Московский экономический журнал 9/2020

УДК 332.8; ББК 65.441

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10648

Этапы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России

Stages of reformation of housing and communal services in Russia

Каратаев Е.М.,соискатель, Кузбасский государственный технический университет им. Т. Ф. Горбачева (г. Кемерово)

Меркурьев В.В., к.э.н., доцент, Кузбасский государственный технический университет им. Т. Ф. Горбачева (г. Кемерово) 

Karataev E.M., applicant, Kuzbass state technical University named after T. F. Gorbachev (Kemerovo)

Merkuryev V.V., PhD, associate Professor, Kuzbass state technical University named after T. F. Gorbachev (Kemerovo)

Аннотация. В статье представлено авторское формирование этапов реформирования ЖКХ в России на основании изученной научной литературы и нормативно-правовых актов.

Summary. The article presents the author’s formation of the stages of housing reform in Russia on the basis of the studied scientific literature and legal acts.

Ключевые слова: этапы реформ ЖКХ, проблемы ЖКХ, жилищно-коммунальное хозяйство, целевые программы.

Keywords: stages of housing reform, housing problems, housing and communal services, targeted programs.

Актуальность рассмотрения вопроса реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) определяется тем, что в процессе реформирования важное значение приобретает формирование эффективно функционирующей сферы ЖКХ. Однако, в настоящее время большинство целей реформ не достигнуто, а состояние ЖКХ остается по-прежнему неудовлетворительным.

Реформирование ЖКХ – это «комплексное обеспечение преобразований ЖКХ в социально и экономически обоснованные сроки в структурный организационно-экономический механизм, обладающий всеми свойствами социально-экономической системы» [1, с. 36].

Существуют различные точки зрения на период начала и этапы реформирования ЖКХ.

До революции 1917 г. XIX в. ЖКХ в России развивалось естественным путем. Главным хозяйственным ведомством на данном этапе было МВД.

Во время Первой мировой войны (1914-1918 гг.) объекты ЖКХ были разрушены.

В 1919 г. величина квартирной платы зависела от «классового признака»: рабочие за квадратный аршин площади оплачивали 10-40 коп., граждане свободных профессий – 1-2 руб., неработающие граждане – 3-10 руб., семьи красноармейцев были освобождены от квартирной платы.

В 1920 г. В. И. Ленин подписал Декрет «Об отмене квартплаты». Вследствие этого в Москве 11,5 тыс. жилых зданий были признаны ветхими, а 6,8 тыс. домов с более чем 40 тыс. квартир – непригодными для проживания. Таким образом, полная бесплатность жилья и ЖКУ привела к негативным последствиям.

В апреле 1920 г. в структуре Народного комиссариата Внутренних дел (НКВД) было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ). В губерниях были созданы отделы коммунального хозяйства (Откомхозы), исполняющие полномочия «по вертикали» (от ГУКХ) и «по горизонтали» (от местных государственных органов). В целях организации поддержки инициатив населения по восстановлению и сохранению жилья в 1921 г. был принят Декрет о демуниципализации (приватизации) небольших зданий. При этом жителям необходимо было сделать необходимый ремонт.

Следует отметить, что в 1921 г. была сделана попытка вновь ввести квартирную плату, но основная часть населения не желали оплачивать текущий ремонт, эксплуатацию и коммунальные услуги. Поэтому органами власти было принято решение назначить небольшую плату, увеличивая ее с каждым годом на 50 %. В 1921-1923 гг. льготы имели инженеры, научные работники, педагоги, врачи и юристы.

В августе 1921 г. Советом Народных Комиссаров (СНК) было утверждено Положение об управлении домами [11], в соответствии с которым в муниципализированных домах общее собрание жильцов избирало заведующего домом, отвечающего за хозяйственное управление домом, сроком на один год, а частновладельческие дома управлялись владельцами с сохранением ответственности владельцев перед Жилищными Отделами за сохранность домов.

