Развитие методических подходов в рамках модели концессионного девелопмента

Development of methodological approaches in the framework of the concession development model

Гераськин Юрий Михайлович, к.т.н. доцент кафедры организации строительства и управления недвижимостью ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет» (НИУ МГСУ 129337, Москва Ярославское шоссе 26) yuri_psm@mail.com

Иванова Алина Владимировна, студент магистратуры кафедры организации строительства и управления недвижимостью ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет» (НИУ МГСУ 129337, Москва Ярославское шоссе 26) ivanovaalina950@gmail.com

Аннотация: В статье рассмотрены вопросы развития методических подходов в рамках модели концессионного девелопмента. В статье рассмотрена нормативно-правовая основа концессионного девелопмента». Проанализированы концессионные модели, которые подразделяются на инвестиционные и операционные. Инвестиционные концессии (в том числе BTO, BOOT, ROT, BOLT, BOO и др.) предусматривают создание нового объекта инфраструктуры за счет концессионера. К операционным концессиям относятся модели типа ROT («восстановление — эксплуатация — передача») и AOT («техническая реконструкция и расширение объекта — эксплуатация — передача»), в которых концедент передает концессионеру уже существующий объект для проведения его реконструкции, технического перевооружения или расширения, последующей эксплуатации восстановленного объекта концессионером и возврата по истечении срока концессии концеденту.

Summary: The article deals with the development of methodological approaches in the framework of the concession development model. The article discusses the regulatory framework of concession development. ” Analyzed the concession models, which are divided into investment and operating. Investment concessions (including BTO, BOOT, ROT, BOLT, BOO, etc.) provide for the creation of a new infrastructure facility at the expense of the concessionaire. Operational concessions include models of the ROT type («restoration — operation — transfer») and AOT («technical reconstruction and expansion of the object — operation — transfer»), in which the grantor transfers to the concessionaire an existing object for its reconstruction, technical re-equipment or expansion, subsequent operation of the restored object by the concessionaire and return upon expiration of the concession term to the grantor.

Ключевые слова: девелопмент, концессионный девелопмент, недвижимость, договорные отношения, государственно-частное партнерство.

Keywords: development, concession development, real estate, relationship agreements, public-private partnership.

В настоящее время существует множество договорных типов регулирования отношений в сфере управления недвижимостью и реализации инвестиционно-строительных проектов, среди которых особое место занимает концессионный девелопмент. Данный тип регулирования представляет собой форму государственно-частного партнёрства (ГЧП), заключающегося в вовлечении частного сектора в управление государственной собственностью на условиях, взаимовыгодных для обеих сторон. Согласно договору концессионного девелопмента, одна сторона (концессионер, предстающий в лице частного инвестора) обязуется создать (реконструировать) объект недвижимости, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту в лице государства), эксплуатировать данный объект недвижимости. Государство, в свою очередь, обязуется предоставить девелоперу права владения и пользования на объект недвижимости для осуществления конкретной направленной деятельности.

Из-за нестабильности внешней и внутренней экономической ситуации в стране инновационная активность в сфере строительства идет на убыль, таким образом, для развития инвестиционно-строительного комплекса требуются универсальные и эффективные рычаги управления строительством. Таким рычагом может послужить государственно-частное партнерство. ГЧП давно известно во всем мире, как универсальный механизм для привлечения частных инвестиций к финансированию государственных проектов, имеющих прямое отношение к развитию национальной экономики. Концессия является наиболее развитой и прогрессивной формой сотрудничества государства и частного сектора в наше время. При наличии в Российской Федерации специального правового регулирования концессий, представленного Федеральным законом «О концессионных соглашениях», при одновременном отсутствии законодательства, регулирующего иные формы ПЧП, можно с полной уверенностью заключить, что в настоящее время в России форма концессионных соглашений выбрана в качестве основной модели структурирования публично-частного партнерства [1].

