Московский экономический журнал 6/2020 - Московский Экономический Журнал

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10376

СТАНОВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ КАК СИСТЕМНОГО ИНСТИТУТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ОТНОШЕНИЯХ С ГОСУДАРСТВОМ (ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

FORMATION OF THE MUNICIPAL PUBLIC CHAMBER AS A SYSTEM INSTITUTION OF REPRESENTATION OF CIVIL SOCIETY IN RELATIONS WITH THE STATE (POLITICAL AND LEGAL ASPECTS)

Широков Олег Александрович, доцент, кандидат
политических наук, Московский авиационный институт (Национальный
исследовательский университет), Москва

Квон Даниил Андреевич, заведующий кафедрой, кандидат политических наук, Московский авиационный институт (Национальный исследовательский университет), Москва

Shirokov Oleg Aleksandrovich

Kvon Daniil Andreevich

Аннотация.
Муниципальная общественная палата на уровне местного самоуправления
представляет собой новое институциональное образование, способное
координировать, содействовать ассоциации институтов гражданского общества той
социальной ткани и того социального пространства, которые собственно и
характеризуют состояние гражданского общества в России. Для понимания этого
образования необходимо провести анализ его функций, структуры, правового
статуса и опыта первой реализации, найти его место в реакции институтов
гражданского общества на современные вызовы обществу и его взаимоотношениям с
публичной властью.

Summary. The municipal public chamber at the local
government level is a new institutional entity that can coordinate and
facilitate the Association of civil society institutions of the social fabric
and social space that characterize the state of civil society in Russia. To
understand this formation, it is necessary to analyze its functions, structure,
legal status and experience of its first implementation, to find its place in
the response of civil society institutions to modern challenges to society and
its relationship with public authorities.

Ключевые
слова: муниципальная общественная палата, общественный
контроль, новое институциональное образование

Key words: municipal public chamber, public control,
new institutional formation

Уже замечено, что
гражданское общество в России развивается при поддержке государства.

И неудивительно. Когда
«демос» не стремится быть «кратос», ситуация заканчивается развитием
авторитарности власти. А как иначе? Управление должно осуществляться. Если оно
не проявляется снизу вверх, оно обязано проводиться сверху вниз. Иначе
наступает паралич власти.

Каждое государство
преодолевает угрозу паралича власти по-разному. Одни, к примеру, Республика
Беларусь, усилением деятельности государства во всех сферах жизни общества,
подменой государством участников общественных отношений. Россия пошла путём
установления диалога с обществом.

Площадками для такого
диалога за последнее время стали президентские гранты для СОНКО, открытые
форумы Президента России с различными социальными группами, «прямые линии» с
Президентом России, участие НКО в слушаниях по законопроектам, вертикаль
общественной структуры Общероссийского Народного Фронта. Отметим, что это
федеральный уровень установления диалога власти с гражданским обществом.
Подобные площадки создаются, а на примере Московской области и активно
поддерживаются институтами гражданского общества, и в субъектах Российской
Федерации.

Но приоритетным остаётся
уровень муниципальный. Уровень, с которого «демос» и должен в демократическом
правовом государстве становиться «кратосом».

Соединить эти звенья
согласования деятельности государства и гражданского общества, на наш взгляд,
призваны Общественные палаты: Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальные.

С учётом значимости
муниципального уровня развития институтов гражданского общества, нашим объектом
исследования станут муниципальные общественные палаты в Московской области.

С сентября 2013 года на
муниципальном уровне в Подмосковье начался процесс форматизации отношений
власти и гражданского общества посредством создания муниципальных общественных
палат решениями Советов депутатов муниципальных образований.

Задачи муниципальных
общественных палат, которыми их наделили органы власти, отражают тему нашей
статьи:

1. Обеспечение
взаимодействия граждан с органами власти.

2. Учёт
общественно значимых законных интересов граждан, защита их прав и свобод при
формировании и реализации муниципальной политики органов власти.

3. Защита законных
прав общественных объединений, иных некоммерческих организаций граждан.

4. Осуществление
общественного контроля за деятельностью органов власти.

В период 2013-2017 годы
муниципальные общественные палаты находятся в состоянии пилотного проекта
апробации новых методов, новых полномочий, новых возможностей создания
пространства и условий для развития институтов гражданского общества, развития
механизмов его отношений с государством, точнее, с органами власти. Вместе с
тем, на прошедшем в ноябре 2019 года форуме «Сообщество» обсуждался и тот
аспект, что имеются «субъекты
Российской Федерации, где общественные палаты есть в каждом муниципальном
образовании, но есть регионы, где нет ни одной такой муниципальной общественной
палаты»[1].

Пространство и механизмы
функционирования муниципальных общественных палат как раз и создаётся,
моделируется для взаимодействия институтов гражданского общества с
государством.