В 1922 г. был принят Декрет «О жилищных товариществах», в соответствии с которым многоквартирные дома могли передаваться в долгосрочную аренду создаваемым в них на добровольной основе жилищным товариществам («что-то среднее» между кооперативами и административными органами).

Постановлением (Центрального Исполнительного Комитета) ЦИК и СНК «О жилищной кооперации» [12] в 1924 г. жилищное товарищество сменилось жилищной кооперацией (с паевой системой платежей). В 1926 г. принят Декрет «О бездефицитности ведения домовых хозяйств на основе самоокупаемости», в котором содержались рекомендации не выбирать, а нанимать специалистов с необходимым образованием.

С 1927 г. начался процесс централизации управления экономикой, что обусловило следующие значительные изменения:

• в 1927 г. распускаются комитеты содействия жилищному рабочему строительству;
• в 1928 г. рабочие выдвигаются на инженерные и управленческие должности, ранее занимаемые специалистами в области коммунального хозяйства;
• в 1930 г. расторгаются договоры аренды недвижимости с частными лицами и организациями, в том числе с ЖАКТ;
• начиная с 1929 г. постепенно ликвидируются все органы коммунального хозяйства.

В 1937 г. принято Постановление ЦИК и СНК СССР «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах», в соответствии с которым построенные на 1 января 1937 г. 54 млн кв. м жилой площади стоимостью 12,5 млрд руб. вместе с домами, конфискованными Октябрьской революцией у капиталистических домовладельцев, являются государственной собственностью.

Указанным Постановлением упразднены жилищно-арендные кооперации и союзы жилищно-строительной кооперации; непосредственное управление государственным жилищным фондом и полная ответственность за его сохранность возложены на местные советы и на государственные учреждения и промышленные предприятия в отношении домов, находящихся в их ведении; непосредственное управление отдельным домом (группой домов) возложено на управляющего домом, назначаемого жилищным управлением местного совета.

После Великой Отечественной войны (1941-1945 гг.) в течение 5 лет восстанавливалось разрушенное хозяйство, в том числе и объекты ЖКХ. Уровень предоставления ЖКУ и обеспеченности жильем был практически таким же, как и в 1917 г. (7 кв. м общей площади на человека).

50-е гг. – это самый длительный и достаточно последовательный этап развития отрасли ЖКХ в советское время, который оказался завершающим этапом функционирования советского государства.

После того, как Совмином СССР в 1956 г. было принято Постановление «О типовом проектировании для жилищно-гражданского, промышленного, транспортного и сельскохозяйственного строительства в 1957 году», начали возникать новые города, активно сооружались объекты ЖКХ. Данный этап характеризуется внедрением новых технологий индустриального домостроения, позволяющих достаточно быстро смонтировать здание на строительной площадке. В результате роста объемов строительства, уровень обеспеченности жильем в городах страны увеличился до 10 кв. м в 1966 г. и до 15,5 кв. м в 1980 г.

Следует отметить, что в течение 10 лет (50-70-е гг.) Минжилкомхоз РСФСР неоднократно обращалось в Правительство с предложениями о необходимости повышения размера оплаты за ЖКУ, однако с 1926 г. размер оплаты так и не увеличился. Реформы ЖКХ в те годы были связаны в основном с совершенствованием системы управления, внедрением автоматизированных систем управления, привлечением крупных предприятий к проблемам эксплуатации и содержания жилья, изысканию средств на эксплуатацию путем перераспределения средств общественного фонда потребления [4, с. 30].

В 1983 г. ВС РСФСР принят Жилищный кодекс, в соответствии с которым [13] специально уполномоченными государственными органами в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда на территории РСФСР были назначены Министерство жилищно – коммунального хозяйства РСФСР и его органы на местах в пределах их компетенции. Жилищным кодексом 1983 г. было предусмотрено только государственное управление жилищным фондом.