Следует отметить, что концессионные проекты зачастую требуют наиболее серьезных инвестиций со стороны частного партнера и поэтому чаще всего задействуют механизмы проектного финансирования. Кредиторы, привлекаемые в проект в рамках консорциума частного партнера или на основе самостоятельного кредитного соглашения, в таком проекте полностью зависят от денежного потока, продуцируемого объектом инфраструктуры. В качестве обеспечения финансирующие организации обычно требуют права регресса на активы проектной компании. В отличие от традиционного проектного финансирования (например, в случае девелопмента коммерческой недвижимости), инфраструктура не имеет четко определенной стоимости и возможность ее перепродажи, как известно, в значительной степени ограничена. Поэтому в дополнение к праву регресса в отношении активов проекта кредиторы зачастую требуют дополнительного обеспечения в форме передачи прав по проектным соглашениям в случае дефолта проектной компании (creditor’s step-in) [2].

При отборе частного партнера для размещения концессионного проекта, как правило, используются следующие критерии:

• конечная цена, которая будет предложена пользователям инфраструктуры;
• уровень финансовой поддержки, которая требуется от публичного партнера;
• способность частного партнера реализовать проект.

Концессионные модели можно, в свою очередь, условно подразделить на инвестиционные и операционные. Инвестиционные концессии (в том числе BTO, BOOT, ROT, BOLT, BOO и др.) предусматривают создание нового объекта инфраструктуры за счет концессионера. К операционным концессиям относятся модели типа ROT («восстановление — эксплуатация — передача») и AOT («техническая реконструкция и расширение объекта — эксплуатация — передача»), в которых концедент передает концессионеру уже существующий объект для проведения его реконструкции, технического перевооружения или расширения, последующей эксплуатации восстановленного объекта концессионером и возврата по истечении срока концессии концеденту [3].

Если риски возврата инвестиций ложатся на государство, которое обязуется выплачивать частному партнеру вознаграждение, размер которого зависит от достижения ряда показателей, характеризующих качество/уровень оказываемых услуг (так называемая плата за доступность), то мы имеем дело с соглашением о публично-частном партнерстве (соглашение о ПЧП в узком смысле[4], «теневая концессия»). Нередко такие соглашения именуются также «контрактами жизненного цикла» (КЖЦ, от англ. life cycle contracts), т.е. акцент делается на том, что частный партнер обеспечивает весь жизненный цикл объекта ГЧП, начиная с его проектирования, строительства до эксплуатации, обслуживания и, наконец, передачи публичному партнеру по истечении срока действия проектного соглашения.

Соглашения о ПЧП (контракты жизненного цикла — КЖЦ) активно применяются для создания и модернизации социальной инфраструктуры, включая объекты образования и здравоохранения, социального обслуживания и пр., которые не предполагают взимание платы за их использование, не генерируют доход и заставляют инвестора обращаться к иным источникам возврата инвестиций, т.е. к государственному или местному бюджету. Модификациями контрактов жизненного цикла являются используемые в мировой практике модели DBFO (design — build — finance — operate — «проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация»), а также британская PFI (private finance initiative — «частная финансовая инициатива») и ее преемница — программа PF2.

В правовой литературе выделяют следующие основные признаки контрактов жизненного цикла:

1) контракты охватывают все три этапа жизни объекта: проектирование, строительство, эксплуатацию;

2) частный партнер самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для выполнения проекта, и несет все соответствующие риски;

3) первоначально привлечение финансирования в проект осуществляется частным партнером в лице специально созданной проектной компании, государственный партнер осуществляет платежи только с момента начала эксплуатации объекта; данные платежи представляют собой «плату» за сервис и зависят от выполнения функциональных требований по контракту и от качества построенного объекта;

4) платежи за сервис от государственного партнера должны быть гарантированы на весь период действия контракта[5].

В числе очевидных преимуществ КЖЦ можно отметить следующие.

Во-первых, данная модель стимулирует более качественное строительство и обслуживание объекта, так как сервисные платежи напрямую зависят от соответствия объекта функциональным характеристикам, согласованным в контракте вне зависимости от спроса на услуги.

