Московский экономический журнал 8/2020

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10570

Источники формирования агломерационных связей в крупных городах

Sources of the formation of agglomeration connections in big cities

Рамазанов Магомед Ахмедович, аспирант Финансового Университета при Правительстве РФ, Москва

Ramazanov Magomed Akhmedovich

Аннотация. Статья посвящена исследованию возникновения источников проведения агломерационной политики в крупных городах, а также выявлены механизмы стимулирования и бюджетные ограничения при реализации такой политики.

Summary. The article is devoted to the study of the emergence of sources of agglomeration policy in large cities, as well as the mechanisms of incentives and budgetary constraints in the implementation of such a policy.

Ключевые слова: городская агломерация, региональные развитие, местные бюджеты, пространственное планирование.

Keywords:  urban agglomeration, regional development, local budgets, spatial planning.

В современных условиях крупные города и сформированные на их основе городские агломерации являются все более актуальными и значимыми элементами существующей системы расселения населения и размещения современных производств. Такие территории обеспечивают появление новых инновационных точек роста, комплексное развитие единой инфраструктуры, экономически связывают территории, а также способствуют реализации главной цели любого органа управления и политики страны в целом – создание комфортных условий жизнедеятельности для своих граждан.

В Российской Федерации в отличие от ряда других зарубежных стран не ведется официальный статистический учет городских агломераций. Основными экспертами в вопросах статистики агломераций являются Институт географии Академии наук, НИИ территориального развития и транспортной инфраструктуры, ЦНИИП градостроительства, Географический факультет МГУ, зарубежные издания как Demographia, World Urban Areas & Population Projections, статистика, проводимая Организацией Экономического Сотрудничества и Развития, а также региональные и муниципальные источники. Нужно понимать, что такие экспертные оценки численности и состава агломераций являются авторскими и могут различаться принципиально разными методиками к подходам делимитации городских агломераций.

Согласно методикам российских исследований, в качестве городской агломерации группа поселений выделяется в случае, если население города-ядра агломерации превышает 100 тысяч человек, а также, в свою очередь, не менее двух городов или посёлков городского типа, которые тяготеют к главному городу, должны быть расположены в полутора часовой транспортной доступности [1].

Городские агломерации в России, как преимущественно и во всем мире, моноцентрические с одним главным городом, распространяющим своё влияние на все пригородные зоны и населенные пункты вокруг него. В таких агломерациях обычно центр по уровню экономического развития и площади территории во многом превосходит своё окружение. На порядок меньшее количество полицентрических городских агломераций. И в том, и в другом случаях пригородные зоны и населенные пункты служат дополнительным звеном резерва и развития всей территории.

В отличие от стран Западной Европы, где уже не одно десятилетие сформировано немалое количество мегаполисов с надагломерационными образованиями, в Российской Федерации на данный момент выделяется один сформировавшийся, но постоянно меняющийся как в системе управления, так и в изменении своих границ, мегаполис — города Москвы. Региональными властями других субъектов Российской Федерации ведется работа по организации процессов управления агломерациями с приданием им обособленной правовой идентичности. Правительствами более половины субъектов РФ были приняты нормативно-правовые акты, которые так или иначе способствуют развитию агломерационных территорий. В подавляющей части регионов при правительствах создаются координационные органы управления городской агломерацией [2].

Для российских городских агломераций, как и для мировых, в основном характерна высокая степень индустриализации, концентрации транспортной и иной инфраструктуры, учебных и научных заведений, а также характерна высокая плотность населения, которая значительно превышает менее заселенные окружные земли городской агломерации.

В советский период новые индустриальные центры часто формировались путём использования преимуществ как их географического положения, так и благодаря ускоренным темпам социального и экономического развития ряда городов-ядер или путём практики создания городов-спутников, а также — за счет формирования новых транспортных узлов. В постсоветский период российские городские агломерации продолжают своё формирование, а благодаря тому, что мест приложения труда во внегородской местности становится меньше, ведется активная застройка субурбанизированных территорий, индивидуальная коттеджная жилая застройка, процессы урбанизации выходят на новый уровень, чем ускоряют и процессы развития городских агломераций в России.