На основании вышеизложенного отметим основные особенности функционирования ЖКХ в дореформенный период:

• предприятия, предоставляющие ЖКУ, являлись планово-убыточными;
• экономичная эффективность и производительность труда в отрасли были низкими;
• были ограничены возможности получения кредитных средств на развитие ЖКХ;
• сверхвысокое энергоресурсопотребление;
• права собственников и права квартиросъемщиков были равноправными;
• государственные предприятия обеспечивали своих работников жильем и выполняли функции по содержанию жилищного фонда;
• низкий уровень менеджмента [1, с. 34].

В процессе реформирования важное значение приобретает формирование эффективно функционирующей сферы ЖКХ. Однако, в настоящее время большинство целей реформ не достигнуто, а состояние ЖКХ остается по-прежнему неудовлетворительным. Этим обусловлена актуальность рассмотрения данного вопроса в рамках темы исследования.

Большинство авторов научных изданий считают, что процесс реформирования ЖКХ начался в начале 90-х годов [1-4 и др.].

М. Н. Кондратьева [6, с. 19] отмечает, что первый этап реформ в ЖКХ начался с реализацией Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 08.04.1987 №427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование». О. Б. Скрипник выделяет подготовительный этап (1989-1992 гг.), начало которого положено принятием Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29.06.1989 №235 «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самоокупаемость» [7, с. 60].

На основании изученной научной литературы [1-7] автором выделены следующие основные этапы реформирования ЖКХ.

1. Подготовительный этап реформ (1987-1990 гг.). На данном этапе приняты Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 08.04.1987 №427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование» и от 29.06.1989 №235 «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самоокупаемость» [6, с. 19].
2. Этап становления института отношений собственности и формирования рыночных принципов функционирования (1991-1996 гг.).

Начало реформ в сфере ЖКХ положено принятием в 1991 г. Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» (с января 1993 г. переименован в Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» [7]), которым было установлено право бесплатной передачи, а также продажи на добровольной основе в собственность граждан жилых помещений.

С принятием Закона «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» система управления жилищным фондом существенно не изменилась: за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями также сохранялись обязательства по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками (товариществами и иными объединениями).

В 1992 г. был принят Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» [8], регулирующий в новых социально-экономических условиях жилищные отношения при становлении различных форм собственности и видов использования недвижимости в жилищной сфере. Указанным законом, наряду с принятыми Жилищным кодексом 1983 г., определены также новые виды жилищного фонда: частный, муниципальный и коллективный [2, с. 12].

Основными результатами данного этапа можно отметить рост тарифов на ЖКУ, начало массовой приватизации, разграничение прав собственности между уровнями власти и управления [7, с. 60].

По мнению В. З. Черняк, реализованная модель приватизации жилья «сформировала лишь вторичный рынок квартир, но совершенно не затронула проблему формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и не повлияла на совершенствование механизмов управления и обслуживания жилого фонда» [22, с. 43].

3. Этап начала перехода от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме ЖКУ потребителями (1997-2001 гг.).

В 1997 г. Указом Президента РФ от 28.04.1997 № 425 [10] утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. Одним из основных направлений реформы являлся переход к оплате в полном объеме ЖКУ потребителями к 2003 г. при соответствующей системе социальной защиты населения. Однако, даже к 2018 г. цель данной реформы не достигнута.

Т. С. Бажаева и Н. В. Исаев в качестве основных препятствий реализации данного этапа определяют следующие факторы: муниципальный монополизм и отсутствие конечного потребителя [23, с. 17].

Другими важнейшими направлениями Концепции также были рационализация и снижение издержек, развитие конкуренции в сфере обслуживания жилья.

4. Этап реализации федеральной целевой программы «Жилище» (2002-2010 гг.)

В 2001 г. Правительством РФ утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг. [14], включающая подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» и «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда».

С марта 2005 г. вступил в действие Жилищный кодекс РФ [15], который в течение 12 последующих лет редактировался 54 раза.