Во-вторых, происходит оптимизация осуществляемых инвестиций в инфраструктуру за счет снижения стоимости объекта и его обслуживания. В отличие от КЖЦ объем расходов и затрат на ремонт и содержание объекта, созданного по государственному заказу, зависит от качества работ и услуг, предоставленных подрядчиками, при том что бремя содержания объекта лежит на публичном партнере.

В-третьих, снижаются сроки реализации проекта, так как при осуществлении платежей в рассрочку с момента ввода объекта в эксплуатацию частный инвестор мотивирован на реализацию проекта в кратчайшие сроки.

В-четвертых, достигается необходимая прозрачность бюджетных расходов.

В-пятых, отсутствует необходимость резервирования в бюджете средств на строительство объекта: КЖЦ представляет собой инструмент отложенной нагрузки на бюджет[6]:

• привлечение внебюджетного капитала для осуществления строительства, реконструкции и эксплуатации различных объектов недвижимости;
• развитие территории в условиях ограниченности бюджета;
• применение опыта частных лиц для реализации технологически сложных строительных проектов;
• разделение рисков;
• совершенствование инвестиционной политики.

 На сегодняшний день концессионный девелопмент нашел огромное применение во всем мире. Привлечение сторонних инвестиций для реализации государственных проектов для инфраструктуры стало одной из главных тенденций в сфере градостроительства в большинстве развитых и развивающихся стран. Так, в Соединенных Штатах Америки, власти активно привлекают частные компании для решения вопросов местного значения. Это позволяет извлечь экономию до 50% средств бюджета. Ежегодно в мире заключается концессионных контрактов на сумму, превышающую сотни миллиардов долларов. Согласно статистике, представленной в пособии «Теоретические основы развития экономических систем в современных условиях» И. В. Линёва, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой в период с 1990 года до нашего времени в инфраструктурных отраслях между государством и частными инвесторами было заключено более 5 тысяч соглашений. Концессионный девелопмент практикуется в более, чем пятидесяти странах мира, в том числе в большинстве стран Европы. Например, во Франции концессионное законодательство успешно функционирует в течение сотен лет как на государственном, так и на местном уровне. Также одним из флагманов в данном направлении девелопмента, является Великобритания, где около 60% договоров на развитие инфраструктуры были концессионными (согласно данным «Российской газеты»).

Но даже, несмотря на огромный исторический отечественный и современный зарубежный опыт заключения и реализации концессионных соглашений, до принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» эта модель в экономике современной России практически не использовалась.

Вполне справедливо будет заметить, что фактором низкой активности в этой сфере являются тенденции нынешней экономики в России. С одной стороны, государство заинтересовано в привлечении инвестиций от сторонних частных лиц для развития различных сфер экономики (как правило, тех, в которых реализуемые инвестиционные проекты имеют длительный срок окупаемости и, соответственно, требуют крупномасштабных долгосрочных капитальных вложений, к коим безусловно относится строительство). Но с другой стороны, достаточных ресурсов для достижения этих целей у Правительства Российской Федерации не имеется. В такой ситуации применение концессионного девелопмента представляется одним из наиболее респектабельных и оптимальных решений.

Следующим шагом в анализе перспектив развития концессионного девелопмента в РФ представляется ответ на вопрос, в каких отраслях он находит наибольшее применение. В результате исследования центра развития государственно-частного партнерства было выделено 4 ключевых отрасли, в рамках которых реализуются концессионные проекты: коммунальная, транспортная, социальная и энергетическая. Из 79 проектов, по которым имеются данные на сегодняшний день, наибольшее количество проектов реализуется в социальной и транспортной отраслях. Наименьшее же количество проектов представлено в отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

Ниже приведено количество концессий в каждой отрасли инфраструктуры.

Социальная инфраструктура – 27 соглашений, из них: Здравоохранение – 11; Объекты культуры – 1; Объекты образования – 5; Объекты спорта и туризма – 10.

