение общего собрания или органа местного самоуправления по утверждению Проекта межевания участков. В настоящее время этот документ нужен только для выполнения нормы закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», он не требуется ни в одном из официальных органов;
Отказаться от установления сроков, в течение которых должен быть утвержден проект межевания земельного участка сособственниками, а также срока, с которого эта обязанность ложится на местные администрации. Подготовка этого проекта по процедуре, предусмотренной в законе, трудно выполнима (в части составления списка собственников, доли которых могут быть признаны невостребованными) и очень дорога (в части заказа работы по комплексному разделу территории бывшего колхоза или совхоза). В этой ситуации проще пойти по процедуре постепенного отделения отдельных участков в счет востребованных земельных долей, работу по формированию которых будут оплачивать каждый отдельный коллектив или собственник, выделяющие отдельный участок.
Отказаться от процедуры, когда решение о передаче в аренду участка может быть принято 12,5 и более процентов собственников земельных долей. Перейти к процедуре выделения участка одним или группой дольщиков, личным распоряжением по передаче в аренду, что сокращает риски арендатора в разделе его участка по инициативе тех дольщиков, которые не принимали участия в принятии решения о передаче участка в аренду;
Отказаться от обязательной процедуры признания невостребованных земельных долей и получения права на них местной администрации как трудно реализуемой и дорогой процедуры. Ввести альтернативную процедуру отделения участков в счет востребованных земельных долей, признания оставшейся части исходного участка бесхозяйным имуществом и получения местным муниципалитетом права собственности на него;
Создать норму, позволяющую скорректировать негативную ситуацию, возникшую из-за временного отказа органов кадастрового учета формировать многоконтурный участок. А именно: в случае, если одна земельная доля в многоконтурном участке была разделена на несколько долей как долей в праве на отдельные поля контура, а выделенный участок в счет этой доли на отдельном поле не позволяет его использовать по целевому назначению, должен быть разработан механизм денежной компенсации со стороны других участников долевой собственности. Стимулом компенсации может служить запрет на выдел ими участка, если оставшаяся часть не позволяет использовать ее по целевому назначению. При разработке механизма должен быть учтен случай, когда оставшаяся часть участка приходится на невостребованные земельные доли, т.е. нужно предусмотреть, что компенсация будет выплачена в местный бюджет (по общему принципу выморочное имущество попадает в федеральную собственность).
Создать комплекс норм по пользованию и распоряжению участком, находящимся в общей совместной собственности, когда доли участников не определены. Несмотря на наличие таких участков, в законе отсутствуют процедуры принятия решений (принятие решений, раздел участка, выдел участка одним из участников, распределение прибылей и расходов, ограничение выхода с участком, если принято решение о совместном использовании, налогообложении доходов, ведении учета расходов и доходов и т.д.).
Требуется предусмотреть механизм, препятствующий получению необоснованных доходов лицами, сконцентрировавшими землю в своих руках и не занимающихся сельскохозяйственным производством. Целесообразно пересмотреть ставку на доходы от арендной платы за участок и перераспределение части доходов от аренды участков в частной собственности в пользу местного бюджета.
В части структурирования доступа к ограниченному природному ресурсу – сельским пастбищам, создания условий для роста активности самоуправления сельских жителей в Концепции целесообразно:
Для защиты сельских пастбищ предусмотреть принятие решений органами местного самоуправления:
– об установлении предельной плотности поголовья на сельских пастбищах в зависимости от их состояния и размера;
-о правилах доступа сельских жителей к пастбищу, гарантирующих право равного доступа каждого жителя (методика пересчета голов, определение, как будет реализован равный доступ);
-об утверждении примерного договора аренды пастбища со множественностью лиц на стороне арендатора;
Для расширения полномочий сельских администраций в части контроля за исполнением правил доступа к сельским пастбищам принять:
– Федеральный закон или Постановление Правительства о регулировании вопросов использования сельских пастбищ. В законе предусмотреть отказ федерации от пастбищ, которые могут быть отнесены при разграничении собственности на землю к федеральной собственности (например, при банкротстве ФГУП, если земли были внесены в реестр федерального имущества); порядок расчета предельного поголовья; обязанности арендаторов относительно участка (в т.ч. – сохранения его плодородия); порядок расчетов и т.д.