Впервые в истории ЖКХ собственникам жилья предоставлено право выбрать один из существующих в настоящее время способов управления многоквартирным домом.

В 2007 г. принят Федеральный закон от 21.07.2007 №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», который положил начало масштабного проведения капитального ремонта общего имущества и переселению граждан из аварийного жилья.

Цели закона:

• создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан;
• повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства;
• формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом;
• внедрение ресурсосберегающих технологий [16].

5. Этап модернизации экономических отношений в сфере ЖКХ (с 2010 г. по настоящее время).

В 2010 г. утверждена новая Концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» [17], которая в 2012 г. была отменена в связи с недостаточностью финансового обеспечения [18, с. 521].

Другим важным документом, направленным на реформирование сферы ЖКХ, является Распоряжение Правительства РФ от 30.11.2012 №2227-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской федерации».

В целях повышения комфортности и энергоэффективности данным распоряжением предусмотрено создание условий для увеличения объема капитального ремонта жилого фонда. Другой целью является повышение эффективности, качества и надежности поставки коммунальных ресурсов, в том числе путем привлечения долгосрочных частных инвестиций. Также программа нацелена на стимулирование рационального потребления ЖКУ и обеспечение населения питьевой водой надлежащего качества [19].

Авторы монографии [3] отмечают, что указанные цели были поставлены еще с момента начала реформ, и «за 20 лет серьезных прорывных результатов не принесли» [3, с. 47].

Важным документом, принятым в период рассматриваемого этапа, является Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в РФ на период до 2020 г., принятая Распоряжением Правительства РФ от 26.01.2016 №80-р [20].

Важнейшие приоритеты Стратегии:

• обеспечить комфортные условия проживания населения путем предоставления ЖКУ надлежащего качества;
• сбалансировать интересы различных субъектов управления ЖКХ.

Важными критериями оценки достижения целей реформ являются показатели эффективности деятельности органов власти, утверждаемые Указом Президента РФ [21].

Следует отметить, что в число показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере ЖКХ с конца 2017 г. включены следующие показатели:

• «отношение среднедушевых денежных доходов населения за вычетом сумм обязательных платежей и оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг»;
• качество и доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства: количество дней с нарушением снабжения водой, тепловой и электрической энергией в среднем на одного жителя; отношение среднедушевых расходов населения на оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг (процентов); доля утилизированных твердых коммунальных отходов в общем объеме твердых коммунальных отходов (процентов); доля нормативно очищенных сточных вод в общем количестве сточных вод (процентов).

Данная ситуация свидетельствует о том, что сфера ЖКХ стала приобретать все большую социальную значимость.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что смысл реформирования в сфере ЖКХ сводится к следующим основным составляющим:

• создание организационно-правовых основ управления сферой ЖКХ;
• уровень и полнота оплаты ЖКУ населением;
• переход к рыночным отношениям в сфере ЖКХ, развитие конкуренции;
• модернизация объектов коммунальной инфраструктуры.

Авторы научных изданий отмечают следующие проблемы, препятствующие достижению целей реформ:

• недостаточность средств, выделяемых бюджетами уровней власти;
• отсутствие эффективных механизмов для стимулирования изменений;
• неплатежи и несвоевременная оплата ЖКУ населением;
• низкая инвестиционная привлекательность сферы ЖКХ;
• неэффективная структура управления, отсутствие высококвалифицированных специалистов в сфере ЖКХ [1; 2; 3, с. 11].

В связи с тем, что на любом этапе реформирования ЖКХ социальная значимость данной сферы постоянно возрастает, необходимо, чтобы одним из результатов дальнейшего реформирования сферы ЖКХ стало установление такой доли расходов населения на ЖКХ, которая бы не снижала жизненный уровень населения.

Таким образом, направления реформ должны формироваться с учетом имеющихся тенденций социально-экономического развития территории.