Так администрации некоторых крупных городов, желая повысить инвестиционную привлекательность для частного бизнеса и инвесторов, пытались добиться официальных статусов городских агломераций (одни из первых таких городов были Иркутск и Томск), либо пытались сформировать укрупненное муниципальное образование на основе города-ядра за счет части поселений по факту существующей агломерации (Чебоксары проводили референдум по вопросу объединения с Новочебоксарском).

Что касается управления развитием любой территории, то необходимо идентифицировать, от кого исходит инициатива проведения новой политики и принятии управленческих решений. В современной теории управления принято выделять два противоположных источника возникновения инициативы политических решений во взаимоотношениях муниципальных и региональных органов управления: «top down» и «bottom up», то есть – «cверху вниз» и соответственно «снизу вверх» [3]. Реализуя политику по пути top down управленческие инициативы должна исходить от органов государственного управления. Примером может выступить решение Министерства экономического развития по созданию Межведомственной рабочей группы, целью которой является развитие городских агломераций, а также разработка положений, которые были включены в Концепцию 2030 [4] и Стратегию пространственного развития России. Реализация таких мер в целом отражает стратегическое направление пространственного развития страны, что позволяет субъектам Российской Федерации и заинтересованным муниципальным образованиям корреспондировать принятие решений, связанных с развитием городских агломераций, с приоритетными направлениями национального развития.

В настоящий момент при намеченной тенденции обширного внедрения информационно-коммуникационных систем, которые ускоряют практически все существующие процессы жизнедеятельности как в масштабе индивида, так и в процессы управления государством, органам государственного управления всех уровней необходимо своевременно реагировать на перманентно возникающие новые вызовы.

Основной тенденцией пространственного развития Российской Федерации, отраженной в документах стратегического планирования, является концентрация ресурсов, человеческого капитала, инфраструктуры в крупных городах, с дальнейшим формированием на их основе городских агломераций-миллионников. Государственная политика направлена на создание на агломерационных территориях инновационно-промышленных кластеров, территорий опережающего экономического развития, технологических парков, и прочих форм организации хозяйственно-производственной деятельности [5].

В качестве механизма стимулирования и преобразований в экономике выступает покрытие за счет средств федерального бюджета затрат субъектов РФ на создание, реконструкцию, модернизацию объектов инфраструктуры технопарков и индустриальных парков, которые, как правило, располагаются в пределах агломерационных ареалов. Такого рода механизм стимулирует субъекты РФ на осуществление инвестиций, направленных на создание и модернизацию инновационной инфраструктуры, поскольку они могут рассчитывать на государственную поддержку, так как инвестиции, направленные на развитие инновационной инфраструктуры, привлекут новых резидентов, либо расширят деятельность существующих резидентов технопарков и индустриальных парков, что способствует увеличению таможенных и налоговых платежей, уплачиваемых в федеральный бюджет в последующие периоды.

Намного реже встречаются примеры управленческих решений, инициатива по принятию которых проходит по сценарию «bottom up», где заинтересованными сторонами проведения структурных изменений и преобразований выступают муниципальные образования, а также субъекты частного сектора. Примером такой политики служит Челябинская агломерация, где основными инициаторами правового оформления организационной структуры управления городской агломерации выступили входящие в нее муниципальные образования.

В современных условиях существуют формы межмуниципального сотрудничества, позволяющие развивать городские территории как потенциальные городские агломерации без привлечения государственных органов управления, в особенности региональных. Муниципальные образования могут создавать объединения, посредством которых они в состоянии, консолидируя финансовые, имущественные, материальные средства, решать общие вопросы, создавать площадки обмена опытом и технологиями управления для развития муниципального взаимодействия, выступать в качестве центров по консультационной, методической, внедренческой помощи муниципальным образованиям, которые объединяются в совет, привлекать ресурсы негосударственного сектора, создавать ассоциации для разработки общей стратегии развития и представления их интересов на всех уровнях власти и даже на международной арене.

Несмотря на существование ряда форм межмуниципального сотрудничества, уже найденных практикой [6], для муниципальной власти не характерно возникновение подобного рода инициатив. Связано это с тем, что у крупных городов отсутствуют ресурсы, особенно собственные, которыми они могут управлять. Крупным городам необходимо больше полномочий в сферах регулирования городской экономики. Практически невозможно развивать городские территории, отходя от шаблонных направлений развития, не имея достаточного муниципального бюджета. В российских условиях у крупных муниципалитетов практически отсутствуют источники собственных доходов, которые могли быть направлены на реализацию проектов агломерационного значения. Во всем мире развитие городских активов, включая недвижимость и инфраструктуру, используется как трансмиссионный механизм — преобразование инвестиций в будущие частные и бюджетные доходы через активизацию деловой и социальной активности в городе.