– дополнение в Кодекс об административных правонарушениях в части штрафов для владельцев скота, нарушающих условия договора об аренде пастбищ со множественностью лиц на стороне арендатора.
Целесообразно пересмотреть инструменты понуждения собственника участка земель, пригодных к сельскому хозяйству, к использованию. А именно: отказаться от изъятия земель у собственника в условиях, когда отсутствует спрос на нее для сельского хозяйства; ввести – используя международный опыт – механизм заключения договора аренды представителем муниципального образования в интересах собственника участка по рыночным ценам в случае отказа собственника от самостоятельного использования участка или передачи его в аренду.
В части сохранения земли как ценного природного объекта в Концепции должно быть предусмотрено:
внесение поправок в ЗК РФ в части введения процедур прекращения права собственности на участок при ненадлежащем его использовании, поскольку в ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» есть ссылка на ЗК РФ, а норма в ЗК РФ отсутствует:
что земли, используемые для сельского хозяйства, в подавляющем числе случаев находятся в собственности не тех, кто их использует. В этой связи нормы по наложению взысканий, определению порядка и случаев прекращения права собственности при ненадлежащем использовании должны быть адаптированы к этой ситуации (на имя кого выписывается штраф: собственника или недобросовестного пользователя? Если на пользователя, то как нужно извещать собственника, если в его лице выступают сотни собственников земельных долей? Как будет распределена плата за участок между сотнями сособственников при его реализации на торгах, кто этим должен заниматься? и т.д.). То есть, процедуры в законе и ЗК РФ не учитывают особенностей подавляющего числа участков среди земель сельскохозяйственного назначения.
уточнение, что понимается под установленными земельным законодательством требованиями рационального использования земли, нарушение которых влечет за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки. При этом в законодательстве не установлено и не может быть установлено, что является рациональным использованием земли. В этой ситуации нужно либо установить требования, но – целесообразнее – отказаться от такой формулировки.
уточнение критериев неиспользования земли, если сохранится норма об изъятии земли при неиспользовании. Так, в признаке использования пастбищ необходимо установить плотность животных, находящихся в собственности собственника или пользователя участка. Целесообразно передать инициативу регионам в установлении специфических признаков неиспользования.
отказаться от изъятия участка в ситуации, когда нет спроса на участки со стороны других пользователей. Введение повышенных штрафов за неиспользование, а также принятие норм, снижающих издержки выделения участков в счет земельных долей будут способствовать увеличению доли используемых земель, где это экономически оправданно. Принуждать к использованию при отсутствии возможности получения прибыли необоснованно.
предусмотреть изменение в ст. 15 ФЗ «О содействии жилищному строительству» в части выведения из-под действия нормы о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования участков используемых сельскохозяйственных угодий.
новые стимулы бережного отношения к земле, так как проведение проверок и наложение штрафов требуют высоких издержек на администрирование:
– снижение размера земельного налога/арендной платы, взимаемых с пользователей/арендаторов участков в государственной и муниципальной собственности в случае, если пользователь/арендатор осуществляет работы по улучшению качества почв (проводит мероприятия по мелиорации, вносит норму удобрений, установленную по материалам агрохимического обследования и т.д.);
– приоритет в предоставлении государственной поддержки сельхозпроизводителям, которые тратят средства на мероприятия по повышению плодородия участков в государственной или муниципальной собственности.
В части ипотечной политики в Концепции нужно предусмотреть:
введение законодательного разрешения залога доли в праве на участок сельскохозяйственных угодий в случае, если выделение участка в счет земельной доли не нарушит требований о минимальном размере участка, установленного в соответствии со ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», в отношении выделяемого и остающегося участка;
механизм залога части участка, если при выделении его в отдельный объект его размеры не будут нарушать требований по минимальному размеру участка из земель сельскохозяйственного назначения.
Для урегулирования конфликта между доступом к земле для сельского хозяйства и для цели застройки целесообразно в Концепции предусмотреть разработку комплекса мер:
-Предусмотреть корректировку подходов, заложенных в проектах поправок к действующему законодательству (ЗК РФ, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»). В целом разделяя позицию, что целесообразно перейти от категорий земель к зонированию территории с установлением видов разрешенного использования земельных участков, следует отметить, что механизмы и цель введения зонирования, предложенные в настоящее время, не могут быть поддержаны. А именно проект:
(1)не обеспечивает механизмов сохранения ценных земель, как земель, традиционно используемых под посевы культур, требовательных к качеству почв;
(2)не учтено, что переход к зонированию требует высоких затрат, не предусмотрены источники финансирования таких работ;
(3)не предусмотрены прозрачные механизмы принятия решений об установлении видов использования;
4)не разработаны принципы составления правил использования и застройки по участкам сельскохозяйственных угодий и т.д.
