Московский экономический журнал 5/2020

DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10355

Особенности
организации образовательной деятельности по направлению подготовки «Землеустройство
и кадастры» в аграрных вузах в условиях «регуляторной гильотины»

Features of the
organization of educational activities in the direction of preparation»
land management and
cadastres«in agricultural universities in the
conditions of «regulatory guillotine»

Широкорад И.И., Фадеева О.М., Олексенко О.М., Пафнутова Е.Г.,
Государственный университет по землеустройству, Россия

Shirokorad I.I., Pafnutova E.G.,
Fadeeva O.M., Oleksenko O.M., of the State University of
Land Use Planning, Russia

Аннотация. В настоящей
статье рассмотрены вопросы развития высшего землеустроительного образования в
России в условиях «регуляторной гильотины». Площадь земельного фонда России
составляет 1 712 519,1 тыс. га, в связи с чем крайне важна роль подготовки
кадров землеустроителей, задачей которых прежде всего является организация
рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.
Землеустроительное образование, как и все высшее образования России, сегодня
развивается в условиях масштабной административно — правовой реформы,
получившей название «регуляторной гильотины». Механизм «регуляторной гильотины»
включает в себя в том числе введение в действие новых норм, содержащих
актуализированные требования с учетом риск-ориентированного подхода и
современного уровня технологического развития в различных сферах общественных
отношений.

Summary. This article discusses the development of
higher land management education in Russia in the context of the “regulatory
guillotine”. The area of ​​the land fund of Russia is 1,712,519.1 thousand
hectares, which is why the role of training land management personnel is
extremely important, the task of which is primarily to organize the rational
use of agricultural land. Land management education, like all higher education
in Russia, is developing today in the context of a large-scale administrative
and legal reform, called the “regulatory guillotine”. The mechanism of the
“regulatory guillotine” includes, among other things, the introduction of new
norms containing updated requirements, taking into account the risk-based
approach and the current level of technological development in various areas of
public relations.

Ключевые слова: регуляторная гильотина, землеустройство и кадастры, землеустроительное
образование, профессиональные стандарты, государственный земельный надзор, аграрные
вузы.

Keywords: regulatory guillotine, land use planning and
cadastres, land use planning education, professional standards, state land
supervision, agricultural universities.

В соответствии с данными Федеральной службы
государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) на 1 января
2019 года площадь земельного фонда России составляет 1 712 519,1 тыс. га, в том
числе земли сельскохозяйственного назначения – 382 509,8 тыс. га, лесного фонда
— 1125786,2 тыс. га, а на совокупную долю земель
сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и земель под сельскими
поселениями приходится порядка 89% земельного фонда страны [1]. То есть, как мы видим, Россия
является страной с самой большой в мире площадью сельских территорий.

Это обстоятельство определяет большое
значение подготовки кадров землеустроителей, задачей которых прежде всего
является организация рационального использования земель сельскохозяйственного
назначения.

Россия имеет многовековой опыт
подготовки кадров землеустроителей. Первая профессиональная землемерная Школа
была открыта в Москве в 1779 году для подготовки специалистов по Генеральному
межеванию земель страны. С того времени на протяжении более чем 240-летней
истории развития землеустроительного образования российская школа успешно
обеспечивала кадрами реализацию всех крупных земельных реформ и земельной
политики государства.

            Система подготовки
специалистов в области землеустройства в России сегодня включает базовое
профессиональное образование в средних профессиональных и высших учебных
заведениях и обучение в аспирантуре и докторантуре специалистов с высшим
образованием, а также повышение квалификации специалистов или их
профессиональная переподготовка.

В настоящее время подготовку землеустроителей осуществляют 107 высших учебных заведений России, из них 40 аграрных вузов. Ежегодный выпуск специалистов составляет 6 216 чел., из них 5 799 бакалавров, 1 387 магистров (Табл. 1). [2].

