Московский экономический журнал 5/2021

image_pdfimage_print

DOI 10.24412/2413-046Х-2021-10309 

АНАЛИЗ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РИСКОВ В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ОБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЛЬНО-ЦЕЛЕВЫХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

ANALYSIS OF MANAGEMENT RISKS IN THE PROCESS IMPLEMENTATION OF OBJECTS OF FEDERAL-TARGETED AND STATE PROGRAMS 

Гафиатуллин Валерий Анатольевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры С-17, илиал «Стрела» г. Жуковский, ФГБОУ ВО «Московский авиационный институт (Национальный исследовательский университет)»

Gafiatullin Valery Anatolyevich, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department C-17, Strela branch, Zhukovsky, Moscow Aviation Institute (National Research University)»

Аннотация. В представленной статье проведен анализ основных управленческих рисков, возникающих в процессе реализации объектов капитального строительства, финансируемых из средств федерального бюджета. Описан процесс освоения бюджетных инвестиций в рамках реализации Федерально-целевых и Государственных программ. Предложен инструмент минимизации рисков.

Summary. The article presents an analysis of the main management risks that arise in the process of implementing capital construction projects financed from the federal budget. The process of mastering budget investments in the framework of the implementation of Federal target and State programs is described. A risk minimization tool is proposed.

Ключевые слова: Федерально-целевые программы, Государственные программы, бюджетные инвестиции, управленческие риски, пусковой комплекс, технико-экономические показатели проекта.

Keywords: Federal target programs, State programs, budget investments, management risks, start-up complex, technical and economic indicators of the project.

В условиях отсутствия существенного экономического роста бюджетные инвестиции, осуществляемые в рамках Федерально-целевых (ФЦП) и Государственных программ (ГП), являются важнейшим, а порой единственным источником стратегического развития социальной, научной и промышленной сфер экономики страны.

Повышение эффективности расходования капитальных вложений и инвестиций — одна из важнейших задач, определяющих предпосылки развития экономики страны. В этой связи возникает необходимость создания условий, направленных на снижение управленческих рисков, имеющих место в процессе реализации объектов капитального строительства, а также оптимизацию всех этапов ввода объектов.

Системное использование программно-целевых методов государственного регулирования берет начало в 30-х годах XX века в индустриально развитых странах Европы. К середине 60-х годов данный метод достаточно широко использовался для целенаправленного формирования бюджетной политики значительного числа развитых стран и рассматривался как элемент непрерывного планирования. Министерством обороны США была разработана система «Планирование-программирование-бюджетирование». Существенный опыт разработки и реализации госпрограмм (на базе наработок ученых дореволюционной России) был накоплен в СССР. Наиболее значимый пример – комплексная программа электрификации Российской Федерации (ГОЭЛРО 1920г.). В 70-80-х годах проводилась разработка Комплексной программы научно-технического прогресса, параметры которой в качестве базовых закладывались при составлении пятилетних планов развития. Значительное количество государственных программ экономического развития СССР, ввиду существовавшей системы управления народным хозяйством и ряда объективных причин, реализованы не были.

В настоящее время ФЦП и ГП являются инструментом определения и реализации приоритетных направлений финансирования при формировании федерального бюджета. При этом, ресурсные ограничения выступают главным критерием при отборе проблем для программной проработки. Это, в свою очередь, часто приводит к приоритетности обеспечения решения текущих проблем над стратегическими.

Подготовка проекта концепции целевой программы, а также проекта целевой программы, разработка которого осуществляется по решению Правительства РФ, финансируется в установленном порядке государственным заказчиком. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также привлекаемых средств внебюджетных источников.

Инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, подлежат проверке на предмет достоверности определения их сметной стоимости и эффективности использования, направляемых на капитальные вложения средств федерального бюджета в случаях и в порядке, которые установлены нормативными правовыми актами Правительства РФ. Проверка осуществляется уполномоченными организациями (ФАУ «Главгосэкспертиза») в штат которых входят высококвалифицированные эксперты, в качестве основного инструмента использующие метод экспертных оценок.