-В Концепции совершенствования государственной земельной политики в России следует отразить:
что в отношении земель сельскохозяйственного назначения переход к зонированию потребует проведения широкомасштабных работ по территориальному планированию муниципальных образований, административных районов. Целесообразно предусмотреть бюджетное финансирование таких работ для снижения риска реализации частных интересов в ущерб общественным; разработать подходы к определению видов разрешенного использования в зависимости от качества сельскохозяйственных угодий, выделению наиболее ценных и ценных земель; разработать примерные правила сельскохозяйственного зонирования территории; принципы установления перечня видов разрешенного использования; процедуру определения плотности застройки и примерные правила застройки на сельскохозяйственных угодьях среди сельскохозяйственных зон.
Вводить переход от категории «земли сельскохозяйственного назначения» к зонированию нужно постепенно, по муниципальным районам по мере готовности работ по сельскохозяйственному зонированию. Следует ввести институт общественного экспертного совета (положение, состав по группам участников: представители АККОР, управления сельского хозяйства, выборные главы сельских администраций, уважаемые сельские жители), который проводил бы экспертизу материалов территориального планирования в части использования сельскохозяйственных угодий территорий на этапе, предшествующем публичным слушаниям. Необходимость этого обусловлена тем, что процедуры принятия материалов территориального планирования, установленные Градостроительным кодексом РФ, ориентированы на схемы размещения капитального строительства. Эти схемы должны базироваться на материалах превентивной оценки качества сельскохозяйственных угодий, учитывать наличие или планы по строительству коммуникаций и т.д. Учитывая последствия, которые могут иметь материалы оценки качества сельскохозяйственных угодий для собственников земельных участков, желающих ввести их в несельскохозяйственную сферу использования, целесообразно предусмотреть механизм общественной экспертизы и обеспечить свободный доступ к материалам оценки в открытом доступе, а также разработать механизм опротестования такой оценки.
– В части урегулирования интересов использования/сохранения сельхозугодий для сельского хозяйства и строительства – в рамках обеспечения
доступа к сельскохозяйственным угодьям как участкам для строительства – целесообразно в Концепции:
(1)предусмотреть создание системы сигналов для строительного бизнеса. Для этого должно быть установлено, что:
при проведении работ по зонированию решения об установлении разрешенных видов использования в отношении сельскохозяйственных угодий будут приниматься на основе данных мониторинга состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения, проводимого в рамках выполнения Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.;
будет утверждена методика выделения земельных участков, отнесенных к наиболее ценным и ценным по показателям почвенного плодородия. Использование особо ценных участков для целей строительства запрещено, кроме случаев, выполнения международных обязательств РФ и обеспечения безопасности страны. Использование ценных участков для целей строительства допускается в ограниченных случаях, определенных положением о вовлечении ценных сельскохозяйственных угодий под застройку.
преимущество при принятии решения о потенциальном разрешении строительства на сельскохозяйственных угодьях будут иметь участки, с показателями плодородия, не позволяющими их относить к ценным и особо ценным;
в рамках территориального планирования, с учетом имеющихся или планируемых коммуникаций и требований по охране окружающей среды и здоровья будут выделены территории, на которых возможно строительство;
право на застройку этих территорий может быть предоставлено собственнику участка сельскохозяйственных угодий, если он (1 вариант) приобретет это право на аукционе по продаже прав застройки или (2 вариант) оплатит разницу между кадастровой ценой застроенного участка с аналогичным видом разрешенного использования и кадастровой ценой участка для ведения сельского хозяйства;
приобретение права застройки должно сопровождаться автоматическим изменением зоны, получением правил застройки в соответствии с зонированием. То есть, продажа права застройки может быть специфицирована: не права вообще, а права застройки определенным объектом в соответствии с документами территориального планирования и сложившимися зонами. Процедура продажи права застройки должна содержать стимулы для покупателя: он должен быть освобожден от действий по согласованию с чиновниками изменений в зонировании, должна быть упрощена процедура согласования подключений к коммуникациям после покупки права застройки;
участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, должны выставляться на аукцион с установленными правилами застройки и уже измененным видом разрешенного использования участка.