Безусловно, на этом пути
приходится сталкиваться и с попытками местных органов власти подчинить себе
деятельность муниципальных общественных палат. Это явление стало предметом
специального обсуждения в ходе встречи общественности с Губернатором Московской
области А.Ю.Воробьёвым ещё в 2013 году[2]. И продолжает оставаться
актуальным в 2020 году.

Тем не менее, задачи
муниципальных общественных палат, порядок их создания, правовое обеспечение
деятельности позволяют говорить об особом положении муниципальных общественных
палат в системе отношений гражданского общества с государством.

Во-первых, Федеральный
закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[3] наделил муниципальные
общественные палаты полномочиями субъекта общественного контроля, закрепил
ответственность органов власти за осуществление препятствий осуществлению общественного
контроля. И в этой связи выделил муниципальные общественые палаты в особый субъект
правоотношений с органами власти. Превратил муниципальные общественные палаты в
контрольный орган, имеющий контрольные полномочия более значимые, широкие и
защищённые, чем даже полномочия муниципальных Советов депутатов, муниципальных
Контрольно-ревизионных комиссий, органов муниципального контроля. Прийти к
правильному пониманию и применению своего общественно-контрольного
предназначения в пилотном состоянии муниципальным общественным палатам ещё
предстоит[4].

Во-вторых, новизна заключается в особом порядке
формирования муниципальных общественных палат: равными третями от Губернатора
Московской области (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации),
Совета депутатов соответствующего муниципального образования (представительного
органа муниципальной власти), Общественной палаты Московской области (независимого
коллегиального органа субъекта Российской Федерации). Данное обстоятельство не
позволяет утверждать о подчинённости и зависимости муниципальных общественных
палат от какого-либо органа власти, не встраивает их в систему органов власти и
не относит к организационно-правовой форме общественных объединений. Фиксирует
правовой статус независимого коллегиального органа, до конца пока ещё не
выстроившего свои правоотношения с такими государственными органами, как суд и
прокуратура.

В-третьих, сочетание первых двух обстоятельств
обусловливает органы власти с должным вниманием относиться к рекомендациям,
обращениям, инициативам муниципальных общественных палат. В случае
игнорирования запросов и представительства муниципальных общественных палат в
интересах защиты законных прав общественных объединений,
учёта общественно значимых законных интересов граждан органы власти каждый раз
подпадают под полномочия муниципальных общественных палат по общественному
контролю.

В-четвёртых,
административная тенденция переформатировать муниципальные районы в городские
округа, в конечном счёте, оставляет территории бывших городских и сельских
поселений без представительных органов власти (Советов депутатов), представительские
функции которых на общественных началах вполне могут заменить территориальные
общественные советы, формируемые муниципальными общественными палатами. И в
этом смысле мы также имеем новый формат завтрашнего для России пространства
отношений правового государства и гражданского общества, который может
выстраиваться через муниципальные общественные палаты, как центры координации и
представительства социально значимых интересов территорий, НКО, граждан, их
инициативных групп.

Резюмируя особое
положение муниципальных общественных палат, можно справедливо отметить, что
здесь сочетается высокая ответственность применения своих полномочий и
неясность своего положения: новый институт гражданского общества или третья
контрольная сила в отношениях государство–общество? Или росток нового формата
отношений правового государства и гражданского общества.

Тем не менее, с учётом преимуществ
особого положения муниципальных общественных палат НКО получили в их лице
эффективных представителей, методистов, организаторов.

Можно отметить несколько
этапов развития взаимоотношений муниципальных общественных палат с
некоммерческими организациями:

организация взаимодействия с НКО через членство их представителей в муниципальных общественных палатах. Имея доступ к площадкам и поддержке муниципальных общественных палат, НКО стали получать больший доступ к СМИ, общим публичным мероприятиям, коллегиальному представительству в отношениях с органами власти;
организационное содействие в создании, курирование и методическая поддержка новообразующихся НКО. Это очень важный момент в процессе становления и развития институтов гражданского общества: новые отношения, полномочия муниципальных общественных палат, концентрация вокруг их возможностей способствуют формированию НКО, ориентирующихся в своей деятельности на продвижение социальных проектов и гражданских инициатив. Они приходят на смену старой формации общественных объединений, существующих только за счёт благотворительной поддержки от муниципальных органов власти в обмен на лояльность к ним. Ориентация НКО на поддержку со стороны муниципальных общественных палат разрушает монополию органов власти на контроль, управляемость деятельностью общественных объединений экономическими рычагами. На данном этапе, если можно так сказать, реализуется старый принцип: «Для того, чтобы объединиться (НКО и органы власти на отношениях правового государства и гражданского общества), надо разъединиться (уйти от сложившейся зависимости НКО от органов власти)». Кроме того, процесс усложнения информатизации делопроизводства (отчётность налоговая, социального страхования, другое) также ориентирует многие НКО на взаимодействие с муниципальными общественными палатами для получения методической поддержки;
привлечение НКО к взаимодействию при проведении общественного контроля. Ещё вчера, не замечаемые органами власти целевые по сферам деятельности НКО, приглашённые в состав групп общественного контроля, демонстрируют свои познания в целевой сфере объекта контроля, наполняют объект проверки статистическим материалом, помогающим объективному проведению мероприятий общественного контроля. В этом отношении взаимодействие целевых НКО с муниципальными общественными палатами под соответствующие сферы общественного контроля повышают не только качество проверки, но и позволяют с достаточной степенью профессионализма формулировать итоговые документы общественного контроля и рекомендации для органов власти. Такая практика муниципальных общественных палат укрепляет как их статус, так и авторитет представляемых ими через общественный контроль иных институтов гражданского общества;
содействие ассоциированию НКО через создание Совета НКО. Это объективный процесс, связанный с развитием институтов гражданского общества, когда муниципальные общественные палаты уже не в состоянии сопровождать разрозненные НКО. Процесс консолидации, ассоциирования сам по себе важен для наполнения институтов гражданского общества не только количественными показателями эффективности каждого из них, но и качественными показателями организованности и гражданской солидарности в выстраивании взаимоотношений с органами власти. На данном этапе муниципальные общественные палаты уже выступают в силу своего особого положения в роли и арбитров, и представителя институтов гражданского общества, их гаранта на обязательность диалога с органами власти.

Рассмотрение этапов
развития взаимоотношений муниципальных общественных палат с некоммерческими
организациями обусловлен тем обстоятельством, что на сегодняшний момент представленное
нами выше в большей степени является желаемым прогнозируемым процессом, который
тормозится реальным состоянием и положением НКО. Объективности ради скажем, что
предложенные этапы имеют свою положительную и эффективную апробацию на опыте
отдельных муниципальных образований Подмосковья, потому имеют право быть
рекомендованными для широкого применения.

Характеристика
деятельности НКО в данный период:

значительная часть традиционно сложившихся НКО ориентируются на патерналистскую политику органов власти, делегируя взамен свою лояльность к ним, или, как минимум, политический нейтралитет;
каждое муниципальное образование располагает и таким явлением в НКО, как «декларативные» НКО, не располагающие реальной численностью сторонников, строящих свою публичную работу на 3-5 активистах;
появление НКО с новым взглядом, сформированным в условиях деятельности муниципальных общественных палат и расширения пространства для развития институтов гражданского общества;
снижение в пропорции количества НКО – аффилированных структур политических партий;
рост процесса самоорганизации граждан в долгосрочные инициативные группы под реализацию гражданской инициативы или социального проекта.

Данное состояние в
деятельности НКО свидетельствует о тенденции к качественному изменению их в
сторону характеристики НКО как институтов гражданского общества. Но пока речь
может идти только о тенденции, которая ещё не переросла в устойчивый процесс.

Во многом
поступательности развития тенденции будет способствовать и скорейшее самоосмысление
муниципальными общественными палатами своего правового статуса и
предназначения. Такое осмысление востребовано и на уровне федеральных
законодателей.

Что имеем на
сегодняшний день?

1. Правовой статус
не конкретен и не имеет юридического закрепления в федеральном
законодательстве.

2. Муниципальная
общественная палата по своему правовому статусу – независимый коллегиальный
орган. Орган чего? Государства или общества?

3. Орган, а не
организация. Значит, на общественное объединение.

4. Не входит в
перечень органов власти. Значит, условно, не государство, не орган местного
самоуправления.

5. Будучи
наделённая федеральными полномочиями, муниципальная общественная палата зависит
от решения Совета депутатов муниципального района, который может своим решением
прекратить деятельность муниципальной общественной палаты в любом отдельно
взятом муниципальном образовании, отменив свое решение об утверждении
«Положения о муниципальной общественной палате».

С учётом изложенного не
представляется оправданным относить муниципальные общественные палаты к
непосредственным формам участия граждан в реализации местного самоуправления[5].
Включение их в состав муниципальных органов власти исключит их общественную
природу, нарушит принципы правовой системы России, выведет муниципальные
общественные палаты из многоуровневой системы общественных палат в Российской
Федерации.

Если мы хотим уберечь
этот институт от волюнтаризма местных властей, требуется закрепление правового
статуса муниципальной общественной палаты на федеральном уровне
законодательства, регулирующего правоотношения Общественных палат[6].

По мере реализации
пилотного проекта по развитию деятельности муниципальных общественных палат это
можно было бы сделать, постепенно вводя ряд правовых норм об их правовом
статусе.