Как видно из таблицы 1, общая
численность обучающихся по программам бакалавриата и магистратуры в вузах
Российской Федерации, входящих в состав Учебно-методического совета по
образованию в области землеустройства и кадастров, на сентябрь 2019 года
составила 25 400 человек. За последние три года наблюдается некоторое сокращение в
выпуске специалистов землеустроительного профиля.

В системе высшего землеустроительного
образования трудится 1 417 преподавателей, из них имеющих ученые степени
кандидата или доктора наук – 1058, т. е. остепененность
профессорско-преподавательского состава составляет 74,7 %, что является одним
из самых высоких среди показателей среди других направлений в подготовке
инженерных кадров.

Если анализировать вышеприведенные
цифры в разрезе регионов страны, то следует отметить, что большая часть
образовательных организаций по подготовке кадров рассматриваемого профиля
приходится на Центральный (24 вуза) и Приволжский (21 вуз) федеральные округа, где
наблюдается высокая плотность населения и большая часть областей имеют
сельскохозяйственную направленность.

Координацию образовательной
деятельности по подготовке кадров землеустроителей в масштабах всей страны
осуществляет Учебно-методический совет вузов Российской Федерации по
образованию в области землеустройства и кадастров при Государственном
университете по землеустройству, который, в свою очередь, входит в Федеральное
учебно-методическое объединение в системе высшего образования по укрупненным группам
специальностей и направлений подготовки 21.00.00 Прикладная геология, горное
дело, нефтегазовое дело и геодезия.

В настоящее время в условиях роста экономики Российской
Федерации, развития земельно-имущественного комплекса страны и оборота земель,
потребность в специалистах в области землеустройства и кадастров существенно
возрастает. Опыт экономически развитых стран Европейского Союза, Северной
Америки, Австралии показывает, что для эффективного сопровождения
земельно-хозяйственных мероприятий, оборота земельных участков и иных объектов
недвижимости, развития земельно-имущественного комплекса требуется не менее 5
специалистов по землеустройству и кадастрам на 10 тыс. населения. В 2006 году в
России этот показатель составил 1,7, в 2010 году -2,1. [3]. По данным
Министерства науки и высшего образования Российской Федерации специалисты в
области землеустройства до сих пор являются остродефицитными.

Землеустроительное образование, как и все высшее образования России,
сегодня развивается в условиях реформирования содержания и целеполагания
обучения, а также принципов государственного регулирования системы
профессионального образования.

Принятый Федеральный закон от 13.12.2012 № 236-ФЗ
(ред. от 02.05.2015) «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской
Федерации и статью 1 Федерального закона «О техническом регулировании» внес
поправки в Трудовой кодекс Российской Федерации, в котором появилась новое
понятие — профессиональный стандарт.[4] В соответствии со статьей 195.1
Трудового кодекса Российской Федерации, «профессиональный стандарт –
характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления
определенного вида профессиональной деятельности». [5]

Далее последовало внедрение новых федеральных образовательных
стандартов среднего профессионального и высшего образования, которые имеют
строгую привязку к профессиональным стандартам, так называемых
актуализированных образовательных стандартов.

С 2017 года Министерство образования и науки
Российской Федерации приступило к утверждению актуализированных образовательных
стандартов ФГОС ВО 3++, главной особенностью которых является приведение
профессиональных компетенций, осваиваемых обучающимися, в соответствие с трудовыми
функциями и трудовыми навыками, зафиксированными профессиональными стандартами.

Переход на актуализированные образовательные стандарты предоставляет работодателям возможность непосредственно участвовать в разработке и реализации образовательных программ. В то же время профессиональные стандарты необходимы и для сферы образования в качестве основы для формирования образовательных программ всех уровней профессионального образования (Таблица 2). 