Одним из важнейших критериев указанной оценки является отношение сметной стоимости инвестиционного проекта к значениям количественных показателей (показателя) результатов реализации инвестиционного проекта, что в значительной степени отражает экономическую эффективность проекта в сравнении с другими проектами. Проверка по данному критерию осуществляется путем сравнения стоимости инвестиционного проекта с соответствующей сметной нормой, определяющей потребность в финансовых ресурсах, необходимых для создания единицы мощности строительной продукции (укрупненный норматив цены строительства), включенной в установленном порядке в федеральный реестр сметных нормативов, а в случае ее отсутствия – путем сравнения с аналогичными проектами.

Объемы и сроки финансирования объектов капитального строительства в рамках ГП и ФЦП определяются на основании утвержденного установленным порядком Титульного списка переходящего объекта капитального строительства на соответствующий календарный год и на период до ввода объекта, планируемого к финансированию полностью или частично за счет средств федерального бюджета (ФАИП).

Плановые сроки реализации объектов капитального строительства, финансируемых из средств федерального бюджета, как правило, находятся в прямой зависимости от объемов ежегодно-выделяемых бюджетных инвестиций, определяемых государственным заказчиком (министерствами и ведомствами). Таким образом, продолжительность реализации проектов ФЦП и ГП от начала реализации проекта (разработка ПСД и получение положительного заключения государственной экспертизы) до ввода объекта в эксплуатацию, может достигать 10-15 лет. В указанный временной промежуток возникает значительное количество управленческих рисков, оказывающих существенное влияние, как на фактические сроки ввода объекта, так и на достижение проектных показателей эффективности.

Под управленческими рисками при реализации проектов, предлагается понимать наличие факторов, имеющих существенное влияние на возникновение проблемных ситуаций, оказывающих воздействие на степень достижения цели в рамках поставленной задачи.

Организация ввода объектов капитального строительства является комплексной управленческой задачей высокой степени сложности.

В качестве примера рассмотрим процесс освоения бюджетных инвестиций, выделяемых акционерному обществу в обмен на акции предприятия, являющемуся дочерней зависимой организацией (ДЗО) публичного акционерного общества «Объединенная авиастроительная корпорация» (ПАО «ОАК»). Укрупненная процедура приведена в таблице №1.

В процессе освоения бюджетных инвестиций возникает ряд критически значимых управленческих рисков.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 590 от 12.08.2008 разработка ПСД на объект капитального строительства должна выполняться за счет собственных средств предприятия. В связи с этим руководство предприятия стремится минимизировать затраты на осуществление проектно-изыскательских работ (ПИР), в следствие чего возникает риск выбора в качестве исполнителя-проектанта организации с недостаточным опытом проведения ПИР. Проведение конкурса или аукциона в электронной форме, в соответствии с № 223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в полной мере не обеспечивает возможности выбора в качестве исполнителя, организации, имеющей необходимый и достаточный уровень профессиональной компетенции. Это, в свою очередь, может привести к снижению качества разрабатываемой ПСД, что влечет за собой временные потери при прохождении государственной экспертизы проекта, а в последствии, негативно отражается на достижении плановых технико-экономических показателей (ТЭП) и реализации проекта в полном объеме.

Существенные риски возникают вследствие длительного временного промежутка от начала ПИР до ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию (10-15 лет). Оборудование, являющееся высокотехнологичным в период разработки ПСД, на момент фактического выделения бюджетных средств для его закупки, может морально устареть, а производственная технология, в целях которой должно приобретаться оборудование, может быть на этот момент уже не актуальной. Кроме того, цели и задачи проекта за период его реализации, по объективным причинам, могут существенно скорректироваться.

В случае закупки высокотехнологично оборудования импортного производства для решения задач по опережающему развитию производственной базы, в связи с введением санкций против Российской Федерации и волатильностью рубля по отношению к курсам иностранных валют, существует опасность срыва поставок оборудования, что является предпосылкой к несвоевременному вводу объекта и не достижению плановых ТЭП. Особенно актуальна данная проблема для объектов ФЦП и ГП в высокотехнологичных отраслях и комплексах (инновационное развитие и модернизация экономики, обеспечение национальной безопасности).   

Временной промежуток реализации объектов характеризуется значительным влиянием инфляционной составляющей и изменением ценовых характеристик по ряду позиций, напрямую определяющих стоимость ввода объекта в ценах текущих лет. Динамика изменения ценовых характеристик ряда определяющих позиций приведена в таблице №2.