Для повышения доходной базы муниципальных образований целесообразно пересмотреть распределение налоговых поступлений, чтобы повысить долю из налогов, направляемых в бюджеты регионального и федерального уровней, и за исключением налогов на доходы физических лиц и земельного налога, также должны поступать в бюджеты муниципальных образований (налоги на недвижимость, а также налог на имущество организаций). В таком случае увеличивается возможность прогнозирования доходной части местного бюджета и проявляется корреляция между политикой муниципалитета, направленной на развитие инфраструктуры, и увеличением доходной части бюджета. Местным властям будет видна отдача от проводимой политики по развитию города в виде налоговых поступлений в их бюджет.

Учитывая тот факт, что местные бюджеты существенно ограничены, при принятии градостроительных решений не учитываются экономические последствия для муниципальных бюджетов, что снижает мотивацию и возможности для межмуниципального сотрудничества.

Половину бюджета региональных столиц составляют безвозмездные поступления — финансы, перечисляемые городу из других бюджетов в виде дотаций, субвенций или субсидий, которые не нужно потом возвращать. Но большая часть таких денег имеет строго регламентированное назначение. Доля безвозмездных поступлений в бюджете определяет самостоятельность города: чем выше этот процент, тем меньше средств остается городу, чтобы свободно ими распоряжаться и тратить их по собственному усмотрению на развитие сегментов с высоким кумулятивным эффектом для города, а не на цели, указанные федеральным центром или региональным органом управления. Сильная зависимость от безвозмездных поступлений — проблема российских городов, так как объем этих поступлений непредсказуем, а тратить их по своему усмотрению город не может.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что в современной России характерно развитие агломераций по «вертикальному» пути развития. В качестве формы управления на уровне региональной власти создается координационный орган по развитию агломерационной территории. В связи с этим политический «вес» муниципальных образований при стратегическом пространственном планировании и развитии городских территорий через призму городской агломерации сильно ограничен, потенциально возможные межмуниципальные агломерационные проекты могут столкнуться с институционально-финансовым лагом, который воспрепятствует своевременному проведению необходимой эффективной политики. Принимая во внимание, что усугубляющийся глобальный финансово-экономический кризис заденет и Россию, в посткризисном восстановлении страны целесообразно придать большую самостоятельность местным органам самоуправления в распоряжении пересмотренных в части оставляемых в их распоряжении средств для решения вопросов межмуниципального взаимодействия, в том числе и в скоородинированном развитии муниципальных образований, формирующих городские агломерации.

Список использованной литературы

1. Колясников, В.А. Развитие понятия «городская агломерация» Академический вестник УралНИИПроект РААСН. – 2015. – №2. – С. 10-15
2. Проект «дорожной карты» «Развитие городских агломераций в Российской Федерации» Минэкомразвития [Электронный ресурс] Режим доступа http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrateg/20160527: 06.2020.
3. Попадюк Т.Г., Попадюк Н.К. Управление инновациями в агломерации: подходы к формированию городской системы управления знаниями // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2013. № 12 (60). С. 68.
4. Проект «дорожной карты» «Развитие городских агломераций в Российской Федерации» Минэкомразвития [Электронный ресурс] Режим доступа http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrateg/20160527 : 25.07.2020.
5. Барабаш Е.С., Леонов С.Н. Межмуниципальное взаимодействие: потенциал и механизм реализации. Монография./Е.С.Барабаш, С.Н.Леонов. — Хабаровск: РИЦ ХГФ, 2013. – 188с.
6. Цыкалов Владислав Анатольевич, Кузьменков Кирилл Игоревич Особенности межмуниципального сотрудничества во Франции // Мир новой экономики. 2016. №3
7. Горяченко, Е.Е. Городские агломерации: предпосылки формирования и барьеры развития (на примере агломераций Сибири): Краткие тезисы доклада [Электронный ресурс] / Е.Е. Горяченко. – Режим доступа: http://www.ssa-rss.ru/files/File/Tezisy%20Goryachenko.pdf. : 11.07.2020.