Список литературы

1. Стаханов Д. В. Формирование системы управления жилищно-коммунальным комплексом в процессе его реформирования : учебное пособие / Д. В. Стаханов, Н. В. Жирный. – Таганрог : Ступин С. А., 2015. – 306 с.
2. Тумакова Е. И. Трансформация экономических отношений в ЖКХ: муниципальный аспект: монография / Е. И. Тумакова, И. А. Кузнецов; М-во образования и науки Рос. Федерации, Тамб. гос. ун-т им. Г. Р. Державина. – Тамбов: Издательство ТГУ, 2011. – 179 с.
3. Захаров П. Н. Синергия стратегии развития жилищно-коммунального комплекса региона: монография / П. Н. Захаров, А. А. Посаженников; М-во образования и науки Рос. Федерации, Владимир. Гос. ун-т им. А. Г. и Н. Г. Столетовых. – Владимир: ВООО ВОИ, 2014. – 158 с.
4. Тальянов С. Ю. Организационно-финансовые основы функционирования ЖКХ региона : монография / С. Ю. Тальянов; М-во образования и науки Рос. Федерации, Иван. гос. хим.-технолол. ун-т. – 2-е изд., перераб. и доп. – Иваново : ИГХТУ, 2015. – 176 с.
5. Исторические аспекты развития жилищно-коммунального хозяйства в России (XVII-XXI вв.) / Д. В. Макаров, И. А. Зайцева, О. Р. Андреева [и др.] ; Иван. гос. политехн. ун-т. – Иваново : ЛИСТОС, 2015. – 79 с.
6. Кондратьева М. Н. Региональные проблемы реформирования жилищно-коммунального хозяйства / М. Н. Кондратьева; Федер. агентство по образованию, Ульян. гос. техн. ун-т. – Ульяновск: УлГТУ, 2005. – 71 с.
7. Скрипник О. Б. Реформирование регионального жилищно-коммунального комплекса: методология и практика : монография / О. Б. Скрипник. – Москва: Финансы и статистика, 2013. – 284 с.
8. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: федеральный закон от 07.1991 № 1541-1 (ред. от 20.12.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.01.2020).
9. Об основах федеральной жилищной политики: Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 (документ утратил силу). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.08.2020).
10. О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 425 (ред. от 27.05.1997) (документ утратил силу). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.08.2020).
11. Положение об управлении домами: утверждено Советом Народных Комиссаров 08.08.1921 (документ утратил силу). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.01.2020).
12. О жилищной кооперации: Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 19.08.1924 (документ утратил силу) Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.01.2020).
13. Жилищный кодекс РСФСР: принят ВС РСФСР 24.06.1983 (документ утратил силу). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.01.2020).
14. О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 – 2010 годы: постановление Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 (ред. от 15.12.2010). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.08.2020).
15. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 03.08.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.01.2020).
16. О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ (ред. от 23.04.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.08.2020).
17. Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы»: Распоряжение Правительства РФ от 02.02.2010 № 102-р (утратил силу). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.08.2020).
18. Шаповаленко В. А. Современные подходы к реформированию ЖКХ на территории Москвы и Московской области / В.А. Шаповаленко, Е. В. Дехтярь, М. М. Костышак // Экономика и предпринимательство. – 2018. — № 7. – С. 519-523.
19. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской федерации»: Распоряжение Правительства РФ от 30.11.2012 №2227-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.08.2020).
20. Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ № 80-р от 26.01.2016. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 20.01.2020).
21. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: указ Президента РФ № 548 от 14.11.2017. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 20.02020).
22. Черняк В. З. Жилищно-коммунальное хозяйство: развитие, управление, экономика: учебное пособие / В. З. Черняк. – 2-е изд., перераб. – Москва; КноРус, 2008. – 391 с.
23. Бажаева Т. С. Совершенствование системы управления в некоммерческих организациях ЖКХ: монография / Т. С. Бажаева, Н. В. Исаев. – Спб.: Изд-во СПбГУСЭ, 2011. – 167 с.