Московский экономический журнал 4/2021

DOI 10.24412/2413-046Х-2021-10209

Управление по результатам в системе государственного управления в России: основные подходы и проблемы

Results-based management in the system of public administration in Russia: main approaches and problems

Пятов Александр Андреевич, аспирант кафедры государственного и муниципального управления, Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина – филиал РАНХиГС, г. Саратов (почта. Pyatovski888@yandex.ru)

Pyatov Alexander Andreevich, Postgraduate student of the Department of State and Municipal Administration, Povolzhsky institute of management named after P.A Stolypin – branch of the RANEPA, Saratov (mail. Pyatovski888@yandex.ru)

Аннотация. В статье рассматривается управление по результатам, как один из современных инструментов повышения качества государственного управления.

В статье произведен краткий анализ развития стратегических документов, на основе которых происходило внедрение принципов управления по результатам в деятельность системы государственной службы.

По результатам анализа выделены основные подходы, сложившиеся в ходе реализации административных реформ. А также даны рекомендации для формирования нового цифрового подхода к внедрению и развитию принципов управления, ориентированного на результат.

В статье были выделены основные барьеры, препятствующие цифровизации принципов управления по результатам на данный момент, такие как необходимость ручного ввода данных и низкий уровень интеграции информационных систем.

Summary. The article is researched performance management as one of the modern tools for improving the quality of public administration.

The article gives a brief analysis of the development of strategic papers, on the basis of which the principles of performance management were introduced into the activities of the civil service system.

Based on the results of the analysis, the main approaches that have developed during the implementation of administrative reforms are identified. Also, author give recommendations for the formation of a new digital approach to the implementation and development of results-based management principles.

The article defined the main barriers to development the digitalization of results-based management principles at the moment, such as the necessary for manual data entry and the low level of integration of information systems.

Ключевые слова: управление по результатам, повышение качества государственного управления, система государственной службы, цифровизации принципов управления по результатам.

Key words: performance management, improving the quality of public administration, the system of civil service, the digitalization of results-based management principles.

В последние годы одним из ключевых вопросов государственного управления остается необходимость повышения качества государственного управления. В своей программной статье Д. А. Медведев отмечает, что качество госуправления – это вопрос первостепенной важности, имеющий самый важный приоритет среди всех направлений институциональной модернизации [1, – C. 12]. Необходимость повышения качества государственного управления отмечают также современные исследователи, например, А. Е. Городецкий [2, – C. 136], И. И. Смотрицкая [3, – C. 7], С. А. Братченко [4, – C. 57]. В частности, С.А. Братченко отмечает, что повышение качества государственного управления позволит стимулировать экономическое развитие страны, а также повысить ее конкурентоспособность на фоне других стран. Обеспечение качественного государственного управления может стать экономическим драйвером для перехода российской экономики на инновационный путь развития и произвести трансформацию всей экономической сферы [4, – C. 57].

В качестве одного из путей повышения качества государственного управления выделяют использование управления по результатам. Данная концепция является частью идеологии Нового Государственного Менеджмента (называемая также идеологией Нового Государственного Управления), зародившегося в 1980-хх годах. Идеология Нового Государственного Управления появилась в связи с экономической ситуацией тех лет, которая требовала реформации механизмов госуправления. Модель Нового Государственного Менеджмента позволила сократить расходы в условиях экономической нестабильности с одной стороны, а с другой повысить качество государственного управления [5, – C. 10].

В ходе реализации Нового Государственного Менеджмента государственные учреждения получили больше свободы и автономии, был осуществлен [5, – C. 10]. Таким образом, реализация нового подхода к государственному управлению перенесла акцент с процесса выполнения государственных функций на конечный результат, логичным следствием чего стало появление концепции управления, ориентированного на результат. Под управлением по результатам понимается система государственного управления, направленная на достижение конечных общественно-значимых целей и результатов, позволяющая наиболее эффективным образом, в установленные сроки и с наименьшими затратами достигать заданных показателей результативности.