Для подготовки кадров землеустроителей
образовательные организации ориентируется прежде всего на профессиональный
стандарт «Землеустроитель». При определении траектории подготовки
землеустроителей образовательные организации формируют профессиональные
компетенции для студентов в соответствии видами профессиональной деятельности,
зафиксированными в профессиональном стандарте. Для землеустроителей (6-й
уровень квалификации, что соответствует степени бакалавра) профессиональный
стандарт предусматривает способность выполнения специалистом такой обобщенной
трудовой функции, как: «Разработка землеустроительной
документации», и следующих трудовых функций: «Выполнение обследований и
изысканий при проведении землеустройства», «Проведение оценки качества земель в
целях получения информации о пригодности ее использования в сельском
хозяйстве», «Проведение инвентаризации земель».[6]

Так как профессиональный стандарт – это требования
работодателя к работнику данной профессии, то работодатели через механизм
профессиональных стандартов сообщают свои требования к компетенциям необходимых
им работников. Образовательные организации через свои механизмы (основные
профессиональные образовательные программы (далее – ОПОП, учебные планы,
рабочие программы учебных дисциплин и практик) формируют у студентов компетенции,
которые соответствуют требованиям работодателя. При этом вуз определяет, чему и
в какой последовательности учить студента, чтобы выпускник обладал компетенциями,
заявленными работодателем и, соответственно, был востребован на рынке труда.

Существенные
изменения в последнее время коснулись и государственного регулирования
образовательной деятельности в рамках проведения масштабной административно —
правовой реформы, получившей название «регуляторной гильотины».

По сути, это комплекс мер, направленных, с одной стороны,
на построение новой системы обязательных требования к ведению различных видов
деятельности, с другой стороны, установление новых, адекватных современному
обществу, правил и требований в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Сегодня
в России, по данным правительства, действует более двух миллионов обязательных
требований, часть из которых были приняты еще при СССР и носят в современных
условиях сдерживающий для развития технологического прогресса характер.

Реформа
эта касается абсолютно всех сфер деятельности, в ее реализации принимают
участие 21 орган государственной власти, осуществляющие нормативно-правовое
регулирование, 33 органа власти, реализующих контрольно-надзорные функции. Для
«чистки» законодательства от устаревших норм и избыточного регулирования
хозяйственной и иных видов деятельности создано более 40 отраслевых рабочих
групп.

Результатом
их деятельности должно стать отмена с 1 января 2021
г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение
которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля
(надзора), и введение в действие новых норм, содержащих
актуализированные требования, разработанных с учетом риск-ориентированного
подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих
сферах.

Работа по реализации «регуляторной гильотины» проводится в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации Планом мероприятий («дорожной картой»). Уже сейчас Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 2020 года № 7 с 1 февраля 2020 года признаются утратившими силу принятые в период с 1917 года по 2002 год 1259 актов РСФСР и Российской Федерации и их отдельные положения, содержащие устаревшее регулирование или имеющие статус «действующие», но не применяющиеся на практике. Еще 20 419 нормативных правовых актов советского периода предлагаются к отмене, из них 3621 нормативный акт был отменен постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. № 80 «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов СССР и их отдельных положений» [7].

Сферу землеустроительного образования регулируют, с одной
стороны, нормативные акты высшей школы, с другой стороны – законодательство в
области земельно-имущественных отношений как предмет, знание которого
обязательно для выпускника землеустроительных образовательных программ.

В этой связи дальнейшее развитие землеустроительного
образования в стране, его организационно-методическая и содержательная составляющие
будут зависеть от конструкции нормативно-правового регулирования и
контрольно-надзорных полномочий, выработанных Министерством науки и высшего
образования Российской Федерации, Федеральной службой по надзору с сфере
образования и науки, с одной стороны, Министерством экономического развития
Российской Федерации и Федеральной службой государственной регистрации,
кадастра и картографии, с другой.

Среди двадцати одной рабочей группы, созданных для
«расчистки» правового поля различных видов деятельности от устаревших норм, при
формировании смысловой составляющей подготовки землеустроителей и организации
образовательного процесса нас интересует прежде всего деятельность рабочей
группы «Земля и недвижимость», в задачу которой входит согласование новой структуры
нормативного регулирования государственного земельного надзора,
государственного надзора за проведением государственной кадастровой оценки,
проведение государственной экспертизы землеустроительной документации и др.
Государственные органы, регулирующие отношения в этих сферах, являются
основными работодателями выпускников землеустроительного профиля. Это –
Министерство экономического развития Российской Федерации, Росреестр,
Минсельхоз России, Минприроды России, Россельхознадзор.