Первоочередной такой
нормой могло бы стать внесение изменения в статью 1 Федерального закона «Об
общественной палате Российской Федерации» путём добавления части 5 статьи 1
Федерального закона следующего содержания:

«5. В Российской
Федерации создаётся и функционирует система общественных палат Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных общественных палат.

Общественные палаты
субъектов Российской Федерации создаются на основе законов субъектов Российской
Федерации.

Муниципальные
общественные палаты создаются решениями представительных органов власти
местного самоуправления.».

Кстати, при наличии
данной правовой нормы стало бы уместным, обоснованным и непротиворечивым
наличие отсылочной правовой нормы, к примеру, об общественных палатах субъектов
Российской Федерации в части 1 статьи 6 названного Федерального закона.

С внесением данного
изменения муниципальные общественные палаты нашли бы закрепление в федеральном
законодательстве своего правового термина и гарантии против необоснованного
прекращения деятельности[7].

На данный момент, как
факт, в Российской Федерации правоотношения по вопросу создания муниципальных
общественных палат не урегулированы в правовом отношении.

Как субъекты
правоотношений муниципальные общественные палаты, наделённые исключительными
федеральными полномочиями, не присутствуют в качестве субъектов правоотношений и
в Гражданском Кодексе Российской Федерации. Они также не являются субъектами
надзорной деятельности в Федеральном законе «О прокуратуре Российской
Федерации». Не говоря уже о том, что они отсутствуют и в федеральных законах,
регулирующих отношения и деятельность общественных объединений и некоммерческих
организаций.

Не являясь в
нормативном отношении и институтом гражданского общества, выполняя федеральные
полномочия по осуществлению общественного контроля, муниципальная общественная палата, таким образом, представляет
собой новое институциональное
образование, претендующее на занятие своего функционального места в системе
отношений «правовое государство – гражданское общество» в статусе института,
обеспечивающего механизм взаимодействия структур гражданского общества с
органами государственной и муниципальной власти на муниципальном уровне.

В контексте
представленного авторского видения автор согласен с мнением Т.Н.Михеевой, которая также отмечает, что «общественные
палаты муниципальных образований в идеале должны стать центральным институтом
гражданского общества на муниципальной территории»[8].

Реалии взаимодействия в
сегодняшнем дне: финансируемые проекты, грантовая
политика для НКО, материальная поддержка отдельных общественных организаций по
монопольным правилам государства.

Потребности желаемого взаимодействия:
система равного доступа к поддержке через финансируемые проекты, участие в
слушаниях по проектам законов, иных нормативных правовых актов, участие в
согласовании проектов муниципальных программ.

Таким образом, в процессе выполнения функции развития механизмов реализации общественных потребностей, муниципальная общественная палата проходит становление в качестве нового системного института представительства гражданского общества в отношениях с органами власти.

Список литературы

Власть и общество: роль муниципальных общественных палат и советов [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.oprf.ru/ru/press/news/2019/newsitem/51365 (дата обращения: 21.05.2020)
Муниципальным общественным палатам нужно «второе дыхание» [Электронный ресурс] Режим доступа: https://www.spadm.ru/obshchestvennaya-palata/munitsipalnym-obshchestvennym-palatam-nuzhno-vtoroe-dykhanie.php (дата обращения: 21.05.2020)
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета от 23.07.2014. — № 163(6435).
Консультант-эксперт Общественной палаты Щёлковского муниципального района — Олег Широков посетил заседание Комиссии Общественной палаты Московской области по открытости власти и общественному контролю [Электронный ресурс] Режим доступа: http://opshchyolkovo.ru/news/konsultant-ekspert-obshchestvennoy-palaty-shchyelkovskogo-munitsipalnogo-rayona-oleg-shirokov-poseti/ (дата обращения: 21.05.2020)
Антонова Н.А. Общественные палаты муниципальных образований и их роль в развитии местного самоуправления. // Марийский юридический вестник. — № 4(19). — 2016. — С. 37-39.
Д.Серебряков. Все иначе: в работе муниципальных общественных палат открывается новая глава [Электронный ресурс] Режим доступа: http://rapsinews.ru/human_rights_protection_news/20191007/304812864.html (дата обращения: 21.05.2020)
Олег Широков: «Муниципальные общественные палаты нуждаются в создании законодательной базы для обеспечения гарантий их деятельности» [Электронный ресурс] Режим доступа: https://patriot-rus.ru/news/glavnyie-novosti/oleg-shirokov-municipalnye-obshhestvennye-palaty-moskovskoj-oblasti-nuzhdayutsya-v-sozdanii-zakonodatelnoj-bazy-dlya-obespecheniya-garantij-ih-deyatelnosti.html (дата обращения: 21.05.2020)
Михеева Т.Н. К вопросу об Общественных палатах муниципальных образований // Актуальные проблемы экономики и права. − 2015. – № 1. – С. 88.