Внедрение концепции управления по результатам в деятельность государственных служащих впервые было заявлено в 2003 году в ходе реформы государственной службы [6]. Дальнейшее развитие принципов управления по результатам осуществлялось в 2004 году – в рамках модернизации бюджетирования [7], а также в административной реформе 2005 года [8].

В концепции административной реформы 2006-2010 гг. управление по результатам было выделено в отдельное направление, включающее в себя мероприятия, направленные на повышение качества и эффективности деятельности государственных органов. Для достижения поставленных целей, были заявлены следующие задачи:

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
• реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление») [8].

Кроме того, согласно концепции административной реформы 2006-2010, внедрение системы управления по результатам должно было согласовываться с мероприятиями, которые были заявлены на предыдущих этапах реформирования. В концепции отмечается, необходимость координации с мероприятиями реформы бюджетного процесса 2004-2006 гг. [7] и федеральной целевой программой «Электронная Россия 2002-2010)» [9]. В частности, мероприятия административной реформы 2006-2010 гг. должны были согласовываться с мероприятиями по формированию «системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, включающей показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов» и по созданию «единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти в целях достижения ключевых показателей социально-экономического развития», а также мероприятиями по реформированию государственной службы («формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками») [9].

Одним из ключевых итогов реализации концепции стало создание сети многофункциональных центров для предоставления госуслуг, которые действовали на территории субъектов Российской Федерации и в органах исполнительной власти регионов.

В ходе выполнения концепции административной реформы 2006-2010 гг. происходила отработка процедур управления по результатам. Как отмечалось Правительством, в ходе реализации мероприятий реформы были выявлены барьеры, которые мешают дальнейшему внедрение механизмов управления по результатам. К основным барьерам можно отнести:

• отсутствие у некоторых приоритетных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти методик расчета показателей результативности;
• нехватка системы сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения,
• у государственных служащих отсутствие необходимых знаний и навыков работы в рамках управления по результатам, а также мотивации к ее проведению [10].

Дальнейшее развитие принципов управления, ориентированного на результат, проводилось согласно «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы» [10]. Однако, управление как результат, было включено в задачу «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» и являлось составной частью мероприятий по повышению «эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих» [10].

Таким образом, согласно стратегическим документам, внедрение управления по результатам в систему государственной службы было достигнуто. О чем свидетельствует отсутствие данной задачи, как самостоятельного направления в рамках повышения эффективности и качества государственной службы. В дальнейших программных документах задача внедрения управления по результатам для повышения эффективности деятельности органов государственной власти также не упоминается

Анализ проводимых реформ государственного управления в контексте повышения эффективности позволяет выделить трансформацию подходов управления по результатам. На первых этапах внедрения принципов управления, ориентированного на результат, главенствовал формальный подход, характеризующийся первыми попытками внедрения механизмов и инструментов управления по результатам. Внедрение управления по результатам на следующем этапе потребовало использование отраслевого подхода. Второй этап характеризовался выделением отдельных направлений управления по результатам: планирование, программирование деятельности органов исполнительной власти; стимулирование и оплата труда на государственной службе, в том числе с учетом требований регламентов и стандартов услуг; бюджетирование, ориентированное на результат. На данный момент необходима выработка нового подхода к внедрению и развитию принципов управления по результатам. Например, можно говорить о формировании цифрового подхода, рассматривающего инструменты по результатам в симбиозе с цифровыми инструментами управлениями.

На данный момент цифровизация – это общемировой тренд, характерный и для Российской Федерации. О необходимости использования современных цифровых технологий для достижения целей социально-экономического развития России также заявляется в Указе Президента О национальных целях и стратегических задачах развития до 2024 года [11].

По мнению Е.И. Добролюбовой, цифровизация может служить основой для последующего внедрения и развития принципов управления, ориентированного на результат в нашей стране. Эту основу будет составлять использование больших данных о достигаемых результатах в оперативном режиме, сбор данных и автоматическая корректировка действий с помощью интернета вещей, а также использование искусственного интеллекта, позволяющего обрабатывать тысячи параметров для принятия оперативных решений [12, – C. 6]. Однако, существующие проблемы использования информационных технологий в рамках внедрения управления по результатам мешают полноценно использовать этот потенциал.