В задачу организаторов подготовки специалистов в области землеустройства,
отвечающих требованиям рынка труда, входит оперативное реагирование на
изменения в правовом регулировании землеустроительной
деятельности, связанные с результатами «регуляторной гильотины», и включением
этих результатов в учебный процесс. Например, реформа контрольной и надзорной
деятельности в области государственного земельного надзора предусматривает повышение
уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на
субъекты предпринимательской деятельности. Для достижения указанной цели
определены такие самостоятельные направления деятельности, как: риск-ориентированный
подход; оценка эффективности и результативности
контрольно-надзорных органов; комплексная профилактика нарушений; внедрение
проверочных листов (чек-листов); систематизация, сокращение и актуализация
обязательных требований (регуляторная гильотина); автоматизация контрольно-надзорной
деятельности.

В соответствии с этим
кардинально меняется содержание такой учебной дисциплины, как «Государственный
земельный надзор» с точки зрения определения целей этой государственной
контрольно-надзорной функции. Для иллюстрации исполнения таких новых ключевых
показателей государственного земельного надзора, как снижение рисков, повышение
качество администрирования и индикатор административной нагрузки, анализируются
актуальные результаты исполнения этой функции в субъектах Российской Федерации
и на федеральном уровне в целом Характерен в этом отношении отчет Управления
Росреестра по Свердловской области за 2019 год, согласно которому «с момента
пересмотра подхода к осуществлению надзорных полномочий и изменения концепции
госконтроля с карательной функции на предупредительную и сервисную произошло
двукратное сокращение проводимых инспекторами Управления проверок соблюдения
земельного законодательства с практически неизменным количеством выявляемых
нарушений. Иными словами, государственный земельный надзор стал более
избирательным и проводится исключительно в отношении субъектов, в деятельности
которых имеются нарушения земельного законодательства, за совершение которых
предусмотрена административная и иная ответственность» [8].

В основу мероприятий по реализации «дорожной карты» в
области «регуляторной гильотины» положены четко обозначенные принципы, среди
которых следует выделить такие, как: принцип наименьшего регуляторного
воздействия, принцип одного контролирующего органа, принцип риск-ориентированности,
принцип открытости, принцип выполнимости, принцип соразмерности и некоторые
другие [9].

Механизм «регуляторной гильотины» включает в себя в том
числе введение в действие не позднее 1 января 2021 года новых норм, содержащих
актуализированные требования с учетом риск-ориентированного подхода и
современного уровня технологического развития в различных сферах общественных
отношений.

Особенности организации образовательной деятельности по направлению
подготовки «землеустройство» в аграрных вузах в условиях «регуляторной
гильотины» напрямую зависят от решений в области правового
регулирования высшей школы в целом и землеустроительного образования в
частности, от быстро меняющихся требований рынка труда и способности самого
землеустроительного образования адекватно реагировать на запросы работодателя. Образовательным
организациям аграрного профиля предлагается активизировать участие в
региональной политике и экономике. При этом будут совершенствоваться процедуры
и перечень целевых показателей определения эффективности деятельности
образовательных организаций землеустроительного профиля, способности их к
поступательному развитию.

Важным инструментом повышения качества подготовки
выпускников аграрных вузов землеустроительного профиля станет развитие процедур
внешней оценки со стороны работодателей и (или) их
объединений, в том числе путем проведения профессиональных экзаменов с
участием представителей профессиональных союзов.

И, наконец, еще один вектор развития
землеустроительного образования — расширение
автономии образовательных организаций высшего образования и сокращение избыточного государственного регулирования образовательной
деятельности [10].