Транспортная инфраструктура – 21 соглашение, из них: Железнодорожная инфраструктура – 1; Речные и морские порты – 1; Авиационная инфраструктура – 2; Дорожная инфраструктура – 17

Коммунальная инфраструктура – 14 соглашений, из них: Водоснабжение и водоотведение – 7; Очистные сооружения – 1; Утилизация отходов – 6.

Энергетическая инфраструктура – 17 соглашений, из них: Газоснабжение – 1; Теплоснабжение/ теплоэнергетика – 14; Электроэнергетика/ электроснабжение – 2.

Исходя из диаграммы и вышесказанного, можно сделать вывод, что одной из самых перспективных сфер, в которой необходим такой вид соглашений является социальная сфера, где наибольшее количество концессий реализуется для объектов здравоохранения. В настоящий момент это одна из наиболее перспективных отраслей для заключения концессионных соглашений. Также 10 проектов реализуется в сфере строительства и реконструкции объектов спорта и туризма. Судя по полученным данным, можно говорить о большой заинтересованности частных инвесторов в строительстве и дальнейшей эксплуатации объектов социальной инфраструктуры. Сфера также характеризуется огромной инвестиционной привлекательностью, что обусловлено большим износом инфраструктурного фонда в субъектах РФ и ощутимыми инфраструктурными разрывами в отдельных регионах.

Обобщая все вышесказанное, напрашивается вывод о целесообразности использования такой формы регулирования отношений. Очевидно, что в период нестабильной политической и экономической ситуации государству, не имеющему достаточных средств для инвестирования в проекты бюджетных предприятий, которые как никакие другие нуждаются в государственном финансировании, целесообразно прибегнуть к частным инвесторам на взаимовыгодных условиях. Таким образом, концессионный девелопмент, в целом, и в социальной сфере, в частности, видится одним из самых перспективных направлений в инвестиционно-строительной политике государства.

Литература

1. Арутюнян Л.В., Кулаков А.И., Митина И.С., Некрестьянов Д.С., Оболенская М.А., Персиянцева А.А., Перфильева В.Ю., Репин Р.Р. Юридический справочник застройщика / под общ. ред. Д.С. Некрестьянова. 2-е изд., испр. и доп. // СПС КонсультантПлюс. 2017.
2. Ревзина О. Соглашение государственно-частного партнерства «нового поколения». Государственно-частное партнерство: практика, проблемы, перспективы / Под ред. Х.М. Салихова, А.А. Зверева. М., 2011. С. 120;
3. Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики / Под ред. А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М., 2012. С. 101.
4. Зусман Е., Аракелян К. Контракт жизненного цикла (КЖЦ) — новый механизм ГЧП в России. М., 2010. С. 3 — 7.
5. Ларионов А.Н., Дмитриева О.В. К вопросу о роли законодательства Российской Федерации в обеспечении комплексного освоения территорий для жилищного строительства // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. N 4. С. 81 — 85.
6. Попондопуло В.Ф. Концессионное соглашение — правовая форма государственно-частного партнерства // Правоведение. 2018. N 4.
7. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific: A Legal Perspective of Public Private Partnerships // http://www.unescap.org/ttdw/ppp/trainingmaterials/PPPs_Legal_Perspective.pdf. P. 19.

---

[1] Попондопуло В.Ф. Концессионное соглашение — правовая форма государственно-частного партнерства // Правоведение. 2018. N 4.

[2] United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific: A Legal Perspective of Public Private Partnerships // http://www.unescap.org/ttdw/ppp/trainingmaterials/PPPs_Legal_Perspective.pdf. P. 19.

[3] Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики / Под ред. А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М., 2012. С. 43.

[4] Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / С.А. Белов, Е.В. Гриценко, Д.А. Жмулина и др.; под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 528 с.

[5] Государственно-частное партнерство в условиях инновационного развития экономики / Под ред. А.Г. Зельднера, И.И. Смотрицкой. М., 2012. С. 101.

[6] Ревзина О. Соглашение государственно-частного партнерства «нового поколения». Государственно-частное партнерство: практика, проблемы, перспективы / Под ред. Х.М. Салихова, А.А. Зверева. М., 2011. С. 120