(2)Предусмотреть разработку норм, обеспечивающих реализацию механизма продажи права застройки на аукционе в контексте Российского законодательства. Это право – наделять дополнительными правами собственника сельскохозяйственной земли – право государства. Настоящая процедура – формально бесплатного наделения правом строительства – чрезвычайно коррупционна. Переход к прозрачной процедуре продажи права снизит коррупцию. Чтобы сделать прозрачной процедуру наделения:
Право застройки целесообразно продавать открыто, на аукционе в пределах квоты продажи, установленной на каждый район/год в каждом из муниципальных образований. Введение квоты создаст конкуренцию предложения участков, на которые собственники захотят купить право застройки. Твердая позиция в том, что земля будет вводиться под застройку только на территориях, где есть инфраструктура, ограничит круг потенциально пригодных участков. Это позволит:
-резко снизить цены на участки сельскохозяйственных земель: собственники поймут, что ввод участков затягивается, что они вообще могут не быть введены, что нужно налаживать их сельскохозяйственное использование, так как за неиспользование возможно наказание и изъятие участка. Снижение цен крайне полезно: снижаются барьеры доступа сельхозпроизводителей к земле; снижается цена, по которой субъект или муниципальные образования могут выкупать земли для государственных и муниципальных нужд;
-снизить интерес спекулянтов;
-снизить коррупционные потоки, связанные с разного рода согласованиями получения права застройки;
-управлять развитием территории;
-существенно пополнить муниципальные бюджеты и бюджет субъекта РФ; -формировать банк сельскохозяйственных земель в собственности субъекта РФ
или муниципального образования, покупая их по ценам земель именно сельского хозяйства для последующего распоряжения (продажи и предоставления).
(3)Предусмотреть возможность строительства на участке для ведения КФХ. В целях предотвращения появления фермеров, которые заинтересованы в обширных угодьях, а не в фермерском хозяйстве, в Концепции предусмотреть:
– установление предельной плотности застройки на участке для ведения КФХ и ограничение круга владельцев и количества домов на определенной площади. Эти дома могут принадлежать только фермеру и его детям. Это должно быть компетенцией местной администрации, закреплено в правилах использования и застройки для зоны ведения сельского хозяйства;
– установление обязанности выкупа фермером права застройки. Это право застройки в расчете на 1 кв. м может быть оценено как разница между стоимостью 1 кв. м в черте ближайшего населенного пункта и стоимостью 1 кв. м. на поле фермера. По числу желаемых метров, которые будут выведены из сельскохозяйственного использования, может быть определена общая цена. Очевидно, что это снизит спрос на вывод земель.
В части повышения уровня участия местного населения в принятии решений относительно сельскохозяйственных земель целесообразно в Концепции:
предусмотреть расширение участия местных сообществ (через формирование общественных советов, земельных общественных комиссий), в разработке стратегии управления земельными ресурсами в муниципальном образовании. Целесообразно дать им дополнительные права, реализация которых могла бы снизить социальную напряженность в земельных отношениях: – права не одобрять сделку, если это наносит ущерб доступу к земле или создает негативный социальный фон на территории (например, способствует концентрации земли у отдельных групп сельского населения или людей, не проживающих на территории), ухудшает аграрную структуру (если формируется латифундист, например). В этот общественный орган – по опыту Германии, США – целесообразно включить уважаемых граждан, фермеров, руководителей сельхозорганизаций, которые будут высказывать свое мнение относительно одобрения крупных сделок с землей, продажи земель, находящейся в муниципальной собственности и т.д. Передача чувствительных для сообщества вопросов на местный уровень полезно для предотвращения напряженности.
Принцип вовлечения независимых экспертов к принятию решений по итогам общественных слушаний. В настоящее время есть напряженность от того, что не ясна последовательность действий власти, если жители не согласились с доводами администрации на слушаниях. Нужен механизм принятия официальных решений в случае, когда на публичных слушаниях высказано отрицательное мнение относительно вопросов использования сельскохозяйственных угодий. Для этого представляется целесообразным предусмотреть норму о создании независимого и профессионального общественного жюри экспертов из числа специалистов по теме слушаний. Это жюри будет оценивать правомерность требований граждан в случае высказанного на слушаниях несогласия с направлениями территориального развития.