1.  Трудовой кодекс Российской Федерации. URL https://www. ivo.garant.ru.
2. Профессиональный стандарт
   «Землеустроитель». Зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 24 мая
   2018 года, рег. номер 51173. URL https://www.classinform.ru.
3. Постановлением
   Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. № 80 «О признании
   не действующими на территории Российской Федерации актов СССР и их отдельных положений. URL: https://publication.pravo.gov.ru/
4. Реформа контрольно-надзорной
   деятельности: новый госземнадзор на практике. URL://https: www. rosreestr.ru.
5. Перечень поручений по итогам совместного расширенного
   заседания Президиума Государственного Совета и Совета по науке и образованию. URL: https://www.kremlin.ru
6. METHODOLOGY FOR THE ESTIMATION OF LAND SUITABILITY FOR
   ATRIPLEX L. [AMARANTHACEAE JUSS. (S.L.)] CULTIVATION IN ARID AND SEMI-ARID
   REGIONS. Román-Figueroa C., Herrera S., Cortez D., Uribe J.M., Paneque M. Arid
   Land Research and Management. 2019. Т. 33. № 4. С. 412-426.

Использованная литература

[1] Волков С.Н. О состоянии и
перспективах развития образования в области землеустройства и кадастров. URL: https://www.гузмосква.рф.

[2]
Volkov S.N., Shapovalov D.A.,
Klyushin P.V., Shirokova V.A., Khutorova A.O Solutions of problems in defining indicators of
agricultural land within the framework of activities for the implementation of
the concept of development monitoring in the Russian Federation. International Multidisciplinary Scientific
GeoConference SGEM (см. в книгах).
2017. Т. 17. № 5.2. С. 819-828.

[3] Государственный
университет по землеустройству. История и современность. 1779-2009 /С.Н.
Волков, И.И. Широкорад. – М.: ГУЗ, 2009.

[4] История землеустройства в
России: опыт тысячелетия/С.Н. Волков, И.И. Широкорад. – М.: ГУЗ, 2011 – 650 с.

[5] METHODOLOGY FOR THE
ESTIMATION OF LAND SUITABILITY FOR ATRIPLEX L. [AMARANTHACEAE JUSS. (S.L.)]
CULTIVATION IN ARID AND SEMI-ARID REGIONS. Román-Figueroa C., Herrera S.,
Cortez D., Uribe J.M., Paneque M. Arid Land Research and Management. 2019. Т. 33. № 4. С. 412-426.

[6] Методика исполнения плана
меропритий («дорожной карты») по реализации «регуляторной гильотины» URL: https://www. knd.gov.ru.

[7] План мероприятий
(«дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» от 29 мая
2019 года. URL: https://www. knd.gov.ru

 [8] Подготовка
кадров по направлению «Землеустройство и кадастры» в системе высшего образования
Российской Федерации. Сводные данные на 01.09.2019. /Сост. Е.М. Чепурин, А.П.
Спиридонова, Е.А. Счастливецкая. М., 2020

[9] Реформа контрольно-надзорной деятельности: новый
госземнадзор на практике. URL://https: www. rosreestr.ru.

[10] Сведения о наличии и
распределении земель в Российской Федерации на 01.01.2019 (в целом по
Российской Федерации) URL: https://rosreestr.ru/site/activity/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii//

Ссылки на литературу

1. Сведения о наличии и
   распределении земель в Российской Федерации на 01.01.2019 (в целом по
   Российской Федерации) URL: https://rosreestr.ru/site/activity/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/
2. Подготовка кадров по направлению «Землеустройство и
   кадастры» в системе высшего образования Российской Федерации. Сводные данные на
   01.09.2019. /Сост. Е.М. Чепурин, А.П. Спиридонова, Е.А. Счастливецкая. М., 2020. С. 4.
3. Волков С.Н. О состоянии и перспективах развития
   образования в области землеустройства и кадастров. URL: https://www.гузмосква.рф
4. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. N 236-ФЗ «О
   внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального
   закона «О техническом регулировании». URL https://www. ivo.garant.ru.