Индексы цен и дефляторы, применяемые к сметной стоимости работ и оборудования в текущих ценах по отношению к базисным ценам 2000-2001 годов, не в полной мере учитывают реальные изменения стоимости материалов, оборудования и СМР.

В соответствии с письмом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 16.03.2020 №9333-ИФ/09 при реализации объектов ФЦП и ГП, начальная максимальная цена контракта (НМЦК), на проведение закупочных процедур определяется с использованием ПСД, разработанной на основании применяемой на дату формирования НМЦК сметно-нормативной базы. Для перерасчёта стоимости работ в уровень цен на дату определения НМЦК, используются индексы изменения сметной стоимости строительства, действующие на дату определения НМЦК.

В случае, если ПСД разработана на основании сметно-нормативной базы не применяемой на дату формирования НМЦК, то пересчет сметной стоимости работ в уровень цен на дату определения НМЦК осуществляется с использованием официальной статистической информации об индексах цен на продукцию (затраты, услуги) инвестиционного назначения по видам экономической деятельности (строительство), публикуемой Федеральной службой государственной статистики для соответствующего периода.

При этом существует значительный промежуток времени, от момента фактического выделения бюджетных средств по годам, до их расходования на проведении СМР и закупку оборудования. За этот период происходит изменение реальной стоимости работ и оборудования по отношению к дате выделения бюджетных инвестиций. Это, в свою очередь, нарастающим итогом ведет к возникновению существенной разницы между утвержденной достоверной сметной стоимостью объекта по заключению государственной экспертизы, и стоимостью работ и оборудования с применением коэффициентов-дефляторов на дату фактически произведенных затрат и дату ввода объекта. При этом, разница должна быть компенсирована из собственных средств предприятия – получателя бюджетных инвестиций. Как правило, данное несоответствие проявляется на стадии ввода объекта в эксплуатацию, а затраты по данной статье в инвестиционном бюджете предприятий не предусматриваются.

При реализации объектов ФЦП и ГП, государственным заказчиком-координатором могут вноситься корректировки по срокам и объемам финансирования объектов, связанные с изменением приоритетов и ресурсными ограничениями. Санация (секвестр) бюджетного финансирования объекта, как правило, ведет к изменению ТЭП объекта капитального строительства.

Таким образом, по существующим нормам и правилам для ввода объекта в эксплуатацию будет необходимо проведение повторной проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, что в свою очередь влечет необходимость корректировки ПСД (перепроектирование), как следствие возникают значительные дополнительные затраты собственных средств предприятий, реализующих объекты.

В качестве инструмента снижения и минимизации вышеописанных рисков может быть рассмотрен ввод объекта капитального строительства в объёме фактически предоставленных бюджетных инвестиций объекта, а в случае отсутствия изменений ТЭП — пусковыми комплексами без повторного прохождения государственной экспертизы.

Под пусковым комплексом предлагается понимать определенную проектной документацией часть объекта, предназначенную для обслуживания части объекта основного назначения, которая может самостоятельно эксплуатироваться и обеспечивать в числе прочего выпуск продукции, производство работ, оказание услуг.

В действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (ред. от 30.04.2021) понятие «пусковой комплекс» отсутствует.

В соответствии с Постановлением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 №87, выделение пусковых комплексов в составе проектной и рабочей документации для строительства не предусмотрено.

В этой связи возникает вопрос о необходимости внесения, установленным порядком, изменений в Градостроительный кодекс РФ, с четким определением понятия «Пусковой комплекс» и возможностей ввода объектов (частей объектов) капитального строительства по фактически выделенным бюджетным инвестициям.

Список литературы

  1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004
    №190-ФЗ (ред. от 30.04.2021)
  2. Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»
  3. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 (ред. от 11.02.2021, с изм. от 24.05.2021) «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (вместе с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»
  4. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»
  5. Положение о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории Российской Федерации
    МДС 12-9.2001
  6. Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 N 590 (ред. от 17.08.2019, с изм. от 02.04.2020) «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения»
  7. Письмо Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 16.03.2020 N 9333-ИФ/09