Целесообразно в Концепции предусмотреть направление, институционально закрепляющее проведение мониторинга введения законов и отдельных норм, затрагивающих широкие массы землепользователей и собственников земли в России. Целью мониторинга является выявление вредных последствий и оперативная комплексная поправка законодательного акта. Это требование должно быть обязательным в отношении всех законов, затрагивающих широкие массы граждан России. Для реализации этого требования необходимо при принятии закона обеспечить принятие статьи о включении расходов на мониторинг в расходы федерального бюджета, уполномочить орган на проведение мониторинга и подготовку аналитического доклада о последствиях принятых норм, а также на подготовку проекта поправок.
Статистика и мониторинг сделок. В Концепции целесообразно предусмотреть совершенствование наблюдения за земельным рынком. В этом направлении предусмотреть:
изменение формы кадастрового учета (учет вида угодий, показатели плодородия в соответствии с номенклатурой основных показателей, отслеживаемых в ходе мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, проводимого в стране);
разработку типовой формы договоров купли-продажи участков и долей в праве на участок, предназначенный для ведения сельского хозяйства, с отображением – кроме уже принятой информации – вида сельскохозяйственных угодий, показателей плодородия, установленной кадастровой цены;
разработать информационный ресурс на сайте Росреестра с указанием по участкам на публичной кадастровой карте вида угодий, показателя плодородия (для сельскохозяйственных угодий), рыночную цену на дату последней сделки и саму дату сделки, если участок был куплен или заложен;
в связи с тем, что основная часть перераспределения собственности на сельскохозяйственные угодья проходит через сделки с земельными долями в участках сельскохозяйственных угодий, а формы статистической отчетности не отслеживают этих сделок, целесообразно разработать форму статистического наблюдения, включающую сделки с земельными долями;
проводить исследование по рынку земель, предназначенных для ведения сельского хозяйства, не менее 1 раза в пять лет. Предусмотреть необходимость его проведения и подготовку аналитического доклада, включение затрат на эту работу в бюджет на соответствующий год.
Литература
- Шагайда Н.И., Фомин А.А. Выбор приоритетов земельной политики на Дальнем Востоке / Н.И. Шагайда, А.А. Фомин / Международный сельскохозяйственный журнал, 2015. №1, С. 23-26.
- Горбунов В.С., Салихов В.А. Использование статистических методов анализа рыночной стоимости жилой недвижимости для целей корректировки кадастровой стоимости городских земельных участков (на примере г. Новокузнецка) / В.С. Горбунов, В.А. Салихов // Вестник Томского гос. ун-та, 2013. № 374. С. 141–145.
- Коростелев С.П. Устойчивое развитие территорий и налогообложение недвижимости // С.П. Коростелев / Землеустройство, кадастр и мониторинг земель – М.: Издательский дом «Панорама», №5, 2017. С. 32-39.
- Маргалитадзе О.Н. Инновационный потенциал малого и среднего бизнеса // О.Н. Маргалитадзе / Международный технико-экономический журнал – М.: Изд-во Учебно-методический центр «Триада», №2, 2013. – С. 48-55.
- Горбунов В.С. Необходимость развития приграничных регионов Российской Федерации с учетом геополитической модели Х. Дж. Маккиндера / В.С. Горбунов // «Московский экономический журнал» / «Макроэкономика» и «Экономика», №1 – 2017. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://qje.su/regionalnaya-ekonomika-i-razvitie/moskovskij-ekonomicheskij-zhurnal-1-2017-30/
- Иванов, Н.И.: Планирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны в субъектах Российской Федерации (на примере Центрального Федерального округа): Монография / Н.И. Иванов. – Москва: ГУЗ, 2014. – 280 с.
- Маргалитадзе О.Н. Резервы увеличения вклада малого бизнеса в экономику России через его участие в развитии внутреннего туризма // О.Н. Маргалитадзе / Международный технико-экономический журнал, №1, 2016. с. 32-37.
- Жданова Р. Государственная кадастровая оценка земельных участков в новых условиях//Международный сельскохозяйственный журнал, № 5/2017. С. 4-6.
- Magel X., Thiel F., Espinoza X. Land policy and land management: international perspectives// Международный сельскохозяйственный журнал, № 4/2017. С. 6-12