Разработка отдельных информационно-аналитических систем, созданных для реализации конкретных инструментов управления по результатам, не согласованы между собой. Отсутствие интеграции приводит к росту издержек и снижению качества работы цифровых инструментов. На данный момент каждая из информационно-аналитических систем способна только на сбор данных, использование которых ограничено [13, – C. 53].

В деятельности информационно-аналитических систем преимущественно используется ручной ввод данных, что говорит о недостаточном использовании современных, цифровых технологий получения данных, которые предусматривают сбор без непосредственного участия пользователей. Также, по причине низкой периодичности ручного ввода данных информационно-аналитические системы носят реактивный характер, позволяющие лишь обобщать данные, но непозволяющие производить оперативное управление [13, – C. 53].

Слабая интеграция и необходимость ручного ввода данных приводит и еще к одному барьеру для цифровизации управления по результатам – это необходимость повторного ввода данных в различные системы, если такие данные используются в нескольких системах одновременно [13, – C. 53].

Отмечается также, что несовершенство функционала информационно-аналитических систем порождает необходимость в создании отдельных, ведомственных систем. По этой причине возрастают издержки на разработку таких систем, с одной стороны, а также усугубляется проблема необходимости повторного ввода данных [13, – C. 53-54].

Таким образом, на данный момент управление по результатам требует дальнейшего развития. Проведенные мероприятия в рамках административной реформы способствовали внедрению принципов, инструментов и механизмов управления, ориентированного на результат. Однако, качество использования системы управления по результатам остается пока на низком уровне, что отмечается и другими экспертами. В частности, отмечается, что внедрение управления по результатам, призванное повысить эффективность государственного управления, привело к возникновению условия некачественного менеджмента таким, как: нацеленность на сиюминутный результат; управление только на основе легкодоступных числовых (в основном финансовых) показателей; аттестация и ранжирование персонала [14, – C. 14]. Возможным драйвером развития может стать цифровой подход к управлению по результатам, однако в этой сфере также пока существуют барьеры, препятствующие повышению качества государственного управления.

Список литературы

1. Медведев Д.А. Россия-2024: стратегия социально-экономического развития // Вопросы экономики. 2018. – № 10. – 5-28 с.
2. Городецкий А.Е. Институты государственного управления в условиях новых вызовов социально-экономического развития: Монография. М.: Институт экономики РАН, – 2018. – 238 c.
3. Смотрицкая И.И. Новая государственная стратегия требует нового качества государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. – 2017. – №5. – С. 7-22.
4. Братченко С.А. К вопросу о понятии качества государственного управления // Вестн. Института экономики РАН. – 2019. – № 1. – С. 57-72.
5. Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество. Аналитический доклад ЦСР. М.: РАНХиГС, – 2018. – С. 10.
6. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» [Электронный ресурс]. – URL:http://www.garant.ru/hotlaw/federal/90481/ (дата обращения 01.06.2020).
7. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [Электронный ресурс]. – URL: https://base.garant.ru/187057/ (дата обращения 01.06.2020).
8. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006 — 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006 — 2010 годах» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. – URL: https://base.garant.ru/188767/ (дата обращения 01.06.2020).
9. Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» (с изменениями и дополнениям) [Электронный ресурс]. – URL: https://base.garant.ru/184120/ (дата обращения 01.06.2020.
10. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг.» [Электронный ресурс]. – URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/55071564/ (дата обращения 01.06.2020).
11. Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]. – URL: https://base.garant.ru/71937200/ (дата обращения 01.06.2020).
12. Добролюбова, Е. И. Цифровое будущее государственного управления по результатам / Е. И. Добролюбова, В. Н. Южаков, А. А. Ефремов, Е. Н. Клочкова, Э. В. Талапина, Я. Ю. Старцев.— М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, – 2019. – 167 c.
13. Добролюбова Е. И. Проблемы использования информационных технологий в рамках внедрения управления по результатам [Текст] / Е. И. Добролюбова // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. — 2019. — № 1. — 49-54 с.
14. Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество. Аналитический доклад ЦСР. М.: РАНХиГС, – 2018. – 58 с.